南海漁業(yè)涉外事件產(chǎn)生原因探析

魏德才 魏德紅

（1.海南大學(xué)法學(xué)院，海南海口 570228；2.北京中航供銷公司 經(jīng)理部，北京 100012）

我國漁民最早發(fā)現(xiàn)、居住和開發(fā)南海諸島。南海漁業(yè)是南海諸島及其海域主權(quán)屬我的歷史根基。[1]中國漁民在我國南海從事漁業(yè)活動(dòng)是有著歷史、現(xiàn)實(shí)、國際法依據(jù)的。然而自《海洋法公約》1994年生效以來的近二十年間，部分南海國家干擾、襲擊我漁船，傷害我漁民，手段嚴(yán)厲，后果嚴(yán)重，這已經(jīng)成為我國南海漁民的重要安全威脅。事件的形成有著復(fù)雜的原因，分析這些原因有利于找出保障漁民安全的策略，促進(jìn)南海漁業(yè)發(fā)展。

一、南海漁業(yè)涉外事件概述

漁業(yè)涉外事件，也被稱為漁業(yè)涉外突發(fā)事件，是我國漁業(yè)行政管理的重要內(nèi)容之一，也是我國國際法學(xué)者研究的重要領(lǐng)域。南海漁業(yè)涉外事件有其自身的含義和特殊性，這里首先作以分析。

（一）南海漁業(yè)涉外事件的概念

漁業(yè)涉外事件泛指我國漁業(yè)生產(chǎn)過程中發(fā)生的各類涉外事件。它包括了我國漁民在外國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與外國當(dāng)局發(fā)生的漁業(yè)糾紛（即遠(yuǎn)洋漁業(yè)糾紛），也包括了我國漁民在有爭議海域與相關(guān)國家當(dāng)局發(fā)生的漁業(yè)糾紛。漁業(yè)涉外事件的發(fā)生使我國漁民生命財(cái)產(chǎn)遭受嚴(yán)重?fù)p失，并造成不良的國際影響。我國有相關(guān)漁業(yè)管理文件來規(guī)范漁業(yè)涉外事件的處理。涉外漁業(yè)管理是我國漁政部門的重要職能之一，在我國的漁政工作中占有重要地位。[2]

南海涉外漁業(yè)事件屬于我國漁業(yè)涉外事件的一種，主要指發(fā)生在南海我國擁有管轄權(quán)海域的漁民事件。具體來說，南海漁業(yè)涉外事件指的是在我國南海九段線內(nèi)外國行政、軍事、司法機(jī)關(guān)采取措施襲擾、追逐、扣押我國漁船，抓捕、傷害、羈押我國漁民，破壞我國漁業(yè)生產(chǎn)并造成我國漁民人身、財(cái)產(chǎn)、精神損失的漁業(yè)涉外事件。這類事件發(fā)生過程中漁民往往被毆打侮辱、精神恐嚇、肢體摧殘甚至殺戮等。南海漁業(yè)涉外事件的發(fā)生是部分國家對(duì)我國九段線的挑釁行為，給我國漁民在南海作業(yè)帶來嚴(yán)重安全威脅。

從事件發(fā)生的程度來分析，此類事件一般會(huì)涉及到罰款、沒收船舶漁具、監(jiān)禁、身心迫害直至殺戮幾個(gè)層次，不是每個(gè)南海漁業(yè)涉外事件都會(huì)發(fā)生全部環(huán)節(jié)。南海漁業(yè)涉外事件發(fā)生的時(shí)間往往與國際政治經(jīng)濟(jì)、國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)有著密切的聯(lián)系，往往會(huì)對(duì)我國和相關(guān)國家之間的關(guān)系產(chǎn)生較大影響。

由于南海爭端的存在，在南海地區(qū)時(shí)有發(fā)生其他國家漁民被抓事件，這里立足于保護(hù)我國漁民權(quán)益，南海漁業(yè)涉外事件不包括外國漁民被抓捕的情況。

（二）南海漁業(yè)涉外事件的地域性

我國在南海海域擁有東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島四個(gè)群島。1988年4月七屆全國人大第一次會(huì)議表決通過的《關(guān)于設(shè)立海南省的決定》明確規(guī)定海南省管轄海口、三亞等19個(gè)市縣和西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域。[3]根據(jù)這一決定，海南省負(fù)責(zé)西沙、中沙、南沙三個(gè)群島的行政管理，東沙群島仍由廣東省管理。東沙群島目前由我國臺(tái)灣“海岸巡防署”和高雄市實(shí)際管理。[4]2012年6月國務(wù)院批準(zhǔn)海南省設(shè)立三沙市，管轄西沙、中沙、南沙三個(gè)群島的島礁及其海域。[5]

從行政區(qū)劃來看，本文研究的南海漁業(yè)涉外事件集中發(fā)生在我國三沙市管轄的海域內(nèi)。2012年4月我國漁民在帕勞遭到的扣押[6]，2013年5月在我國臺(tái)灣屏東縣鵝鑾鼻東南方約180海里處發(fā)生的臺(tái)灣漁船遭襲事件[7]，盡管屬于漁業(yè)涉外事件，但由于地域原因不屬于南海漁業(yè)涉外事件的范疇。

南海漁業(yè)涉外事件的地域性特征突出。例如：2011年10月菲律賓炮艇在南海禮樂灘附近撞擊中國漁船，漁船立即離開現(xiàn)場(chǎng)，該漁船拖拽的25艘小艇被菲方拖回。中國向菲方要求歸還漁民小艇并就此事道歉。菲方拒絕歸還小艇，其外交部長表示無需道歉。[8]2012年4月數(shù)艘我國漁船被菲律賓軍艦堵在黃巖島環(huán)礁湖內(nèi)，我國海洋局派執(zhí)法船趕赴該海域?qū)嵤┈F(xiàn)場(chǎng)保護(hù)避免了此次南海漁業(yè)涉外事件的發(fā)生。[9]

（三）南海漁業(yè)涉外事件的危害性

目前在我國南海地區(qū)，中國漁民的安全威脅不僅有臺(tái)風(fēng)等惡劣的自然現(xiàn)象，也不僅有海盜的襲擾，更多的是來自外國執(zhí)法機(jī)關(guān)的襲擾與抓捕。周邊國家的抓扣襲擾，除造成客觀上的生命財(cái)產(chǎn)損失等后果，還加劇國家間的矛盾，加大涉外漁業(yè)管理難度等。事實(shí)上這對(duì)漁民心理造成陰影，讓很多海域都已成為中國漁民心中的“禁區(qū)”，這造成中國傳統(tǒng)漁場(chǎng)面積萎縮。根據(jù)農(nóng)業(yè)部南海區(qū)漁政局的數(shù)據(jù)：2006年我赴南沙生產(chǎn)漁船862艘，2007年778艘，2008年即減少為536艘。[10]這個(gè)數(shù)據(jù)是持有到南沙捕魚許可證件的漁船數(shù)量，2011年實(shí)際到南沙捕魚的數(shù)量更少。[11]

南海漁業(yè)涉外事件帶來的危害性遠(yuǎn)非一般安全威脅可比，有其獨(dú)特性。除了外國當(dāng)局的襲擾和傷害，影響中國漁民的安全威脅有自然災(zāi)害、意外事故、海盜、刑事犯罪、醫(yī)療和食品救助不及時(shí)等。與這些安全威脅不同，外國當(dāng)局的襲擾威脅有兩個(gè)特征：一是這類安全威脅不可以通過有效的防御措施降低或者減少危害的發(fā)生。例如針對(duì)自然災(zāi)害可以尋求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)救濟(jì)，針對(duì)船舶意外事故可以通過商業(yè)保險(xiǎn)和船東互助險(xiǎn)來彌補(bǔ)損失；針對(duì)海盜、普通刑事犯罪等可以通過加強(qiáng)防御等措施收到效果；而針對(duì)外國當(dāng)局的襲擾目前沒有保險(xiǎn)救濟(jì)途徑，預(yù)防措施的效果也是十分有限的。二是這類安全威脅都涉及外國行政、軍事機(jī)關(guān)。由于屬于涉外事件，問題的解決相對(duì)困難。

二、南海漁業(yè)涉外事件的表面原因評(píng)析

我國漁民遭遇南海漁業(yè)涉外事件的表層原因較為復(fù)雜?？偨Y(jié)起來主要有以下幾類：

（一）非法捕魚

非法、不受管制和不作報(bào)告的捕魚（IUU捕魚），簡稱為“非法捕魚”，這種捕魚行為是應(yīng)該被禁止的。在南海非法捕魚指的是采用破壞環(huán)境與資源的方法捕魚，例如，采用爆炸、氰化物、有毒物質(zhì)等方法捕魚。我國漁民到南沙捕魚最多的是海南省瓊海市譚門鎮(zhèn)人，潭門漁民捕魚不是靠燈光圍網(wǎng)，也不是靠拖網(wǎng)作業(yè)，而是潛水捕撈，這種潛水捕撈并不是非法捕魚；然而譚門鎮(zhèn)的漁民卻經(jīng)常被冠以非法捕魚的罪名。

（二）越界捕魚

越界捕魚的本意是指一國漁民越過海上鄰國間業(yè)已確定的海上邊界后在對(duì)方有管轄權(quán)的海域內(nèi)進(jìn)行漁業(yè)活動(dòng)的行為。然而中國和南海周邊國家存在較大的島嶼主權(quán)和海域管轄權(quán)爭議，與東海北部、黃海南部的情況不同，在這一海域也不存在雙邊漁業(yè)協(xié)定。爭議海域一般認(rèn)為是不存在越界捕魚行為的。盡管菲律賓認(rèn)為其海軍和海警巡邏隊(duì)對(duì)于中國漁船在爭議海域的捕魚行為采取了容忍的態(tài)度，這包括了在黃巖島和菲律賓占領(lǐng)的南沙島嶼附近進(jìn)行漁業(yè)活動(dòng)。但在東經(jīng)116°以東和菲律賓群島島嶼之間的水域，菲律賓對(duì)中國漁民的捕魚采取了較少的容忍。上述說法本身是自相矛盾的，黃巖島位于東經(jīng)117°51′。這是說既容忍又不容忍。

（三）非法入境

被捕的中國漁民往往被冠以非法入境菲律賓領(lǐng)土的名義起訴。然而從理論上來講，有管轄權(quán)的海域與國境線不同，非法入境的規(guī)定不能適用于擁有主權(quán)權(quán)利的海域，更進(jìn)一步講對(duì)于爭議海域適用非法入境的規(guī)定是對(duì)于法律的任意擴(kuò)大解釋，這種解釋是與常理和法律的內(nèi)涵相矛盾的。

（四）非法偷獵珍稀海洋生物

國際環(huán)保組織曾指出，2007年9月菲律賓抓捕的中國漁船上面發(fā)現(xiàn)了200只海龜。[12]針對(duì)由于非法偷獵海龜?shù)日湎『Ｑ笊锏臐O民，菲律賓的法院也是允許保釋的，這遭到了菲律賓本地環(huán)保組織的抗議。[13]珍稀海洋生物理應(yīng)保護(hù)，然而南海地區(qū)目前沒有統(tǒng)一的海洋珍稀生物的標(biāo)準(zhǔn)和名單，各國漁民往往不能知道其他國家的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

三、南海漁業(yè)涉外事件的深層次原因剖析

非法捕魚、非法入境、越界捕魚、非法捕殺珍稀海洋生物這四個(gè)原因僅僅是菲越印馬四國抓捕我國漁民的表面原因。認(rèn)真分析這些事件會(huì)發(fā)現(xiàn)其背后是有著較為復(fù)雜的深層次原因，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、國際法四個(gè)方面。

（一）政治原因

政治包括國內(nèi)政治與國際政治兩個(gè)方面的內(nèi)容。國內(nèi)政治方面的目的主要有兩個(gè)：一是為了選舉需要。馬來西亞、菲律賓、印尼、越南四個(gè)東南亞國家抓捕我國漁民的行為表面上看是為了維護(hù)漁業(yè)生產(chǎn)秩序，實(shí)際上是對(duì)我國傳統(tǒng)九段線的挑戰(zhàn)，而這種挑戰(zhàn)的目的是這些國家的政客為了吸引國內(nèi)民眾對(duì)所謂主權(quán)的關(guān)注，增加在選舉中的政治籌碼。二是為了轉(zhuǎn)移國內(nèi)視線。利用漁民事件把越南、菲律賓國內(nèi)民眾的視線從高通脹率、國內(nèi)選舉、肅貪和扶貧等焦點(diǎn)問題轉(zhuǎn)移，達(dá)到一種內(nèi)外政策的平衡。國際政治方面，南海周邊國家抓捕我漁民的目的在于引起國際社會(huì)對(duì)南海爭端的關(guān)注，把南海的雙邊或多邊爭端演變?yōu)閰^(qū)域性的或全球性的問題，以便在南海主權(quán)問題上博得國際社會(huì)的“同情”，進(jìn)而獲得更多的海洋權(quán)益。

（二）經(jīng)濟(jì)原因

南沙有著相當(dāng)豐富的漁業(yè)資源，清代我國漁民就在此作業(yè)，曾獲得較高的收益。[14]抓捕我國漁民首先在經(jīng)濟(jì)上保護(hù)了其本國漁業(yè)從業(yè)人員，這樣他們可以更加方便地來搶奪爭議海域的漁業(yè)資源，卻給我國漁民帶來了災(zāi)難。在中國漁民被捕后，輕則被處以罰款、沒收漁船等生產(chǎn)工具，重則坐牢。在這個(gè)過程中漁民往往受到外國軍隊(duì)、法院、監(jiān)獄、警察等部門和個(gè)人的層層盤剝，遭到巨大的財(cái)產(chǎn)損失。

（三）文化宗教原因

學(xué)者們對(duì)“文化”概念的理解見仁見智?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對(duì)于文化的定義是，“所謂文化，廣義上是指人類在社會(huì)歷史發(fā)展過程中所創(chuàng)造的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的總和，狹義上特指精神財(cái)富，如文學(xué)、藝術(shù)、教育、科學(xué)等。”[15]這里所說的文化指的是狹義概念。具體來說，文化的本質(zhì)是群體精神，是由一定社會(huì)群體在生存和發(fā)展過程中所形成的思想觀念和心理狀態(tài)構(gòu)成的。[16]

通過對(duì)各種文化現(xiàn)象的分析，在越南、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞四個(gè)國家的文化中，存在一定的排華因素。以菲律賓為例，早在清代，統(tǒng)治菲律賓的西班牙殖民者曾經(jīng)4次大規(guī)模屠殺華人華僑，每次被害人數(shù)在2萬人以上。[17]經(jīng)過了殖民時(shí)代，菲律賓土著人和混血人文化中繼承了西班牙文化中的排華態(tài)度。另外菲律賓人受到了西班牙的教育，信仰天主教；而華人多信仰佛教。[18]大多信仰天主教的菲律賓人認(rèn)為海龜是圣物，即使不是瀕危野生動(dòng)物，海龜要被嚴(yán)格保護(hù)。我國廣東、海南有部分國民愛吃海龜，他們認(rèn)為吃海龜有益于身心健康，另外，海龜也是部分中藥的組成部分，我國漁民在爭議海域抓捕的海龜往往銷往港澳地區(qū)，菲律賓對(duì)此素來不滿。這也是造成抓捕事件發(fā)生的原因之一。

（四）國際法原因

首先是關(guān)于時(shí)效獲得領(lǐng)土主權(quán)的誤解。這種誤解認(rèn)為占有他國的某塊地后,在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)不受干擾地管理會(huì)取得該土地的主權(quán)。這個(gè)原則來自羅馬法中“物權(quán)取時(shí)效”，羅馬法認(rèn)為時(shí)效取得物權(quán)必須出于“善意”，并應(yīng)受一定時(shí)間的限制。有國際法學(xué)者認(rèn)為“時(shí)效”原則取得領(lǐng)土主權(quán)不一定要出于“善意”。即使是不正當(dāng)和非法的占有，只要在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)不受干擾的占有，這個(gè)國家便取得了該土地的主權(quán)。國際法中關(guān)于“時(shí)效取得”的規(guī)則已經(jīng)過時(shí)，是現(xiàn)代國際法應(yīng)該廢除的。[19]

其次，《海洋法公約》本身有問題?！逗Ｑ蠓üs》是折中和調(diào)和的產(chǎn)物，當(dāng)初的目的是為讓多數(shù)國家接受其制度，以增加其普遍性。但其模糊表述的弊端已在各國實(shí)踐中顯現(xiàn)。這些制度性缺陷在南海爭端中集中體現(xiàn)，漁民成為了制度缺陷的首要受害者，一些國家的軍隊(duì)或者海上警察把曲解了的《海洋法公約》和自己理解的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍當(dāng)做自己的執(zhí)法依據(jù)，中國漁民在南海被抓捕由此發(fā)生。

四、南海漁業(yè)涉外事件的根本原因剖析

（一）島嶼主權(quán)和海域管轄權(quán)問題

在南海問題中，島嶼主權(quán)和海域管轄權(quán)是兩個(gè)核心問題，解決了這兩個(gè)核心問題，漁民被抓捕問題也就迎刃而解。解決南海問題的實(shí)質(zhì)就是解決南海部分島嶼的領(lǐng)土主權(quán)歸屬和海域使用問題。相關(guān)國家襲擊我國漁船、抓捕我國漁民的根本原因也在于此。南海領(lǐng)土主權(quán)爭議和石油天然氣資源的開發(fā)使用已經(jīng)引起了各國的普遍重視。有學(xué)者指出：我國在南海的油氣安全已經(jīng)與領(lǐng)土主權(quán)的完整、傳統(tǒng)管轄海域主權(quán)權(quán)利的保障、以及整個(gè)國家的安全、穩(wěn)定和發(fā)展密切聯(lián)系到了一起。[20]

（二）“共同開發(fā)”原則的現(xiàn)實(shí)困境

關(guān)于漁業(yè)資源的爭端，事實(shí)上是海洋爭議的一部分。我國對(duì)于解決南海問題提出“主權(quán)在我、擱置爭議、共同開發(fā)”的原則，“共同開發(fā)”的內(nèi)容包括了漁業(yè)資源。然而實(shí)踐中由于缺乏相關(guān)國家的合作，“共同開發(fā)”原則目前面臨著較多困難。[21]需要肯定的是這一方針抓住了包括漁民問題在內(nèi)的南海問題的核心，具有重要的戰(zhàn)略意義。

“共同開發(fā)”原則下，在漁業(yè)資源開發(fā)合作的過程中，在主張利益的范圍和權(quán)限時(shí)由于牽涉到敏感的領(lǐng)土主權(quán)問題，使得沿海國在有關(guān)問題上立場(chǎng)不一，難以深入開展?jié)O業(yè)的多邊合作。目前南海沿海國的漁業(yè)管理水平不發(fā)達(dá)，探測(cè)漁業(yè)資源的技術(shù)、科學(xué)制訂漁業(yè)規(guī)劃和監(jiān)督規(guī)劃執(zhí)行的能力不足，短期內(nèi)也難以達(dá)成一個(gè)有效的多邊漁業(yè)協(xié)定。[22]這樣的“共同開發(fā)”政策是不足以保障漁民權(quán)益的，“共同開發(fā)”并不能阻止南海漁業(yè)涉外事件的發(fā)生。

近年來介入南海主權(quán)爭議的某些東南亞國家，對(duì)南海九段線的法律地位提出質(zhì)疑并試圖借此否定我國對(duì)于西沙、中沙、南沙三個(gè)群島的主權(quán)。[23]南海漁業(yè)涉外事件實(shí)質(zhì)是這些國家挑戰(zhàn)九段線的一種實(shí)際行動(dòng)。南海對(duì)于中國政治、經(jīng)濟(jì)、軍事意義重大。[24]研究漁民安全不僅僅是對(duì)漁民權(quán)益的保護(hù)，更是國家南海海權(quán)的維護(hù)，也是對(duì)國際海洋法規(guī)則的深入分析。

南海漁業(yè)涉外事件表面原因的背后存在著政治、經(jīng)濟(jì)、文化宗教、國際法的原因，根本原因在于島嶼主權(quán)和海域管轄權(quán)的爭議，也與我國推行“共同開發(fā)”戰(zhàn)略的困境有關(guān)。這些原因需要我國認(rèn)真思考，并針對(duì)原因調(diào)整戰(zhàn)略以找到問題的解決之道。

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