基層動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的思考

王君瑋

（中國動物衛(wèi)生與流行病學中心，山東青島 266032）

為貫徹落實《農業(yè)部關于進一步加強動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的意見》《農業(yè)部關于加強生豬定點屠宰環(huán)節(jié)“瘦肉精”監(jiān)管工作的通知》等文件精神，根據(jù)2012年度工作計劃，在上級主管部門指導下，筆者帶領團隊完成了對全國31省部分代表縣畜牧獸醫(yī)主管部門及動物衛(wèi)生監(jiān)督機構主要負責人的培訓和部分省生豬屠宰企業(yè)的“瘦肉精”監(jiān)督抽查工作。聆聽學員們開放性的發(fā)言、討論，研讀提交的創(chuàng)新性的心得、體會，梳理反映的中肯的問題、建議，傾聽現(xiàn)場抽檢工作中同行的心聲，作為項目組織者之一，深感基層動物衛(wèi)生監(jiān)督工作意義深遠、責任重大，亟需全社會的共同關注。加強基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機構能力建設作為《國家中長期動物疫病防治規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）中提升動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法能力的重中之重，在《規(guī)劃》實施之初更需要我們去思考。

1 現(xiàn)狀

近年來，各級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構嚴格執(zhí)行國家動物衛(wèi)生法律法規(guī)，依法開展動物、動物產(chǎn)品的檢疫和有關動物防疫活動的監(jiān)督管理執(zhí)法，嚴厲打擊飼養(yǎng)生產(chǎn)、屠宰加工、儲藏運輸?shù)雀鳝h(huán)節(jié)的違法違規(guī)行為，為推進獸醫(yī)依法行政，有效防控重大動物疫病，保障動物產(chǎn)品安全做出了重要貢獻。

縱觀近年來各級動物衛(wèi)生監(jiān)督工作，有以下幾個特點：一是通過項目建設、目標考核等方式推進了動物衛(wèi)生監(jiān)督體制改革，明確了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構執(zhí)法主體資格，部分省區(qū)在縣級以下設立了動物衛(wèi)生監(jiān)督派出機構。二是通過制定發(fā)布地方法規(guī)規(guī)章，有效解決了協(xié)檢員身份、動物衛(wèi)生風險評估、綜合執(zhí)法以及無規(guī)定動物疫病區(qū)建設等方面的障礙問題。三是在動物衛(wèi)生監(jiān)督工作基礎上進一步推進畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，畜牧獸醫(yī)主管部門通過行政委托逐步將獸藥監(jiān)督、“瘦肉精”監(jiān)管等執(zhí)法職能交由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構承擔。四是通過推行風險分級、量化監(jiān)督、檔案管理、跨省調運動物審批等多種方式創(chuàng)新了監(jiān)管模式。五是信息化水平有了新提升。

2011年以來，農業(yè)部領導又多次主持召開專題會議，研究部署動物衛(wèi)生監(jiān)督有關工作。應該說這些年來全國各級動物衛(wèi)生監(jiān)督工作得到了長足發(fā)展。但在取得上述成效的同時，多年來在基層動物衛(wèi)生監(jiān)督工作中形成的行業(yè)問題仍然比較突出，比如人員能力、素質參差不齊，基礎設施投入不均衡，經(jīng)費無法充分保障，人員工資待遇偏低，工作量大，任務繁重，從業(yè)風險高，權小責大，等等。此外，雖然在某些省區(qū)基層動物衛(wèi)生監(jiān)督工作有了較大好轉，但就全國來看，發(fā)展還不均衡，表現(xiàn)在法律、法規(guī)、政策和體制保障上還不完善，在機構設置、人員編制、設施設備、經(jīng)費保障等方面與基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機構承擔的工作任務和責任不相匹配等。

2 問題與因素分析

目前，一些地方對動物衛(wèi)生監(jiān)督在獸醫(yī)工作中的重要地位和作用認識不清、重視不夠，重許可、輕監(jiān)管的情況還比較普遍。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構不健全、執(zhí)法力量不足、執(zhí)法手段不強、執(zhí)法力度不夠、執(zhí)法行為不規(guī)范等情況在一些地方還沒有得到根本改變。動物衛(wèi)生監(jiān)督與實現(xiàn)重大動物疫病從目前有效控制到質的根除的根本性轉變，落實地方人民政府對重大動物疫病防控和動物產(chǎn)品安全監(jiān)管負總責的要求還有較大差距。當然，由于地區(qū)間動物衛(wèi)生監(jiān)督工作發(fā)展不平衡，動物衛(wèi)生保護水平不一致，與《規(guī)劃》實施初期相配套的系列制度、機制、手段等尚待建立和完善。因此，基層動物衛(wèi)生監(jiān)督工作也存在以下幾個方面突出問題。

2.1 動物衛(wèi)生監(jiān)管職責有待于進一步明確

按照現(xiàn)行管理體制和相關規(guī)律法規(guī)的授權，動物源性產(chǎn)品安全監(jiān)管由商務、農業(yè)、工商、衛(wèi)生、質監(jiān)、食藥監(jiān)局等部門根據(jù)法律賦予各自的職責實施分段分類管理。但由于涉及政府職能部門多，職責上存在重疊交叉，往往造成監(jiān)管責任不清。各部門為了自身的權益各自為政，缺少真正的聯(lián)動和溝通，難以形成系統(tǒng)全面高效運作的動物衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)管平臺[1]。

2.2 執(zhí)法人員素質和能力有待于進一步提高

從調查問卷和現(xiàn)場調研情況看，目前各地基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員普遍存在專業(yè)素質不高、法律知識匱乏、依法行政意識和能力不強、職業(yè)道德素質不高等問題。學員反映部分地區(qū)、部分人員的素質相對偏低，執(zhí)法辦案水平較低，在實際執(zhí)法辦案中存在一些諸如程序不合法、執(zhí)法文書填寫不規(guī)范、執(zhí)行力不足等問題，容易在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過程中造成不好的影響。這些現(xiàn)象也說明當前隊伍建設尚不能完全滿足基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法需求。通過分析，筆者認為，一是由于部分基層單位存在動物衛(wèi)生監(jiān)督和畜牧獸醫(yī)站合編合設現(xiàn)象，對同一管理主體既要服務又要執(zhí)法檢查，工作開展相互牽制；二是在編人員少，有執(zhí)法證人員更少，執(zhí)法培訓少，面向基層開展的實用型動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法培訓更少，執(zhí)法隊伍建設無法到位?，F(xiàn)代動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法要求執(zhí)法人員必須具備較高的文化素質、較強的執(zhí)法能力、較精的專業(yè)技能，才能適應當前動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法要求，才能在遇到比較敏感的問題時，借助于扎實的知識，科學研判，合規(guī)、合理妥善解決。

2.3 責任追究制度有待于進一步完善

目前，我國動物源性食品安全檢驗檢測體系已基本形成。但與發(fā)達國家相比，我國的標準制定與使用、檢測技術、基礎設施仍然存在一定的差距，監(jiān)管機構力量比較薄弱，追責機制尚需完善。比如，調研中同行反映由于個別不法分子的鋌而走險，“瘦肉精”監(jiān)督抽查過程中檢出陽性在所難免，這充分說明了執(zhí)法工作比較到位。查出陽性應該給予表彰而不是追究責任，否則，工作人員會因害怕追責，發(fā)生隱瞞實情、弄虛作假的現(xiàn)象。此外，由于相繼出現(xiàn)河南等地“瘦肉精”監(jiān)管問責事件，部分基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機構負責人感覺工作開展難度大，職務犯罪的顧慮大增，在一定程度上影響了基層干部隊伍的穩(wěn)定。希望在制定法律上考慮基層的實際情況，建立和完善科學的監(jiān)管、追責體系。

2.4 監(jiān)管經(jīng)費有待于進一步落實

從學員討論和提交的交流材料來看，大部分縣（區(qū)）基本沒有將“瘦肉精”等違禁藥物檢測經(jīng)費列入財政預算，部分地區(qū)也是今年有明年無的狀況，難以保證監(jiān)督抽檢工作的長期進行和確保一定的抽檢比例。此外，經(jīng)費補貼和使用與國家調撥經(jīng)費的目的也存在較大出入，致使基層動物衛(wèi)生監(jiān)管機構人員工資、執(zhí)法設施、取證設備沒有保障。比如，有學員反映國家對生豬調出大縣有獎勵機制，而各地在獎勵經(jīng)費的使用方面存在較大偏差。再如，國家出臺規(guī)模養(yǎng)殖場病死生豬無害化處理費用補助政策后，雖然有一定的積極作用，但由于各地生豬養(yǎng)殖場數(shù)量多、分布面廣，生豬發(fā)病死亡具有病死時間不確定、病死地點不固定、需盡快無害化處理等特點，加之基層監(jiān)督執(zhí)法人手緊張，對轄區(qū)內所有規(guī)模場的病死生豬無害化處理實施現(xiàn)場兩人監(jiān)管難度非常大。而一旦因監(jiān)管不到位，病死生豬流入市場，引發(fā)動物產(chǎn)品安全事件，或出現(xiàn)騙取國家補助資金的現(xiàn)象，會造成比較嚴重的不良后果。同時，由此帶來的負面效應也很多，現(xiàn)狀是往往只有剛出生的小豬死亡后進行報告，其余考慮到經(jīng)濟利益大多都沒有上報。這些現(xiàn)象都致使本身就經(jīng)費奇缺、無害化處理設施不全的基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機構對病死動物無害化處理監(jiān)管任務愈加繁重。更為嚴重的是，有些地方政府截留情況嚴重，不能真正將獎勵經(jīng)費或補助經(jīng)費應用到畜牧獸醫(yī)系統(tǒng)的職能工作上。為此，有的學員提出了國家在經(jīng)費劃撥上改變現(xiàn)行做法以確保資金使用到位的建議。

2.5 個體防護意識有待于進一步加強

生物安全是基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中的薄弱環(huán)節(jié)。從培訓反饋看，多數(shù)學員對基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中應遵循生物安全防護規(guī)則的意識不強。這在一定程度上驗證了前期在個別地區(qū)發(fā)生的檢疫過程中檢疫員感染布病現(xiàn)象的必然性。究其原因，除了基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機構從業(yè)人員的自身不知情、不知道需要采取防護措施外，也跟領導不重視從業(yè)中的生物安全防護有關。下一步應進一步加強對基層動物衛(wèi)生監(jiān)督一線人員的生物安全防護技術培訓，持續(xù)給基層工作人員提出警示，以真正實現(xiàn)“要關注、關心、關愛基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員，切實解決一線人員工作、生活中的實際困難”的良好心愿。

2.6 行業(yè)宣傳教育有待于進一步跟進

目前，由于對《動物防疫法》《農產(chǎn)品質量安全法》等法律法規(guī)和動物疫病防控相關措施宣傳力度不夠、范圍不廣，宣傳對象少，社會影響面小，廣大群眾，甚至很多行政機關、企事業(yè)單位對動物衛(wèi)生監(jiān)督工作意義知之甚少，不能積極履行法律規(guī)定的義務，乃至產(chǎn)生抵觸情緒，形成動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的額外阻力。因此，應建立健全動物衛(wèi)生監(jiān)督宣傳教育機制，鼓勵社會輿論監(jiān)督，營造良好氛圍。

3 工作建議

各級畜牧獸醫(yī)主管部門要進一步增強責任感和緊迫感，整合現(xiàn)有獸醫(yī)行政執(zhí)法資源，理順執(zhí)法體制，健全完善動物衛(wèi)生法規(guī)標準，創(chuàng)新動物衛(wèi)生監(jiān)督體制機制，提高認識，調整思路，強化動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機構隊伍建設，健全完善動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法投入長效機制，嚴格管理，全面提升動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法能力和水平，建立健全職責明確、行為規(guī)范、執(zhí)法有力、保障到位的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系，全面履行和落實動物衛(wèi)生和動物產(chǎn)品安全監(jiān)管法定職責，實現(xiàn)科學規(guī)范、保障有力、管控適度的動物衛(wèi)生監(jiān)督工作總目標。針對目前我國基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法現(xiàn)狀，筆者提出以下完善建議，供同行商榷。

3.1 進一步明確職責，理順思路，構建高效運作的基層動物衛(wèi)生監(jiān)督平臺

依照法律賦予農業(yè)部門的職責，受畜牧獸醫(yī)主管部門的委托，承擔動物、動物產(chǎn)品的檢疫及其他有關動物防疫活動的監(jiān)督管理執(zhí)法，承擔動物產(chǎn)品安全監(jiān)管相關工作。在上級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構監(jiān)督指導下，開展行政許可、行政處罰、行政強制等行政執(zhí)法工作，并定期報告工作進展，以便與其他部門職責落實形成聯(lián)動。

3.2 充分利用現(xiàn)有技術資源，科學監(jiān)督，提高監(jiān)管效率

基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機構應充分利用動物疫病預防控制機構、動物衛(wèi)生風險評估機構等技術機構的技術資源，發(fā)揮其技術支持作用，增強動物衛(wèi)生監(jiān)督的科學性。在監(jiān)督執(zhí)法辦案中，加強協(xié)調，主動與工商、質監(jiān)、商務、公安、法院等相關部門密切配合，統(tǒng)一協(xié)作，形成監(jiān)管合力，實現(xiàn)資源共享、安全共抓，建立較為完善的監(jiān)督檢測網(wǎng)絡體系[2]。

3.3 理順機構設置，切實加強基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機構建設

省、市、縣三級地方人民政府可根據(jù)本地的實際情況，對現(xiàn)有動物防疫、檢疫、監(jiān)督等職能與行政執(zhí)法職能整合，組建具備獨立法人資格的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以根據(jù)地域的特點考慮設置動物衛(wèi)生監(jiān)督分所作為縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的派出機構，設立獨立的財政預算，納入縣級畜牧獸醫(yī)部門直線管理，以便正常開展動物衛(wèi)生監(jiān)督管理與執(zhí)法工作，避免人、財、物由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)服務中心管理，弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站職能而導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物衛(wèi)生監(jiān)督缺位現(xiàn)象的發(fā)生。此外，考慮省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（縣級分所）共同構成的動物衛(wèi)生監(jiān)督管理機構體系網(wǎng)絡運行，建議設立國家層面上的動物衛(wèi)生監(jiān)督所，以便進一步理順現(xiàn)行管理機制。

3.4 不斷創(chuàng)新培訓模式，切實提升基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的業(yè)務素質和能力水平，持續(xù)強化基層隊伍管理

要結合《2010—2014年全國官方獸醫(yī)培訓規(guī)劃》的貫徹實施，整合培訓資源，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、分級負責，突出重點、注重實效，創(chuàng)新方法、形式多樣”的原則，加大對基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的培訓力度，全面提升基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍的綜合素質。從首輪基層執(zhí)法人員培訓反饋看，絕大部分學員反映是首次參加農業(yè)部組織的面向基層的實用型培訓，認為培訓對解決基層動物衛(wèi)生執(zhí)法遇到的問題、提升執(zhí)法能力和自我防護能力起到積極的促進作用，并提出了增大培訓頻次、擴大受訓學員范圍和數(shù)量，使更多基層人員有機會參加培訓以切實提升基層隊伍能力建設的培訓需求建議。

3.5 完善財政保障和基礎設施建設，切實提高基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法水平

根據(jù)國家有關規(guī)定，基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機構履行職責所需經(jīng)費應全額納入當?shù)刎斦A算，從根本上解決動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法作為政府公共服務法定職能的定位問題。按照基層實際需要，科學配備儀器設備，加強隔離檢疫、無害化處理、可追溯體系和動物檢疫申報點等基礎設施建設。病死動物無害化處理監(jiān)管也是基層反映比較棘手的問題。為保障該項工作的實施和落實，可從國家層面上將病死動物尸體無害化處理納入項目管理，完善相關制度，健全無害化處理補助政策，保障配撥經(jīng)費的合理使用。通過財政保障、基礎設施投入、能力培訓等多種手段，全面提高基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的依法行政能力。

3.6 加強宣傳，提升公眾對動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的重要性認識

應充分發(fā)揮報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡等媒體作用，廣泛宣傳動物衛(wèi)生監(jiān)督在國家動物源性食品安全中的地位和作用，以便讓社會對動物衛(wèi)生監(jiān)督工作有正確的認知，提升動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的社會影響，爭取全社會的支持。

4 展望

本次針對基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員開展的大規(guī)模培訓工作在全國尚屬首次。通過針對十余省份開展的“瘦肉精”監(jiān)督抽檢和調研項目實施，不僅強化了“瘦肉精”監(jiān)管力度，增強了職責落實和危機意識，而且逐漸成為農業(yè)部對基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員依法行政、加強監(jiān)管的助推力量。今年適逢《國家中長期動物疫病防治規(guī)劃（2012—2020年）》、農業(yè)部《全國獸醫(yī)事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃（2011—2015年）》全面實施的關鍵一年，動物源性食品安全也已進入備受全球關注的時代。農業(yè)部獸醫(yī)局組織的針對“瘦肉精”監(jiān)管及基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的大范圍培訓、風險監(jiān)測和調研，對切實提升基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法能力和水平，強化“瘦肉精”等動物源性產(chǎn)品風險監(jiān)測，嚴格履行動物衛(wèi)生及動物產(chǎn)品安全監(jiān)管職責，意義重大。隨著獸醫(yī)行政執(zhí)法資源的不斷整合和優(yōu)化，獸醫(yī)行政執(zhí)法體制的不斷理順和規(guī)范，動物衛(wèi)生法規(guī)標準的日益健全和完善，獸醫(yī)執(zhí)法隊伍建設、投入機制的不斷強化和健全，構建職責明確、行為規(guī)范、執(zhí)法有力、保障到位、能全面履行和落實動物衛(wèi)生與動物產(chǎn)品安全監(jiān)管法定職責的高效能動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系指日可待。

致謝：文中引用了參加首輪培訓的部分學員提交的交流材料，在此一并表示感謝。

[1]王鑒，房金海，杜永高，等.淺談外埠豬肉的監(jiān)督與管理[J].中國動物檢疫，2012，29（3）：11-13.

[2]鄭艷紅，況友元.上高縣動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作調研報告[J].中國動物檢疫，2012，29（1）：4-6.