江蘇省實施水資源論證制度的實踐與思考

賈永志，游 洋

（江蘇省水利廳，210029，南京）

一、江蘇省積極實施水資源論證制度的工作實踐

1.建章立制，全面落實水資源論證制度

江蘇省水資源論證工作起步較早，1995年省水利廳就下發(fā)了 《江蘇省取水許可申請審批程序暫行規(guī)定》。2002年5月，江蘇省水利廳會同省計委下發(fā)了《關于貫徹執(zhí)行〈建設項目水資源論證管理辦法〉的通知》，規(guī)定凡是需要申請取水許可的建設項目，在辦理取水許可申請前，必須進行水資源論證。

2006年3月，江蘇省水利廳及時轉(zhuǎn)發(fā)了水利部 《關于進一步加強水資源論證工作的通知》，2007年年初又下發(fā)了 《關于進一步加強建設項目水資源論證工作的補充通知》，提出了強化水資源論證工作的16項具體要求，并且統(tǒng)一報告書審查的評分細則。

近日，江蘇省水利廳組織制定并發(fā)布了《關于進一步規(guī)范水資源論證工作的意見》，對水資源論證審查程序、審查權限、資質(zhì)審批管理、資質(zhì)單位從業(yè)、監(jiān)督考核、專家管理、論證程序等方面進一步細化規(guī)定，特別是將“三條紅線”作為重要控制指標，進一步嚴格水資源論證管理。

2.嚴格管理，不斷提高論證報告書質(zhì)量

（1）加強對取水項目的管理

近年江蘇省經(jīng)濟發(fā)展較快，新上取水項目較多，各級水行政主管部門一方面主動提前介入，向業(yè)主單位做好宣傳解釋工作，爭取其支持和配合；另一方面，加強與發(fā)改、經(jīng)貿(mào)等投資主管部門和環(huán)保、建設等相關部門的聯(lián)系，共同把關，從而使應論證的項目能夠及時按規(guī)定開展水資源論證。特別是發(fā)改部門在項目立項審批時，將水資源論證報告作為前置性條件，有力保證了水資源論證制度的實施。

（2）統(tǒng)一有關技術要點

①在取水水源方面，能用地表水盡量不用深層地下水，鼓勵海水、礦坑水、中水、雨水等非常規(guī)水源的使用，深層地下水原則上只用于管網(wǎng)未到達地區(qū)的生活用水和特殊行業(yè)用水。地下水超采區(qū)原則上禁止新鑿深井，確因特殊情況需要鑿井的，執(zhí)行“封一打一”或者“封二打一”政策。②在取用水合理性方面，應符合國家產(chǎn)業(yè)政策、水資源綜合規(guī)劃、區(qū)域水量分配方案和防汛防旱調(diào)度指令以及“三條紅線”的要求，并要求針對項目特點提出技術可行、經(jīng)濟合理的節(jié)水“三同時”方案，節(jié)水水平要求達到同行業(yè)先進水平。取水水源論證根據(jù)江蘇水網(wǎng)地區(qū)和水利工程調(diào)度能力強的特點，更加重視水位保證率的論證。③在取水和退水影響方面，注意受納水體的水環(huán)境容量，退水能排入污水處理廠的，盡量排入污水處理廠。退水直接入河的，要滿足水功能區(qū)限制納污總量控制的要求。

（3）建立報告書承接咨詢和預審制度

江蘇省規(guī)定業(yè)主單位和報告單位在開展水資源論證工作前，可向水行政主管部門咨詢，再決定是否開展水資源論證。報告書正式送審之前，先送審查機關指定的專家和人員進行預審。省水文水資源勘測局等單位都建立了報告書內(nèi)審制度，對報告書進行層層把關，確保一次通過審查。

（4）規(guī)范審查審批程序

經(jīng)預審達到要求的水資源論證報告書，江蘇省水利廳在組織召開審查會前，原則上都組織專家和代表進行現(xiàn)場踏勘，然后再召開專家審查會。廳里對專家審查會組織方式、專家組成等作出了明確規(guī)定。審查會后，由業(yè)主單位和編制單位對報告書進行修改，修改后的報告書需經(jīng)審查機關審核和專家組組長復審并簽字后，方可送審。

3.強化監(jiān)督，嚴格水資源論證資質(zhì)單位管理

（1）嚴格水資源論證資質(zhì)審批

水利部17號令頒布以來，江蘇省已有8家甲級資質(zhì)單位、24家乙級資質(zhì)單位。在資質(zhì)審批過程中，嚴格堅持條件，組織有關專家對照資質(zhì)等級要求進行量化打分，按得分高低確定從業(yè)單位，確保從業(yè)單位質(zhì)量。對資質(zhì)到期的單位，嚴格按照有關要求進行審查。

（2）規(guī)范論證業(yè)務的承接

加強對資質(zhì)單位承接業(yè)務的管理，嚴禁資質(zhì)單位超等級、超范圍承接水資源論證業(yè)務。對在地下水超采區(qū)取水的項目，對水功能區(qū)水域使用功能可能造成重大損害的項目，對第三者或者公共利益可能產(chǎn)生重大損害的項目，產(chǎn)業(yè)政策不允許以及法律、法規(guī)禁止或者限制取水項目的水資源論證，要求資質(zhì)單位慎重作出是否承接的決定。

（3）嚴格論證合同的管理

規(guī)定資質(zhì)單位在承接論證業(yè)務后，及時與業(yè)主單位簽訂論證合同，明確雙方權利和義務關系。對需要進行水量、水位、水質(zhì)現(xiàn)場監(jiān)測和水文地質(zhì)勘查等實物工作，或者需要進行溫排水模型、排污口設置等專題論證的，在合同中要予以明確。在論證工作時間上，必須保證合理的工作周期。在合同內(nèi)容上，必須符合國家有關法律法規(guī)的規(guī)定。報告書的送審，由業(yè)主單位負責，資質(zhì)單位不能代為包辦。

（4）強化資質(zhì)單位監(jiān)督考核

根據(jù)水利部的有關規(guī)定，認真開展水資源論證年度總結(jié)工作，建立資質(zhì)單位日?？己撕投ㄆ诳己酥贫?。對資質(zhì)單位、審查機關和評審專家的年度總結(jié)，有關人員認真調(diào)查核實所報材料的真實性和準確性，深入從業(yè)單位調(diào)查研究，聽取對論證工作的意見和建議，從而使年度總結(jié)工作落到實處。同時，明確專人認真做好季度和年度水資源論證的備案和統(tǒng)計工作，定期將有關情況上報水利部。

4.強化技術支撐，全面深化水資源論證制度

（1）加強技術培訓

江蘇省組織從業(yè)人員參加水利部統(tǒng)一安排的上崗培訓。各資質(zhì)單位也通過各種方式，定期組織開展優(yōu)秀報告書評選活動。省水利廳每年組織召開一次資質(zhì)單位和各市水利局參加的水資源論證工作座談會，不斷提高相關人員的業(yè)務素質(zhì)和理論水平。

（2）建立“三條紅線”

江蘇省全面劃定水資源管理的“三條紅線”，將其作為水資源論證的重要技術依據(jù)。一是建立省、市、縣三級行政區(qū)域取用水總量控制制度，省水利廳會同省發(fā)改委聯(lián)合下達2015年各市用水總量控制指標，并完成各市分解至縣（市）的用水總量方案批復。二是建立水資源管理效率紅線，組織劃定重點行業(yè)、重點地區(qū)的用水效率紅線，確保新建項目用水水平的先進性。三是劃定納污紅線，分別確定50%、75%、90%三種保證率下的水域納污能力。在水資源論證時，要求必須符合“三條紅線”的要求，否則對項目水資源論證報告書不予審查。

（3）發(fā)揮專家的作用

江蘇省水利廳建立由有關科研院所、高校、廳屬各有關單位、基層水行政主管部門以及各行業(yè)專家組成的省級專家?guī)?，現(xiàn)有省級專家79名。在具體項目的審查中，根據(jù)項目的性質(zhì)，分別確定專家組成員。審查后督促編制單位及時按專家意見對報告書進行修改，并提供修改前后內(nèi)容對照表。報告書正式提交水行政主管部門前，由專家組組長進行復審，并簽字確認是否修改到位。

5.強化后續(xù)監(jiān)管，確保水資源論證實際效果

（1）開展建設項目水資源論證后評估

根據(jù)水利部辦公廳《關于開展建設項目水資源論證后評估工作的通知》要求，江蘇省水利廳認真制定工作方案，選取地表水、地下水兩種類型的建設項目開展省級試點，徐州、宿遷等市作為市級試點，形成后評估總結(jié)報告報送水利部，對水資源論證后評估的制度框架、技術標準、規(guī)程規(guī)范、評審方法、經(jīng)費落實，以及如何結(jié)合取水許可驗收發(fā)證、取水許可證換證等環(huán)節(jié)提出建議。

（2）嚴格取水許可驗收管理

江蘇省組織制訂了《江蘇省建設項目取水許可驗收管理規(guī)定》，避免取水工程建設不符合水資源論證和取水審批要求。如，經(jīng)現(xiàn)場踏勘發(fā)現(xiàn)問題及時整改落實，否則不得試運行取水；針對取水工程試運行期滿不及時申請驗收、未經(jīng)驗收直接發(fā)證等現(xiàn)象，也明確了相應期限；明確取水申請人驗收申請程序和相關環(huán)節(jié)，并對現(xiàn)場核查重點內(nèi)容、委托驗收形式、驗收意見內(nèi)容等制定了相應規(guī)范。

（3）建立信息化管理系統(tǒng)

在江蘇省水資源管理信息化系統(tǒng)一期工程中，專門建立水資源論證管理子系統(tǒng)，從報告上報、審查、審批、專家管理等都實現(xiàn)流程化、模塊化。同時，建立全省取用水戶基礎信息數(shù)據(jù)庫，對各取用水戶實現(xiàn)取水計量遠程在線監(jiān)控，為水資源論證審批提供科學決策。

二、實施水資源論證制度的幾點體會

在管理工作中，江蘇省將水資源定位為地方發(fā)展的支撐和保障，妥善處理“疏”和“堵”的關系。 “疏”能夠更好地協(xié)調(diào)發(fā)展與保護的關系，而“堵”則會造成矛盾、影響發(fā)展，也不利于行業(yè)發(fā)展。

水資源論證是水資源管理的重要技術依據(jù)。一方面，將其與取水許可制度緊密結(jié)合，所有新建取水項目必須進行水資源論證；另一方面，強化與發(fā)改等部門的協(xié)作，在項目審批時明確將水資源論證作為前置條件，未進行水資源論證的不予批準項目可研。同時，建立與規(guī)劃、工管等部門的協(xié)作機制，水資源論證作為一些需取水項目立項、涉河工程審批的前置條件。

下一步，需針對江蘇的特點，積極推進船閘、重大引排水工程的水資源論證制度建設。當前開展了成子河船閘水資源論證試點，對南京的南湖引水泵站、取用地表水和地下水的地源熱泵等類型項目進行水資源論證，近期江蘇省開展新孟河延伸拓浚工程水資源論證，從而不斷拓展水資源論證的實施范圍。

三、推進水資源論證制度發(fā)展的建議

1.進一步完善法規(guī)和技術體系

國務院460號令出臺后，取水許可預申請程序已取消，水利部15號令由此也需作出相應修改，同時積極爭取上升為國務院條例。而對建設項目水資源論證資質(zhì)單位也需單獨出臺管理規(guī)定，進一步細化水資源論證資質(zhì)審批、管理、考核等方面的管理規(guī)定，進一步提高從業(yè)門檻，規(guī)范從業(yè)行為。經(jīng)過多年試行，《建設項目水資源論證導則》應進行修訂和完善，同時分行業(yè)、分流域制定技術導則，如出臺火電、化工、造紙、印染等行業(yè)的技術細則。對船閘、地源熱泵、抽水蓄能等新類型的取用水項目，要盡快研究管理政策和技術規(guī)定。

2.盡快整合水利部門的各項技術論證

目前水利部門的技術論證有防洪影響評價、水資源論證、水土保持論證、入河排污口論證、水工程規(guī)劃同意書論證等，一個建設項目至少涉及3個以上的水利部門論證，不符合國家簡化行政審批程序的要求，也不利于行業(yè)發(fā)展。為此，需參考環(huán)保部門的做法，水利部應將多項論證一并整合作為水資源論證報告，即涉及水利的技術論證只有一個，樹立行業(yè)的良好形象。

3.進一步嚴格資質(zhì)單位從業(yè)管理

水利部17號令對資質(zhì)單位管理作出了一般的原則性規(guī)定，應進一步完善對資質(zhì)單位管理的辦法，嚴格考核與管理；進一步嚴格水資源論證的上崗證管理，目前基本上是參加培訓就能取得上崗證，應逐步建立更加嚴格的考核制度，同時定期對從業(yè)人員進行考核，不合格的取消其從業(yè)資格。對水資源論證的項目負責人應推進注冊水資源論證工程師制度，只有注冊水資源論證工程師才能獨立作為項目負責人。目前，同一類型的項目水資源論證資質(zhì)收費標準不一，少則幾萬元，多則幾十萬甚至上百萬元，2007年水利部出臺的 《建設項目水資源論證報告書編制費用核算方法 （征求意見稿）》應盡快完善，避免資質(zhì)單位間競相壓價行為，保證報告書編制質(zhì)量。

4.進一步嚴格水資源論證制度的執(zhí)行

目前，各類工業(yè)、生活取用水項目在水資源論證制度上基本執(zhí)行到位，但水利系統(tǒng)建設的一些取水工程如大型泵站、引水工程、跨流域調(diào)水工程等，有許多卻未進行水資源論證。因此，在加強社會管理的同時，更要對行業(yè)內(nèi)部進行規(guī)范管理。同時，也要規(guī)定審查機關的管理行為，本著客觀、公正的原則對資質(zhì)單位的報告進行審查。對國家投資主管部門立項審批或核準的取水項目，可以考慮適當下放審查權限，委托省級水行政主管部門審查，提高科學性和時效性。審查機關還應避免水資源論證審查時執(zhí)行雙重標準，即要客觀、公正、公平，對下屬資質(zhì)單位和其他資質(zhì)單位的報告書按照統(tǒng)一的標準審查審批。

5.進一步落實規(guī)劃水資源論證的推進抓手

規(guī)劃水資源論證是規(guī)劃審批的技術依據(jù)，是建設項目水資源論證審批的基礎。目前規(guī)劃水資源論證推進難度較大，缺少相應抓手。需提高規(guī)劃水資源論證的權威性，如將規(guī)劃水資源論證作為規(guī)劃審批的前置條件，或?qū)⑵渥鳛榻ㄔO項目水資源論證的前置條件，將有利于規(guī)劃水資源論證制度的推進。