越南 《海洋法》的動因及對策分析

陳繼華 周 偉

2012年6月21日，越南 《海洋法》在越南第十三屆國會第三次會議上得到通過，并于2013年1月1日正式生效。這是越南首部全面概括海洋和島嶼主權(quán)及相關(guān)權(quán)利的法律，對解決與其它國家的海洋和島嶼爭端、國際海洋合作、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海洋執(zhí)法等問題的基本原則均作出了規(guī)定。此前不久的2012年4月，中國和日本因“購島”事件、中國和菲律賓因黃巖島事件分別發(fā)生激烈外交摩擦。中國宣布成立三沙市之后，越南迅速公布通過 《海洋法》的消息。考慮到越南 《海洋法》的重要性和出臺時機(jī)，越南此舉不啻于對周邊國家、尤其是中國的一種試探。本文擬在回顧越南海洋立法過程的基礎(chǔ)上，總結(jié) 《海洋法》的基本內(nèi)容與出臺動因，然后分析加強(qiáng)我國南海主權(quán)管理的若干對策。

一、越南海洋立法的逐步完善

越南領(lǐng)土呈S型，海岸線較長，與中國、泰國、印度尼西亞等國擁有重疊海域。由于國內(nèi)局勢不穩(wěn)定，越南直到實(shí)現(xiàn)南北統(tǒng)一后才開始海洋、島嶼領(lǐng)域的管理立法活動。

在國內(nèi)方面，越南于1977年5月12日發(fā)布 《關(guān)于越南領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的聲明》，宣布越南領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)寬度分別為12海里、24海里和200海里。1980年頒布 《關(guān)于外國船只在越南海域活動的政府決定》。1982年11月12日，發(fā)表 《關(guān)于越南領(lǐng)海基線的聲明》，公布了其大陸領(lǐng)海基線的11個基點(diǎn)坐標(biāo)。2003年至2005年，先后頒布涉及海洋管理的 《國家邊界法》、 《水產(chǎn)法》和 《航海法》。2008年3月，成立直屬環(huán)境資源部的海洋海島總局，負(fù)責(zé)對全國海洋和海島進(jìn)行綜合、統(tǒng)一管理，主要職責(zé)包括：參加制定涉及越南海洋和海島主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的國防、安全和外交戰(zhàn)略和政策；海洋和海島資源的開發(fā)、使用和綜合管理；海洋考察、勘探與科學(xué)研究；海洋和海島潛能的綜合評估；海洋和海島的環(huán)境保護(hù)。然而，越南海洋海島總局由于立法缺位而難以有效發(fā)揮作用。另一方面，在越南涉及海洋的幾部重要法律中， 《國家邊界法》強(qiáng)調(diào)了邊界對領(lǐng)土完整和國家主權(quán)的重要性，規(guī)劃黃沙群島 （即我西沙群島，下同）和長沙群島（即我南沙群島，下同）屬于越南主權(quán)， 《水產(chǎn)法》規(guī)定要維護(hù)國家海洋主權(quán)和利益， 《航海法》明確要維護(hù)越南的利益、主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，但都沒有涉及越南海域的具體范圍。即使是1977年和1982年的兩份聲明也僅泛泛提及越南海洋和大陸架的范圍和法理制度等，并沒有具體細(xì)化海洋管理的相關(guān)工作。越南缺乏一部全面的法律明確越南各海域和大陸架的范圍和法理制度，以規(guī)定海洋管理的內(nèi)容，保衛(wèi)海洋主權(quán)、大陸架主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)以及國家海上利益，維護(hù)國防安全、社會經(jīng)濟(jì)和海洋環(huán)境。①阮洪濤：越南《海洋法》：新形勢下落實(shí)海洋戰(zhàn)略的重要工具，《南洋問題研究》，2012（1），97-102。

在國際方面，越南于1994年6月批準(zhǔn)加入 《1982年聯(lián)合國海洋法公約》 （以下簡稱 《公約》），開始運(yùn)用國際法來爭取海洋權(quán)益，成為越南海洋領(lǐng)域立法、管理、國際合作的重要分水嶺。同時，越南逐步探索與周邊國家處理海洋邊界問題，1997年與泰國簽署 《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架劃界協(xié)定》，2000年與中國簽署 《北部灣領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界協(xié)定》，2003年與印度尼西亞簽署 《大陸架劃界協(xié)定》，豐富了越南的海洋管理與立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

隨著海洋權(quán)益斗爭日益復(fù)雜化，南海周邊各國紛紛頒布海洋基本法，而且越南海洋領(lǐng)域的多頭管理現(xiàn)象導(dǎo)致效率低下，越南政府也把制定海洋法提上議事日程。1998年，越南首次將 《海洋法》列入第十屆國會立法計(jì)劃。該法的起草與修改前后歷經(jīng)四屆國會，除法律條文的技術(shù)原因外，越南對中越關(guān)系與南海斗爭形勢的把握也是重要因素，深層次的考慮體現(xiàn)了越南的既定戰(zhàn)略目標(biāo)。②于向東：關(guān)于越南《海洋法》的若干評析，《和平與發(fā)展》，2012（5），5-6。一直到第十三屆國會，該法才得以面世。

二、越南 《海洋法》的基本內(nèi)容

越南 《海洋法》共7章55條，明確了越南各海域和大陸架的范圍和法理制度，對海洋管理、保衛(wèi)主權(quán)和海洋權(quán)益作出了系統(tǒng)的規(guī)定，還強(qiáng)調(diào)了海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋環(huán)境保護(hù)問題。

第一章，總則，規(guī)定該法的調(diào)整范圍和法律適用。調(diào)整范圍包括海洋基線、內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、島嶼、黃沙群島 （即我西沙群島）、長沙群島 （即我南沙群島）和其它所謂屬于越南主權(quán)、主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)的群島；越南海域內(nèi)的活動；海洋經(jīng)濟(jì)開發(fā)；海洋與島嶼的管理與保護(hù)。該章第2條指出， “本法規(guī)定與其它法律對越南海域主權(quán)、法理制度規(guī)定相悖的，以本法為準(zhǔn)”，確定了《海洋法》的法律地位，是越南的海洋基本法，具有海洋憲法的性質(zhì)。

第二章，越南海域，確定越南采用直線基線法，并對領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及島嶼、群島的定義和法理制度作出規(guī)定。所有國家的船舶均享有無害通過越南領(lǐng)海的權(quán)利。

第三章，越南海域中的活動，明確領(lǐng)海無害通過的原則及相關(guān)義務(wù)，其條款與《公約》基本一致。此外，還明確了禁止、限制活動的領(lǐng)海區(qū)域以及外國軍艦和公務(wù)船只在越南海域的義務(wù)，規(guī)定了對外國船舶的刑事管轄權(quán)和民事管轄權(quán)。

第四章，海洋經(jīng)濟(jì)開發(fā)，主要是越南海洋經(jīng)濟(jì)開發(fā)的原則及優(yōu)先發(fā)展的海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，將海洋經(jīng)濟(jì)開發(fā)提升到法律的高度。其原則是：第一，促進(jìn)推動和發(fā)展國家的社會經(jīng)濟(jì)；第二，維護(hù)海上國家主權(quán)、國防及海上安全秩序；第三，遵守海洋資源管理與環(huán)境保護(hù)的規(guī)定；第四，促進(jìn)沿海、海島地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。優(yōu)先發(fā)展的海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)包括：油氣與其它海洋資源和礦產(chǎn)的勘探、開采和加工；海洋運(yùn)輸、海港、造船與維修、海上交通工具及其它航海服務(wù)；海洋旅游與島嶼經(jīng)濟(jì)；海產(chǎn)捕撈、養(yǎng)殖與加工；海洋科技研發(fā)、應(yīng)用與轉(zhuǎn)讓；海洋人力資源。

第五章為海上巡邏、檢查。越南海上巡邏、檢查力量包括隸屬人民軍隊(duì)、人民公安管轄的力量，其它專業(yè)巡邏、檢查力量，其職責(zé)與任務(wù)是捍衛(wèi)越南的海域、島嶼主權(quán)、主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)和國家利益；確保越南法律和越南作為成員國的國際條約的實(shí)施；保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)、海洋資源和海洋環(huán)境；保護(hù)、幫助、搜救、救護(hù)在越南海洋、島嶼活動的人員、船只；依照越南法律規(guī)定處理在越南海域、島嶼上的違法行為。

第六章為違法處理。海上巡邏、檢查力量根據(jù)違法性質(zhì)、程度，依法作出就地處理或押解違法人員、船舶靠岸，或要求船旗國、出發(fā)地國有關(guān)部門對違法行為作出處理。

第七章為實(shí)施條款。

三、越南 《海洋法》的動因分析

越南 《海洋法》是一部具有基本法性質(zhì)的綜合性法律。它是越南向海洋索取生存、發(fā)展空間的戰(zhàn)略步驟，既構(gòu)成越南海洋戰(zhàn)略的重要組成部分，也將有力促進(jìn)越南海洋戰(zhàn)略的實(shí)施，逐步實(shí)現(xiàn)其成為海洋大國的目標(biāo)。本文認(rèn)為越南制定和出臺《海洋法》的動因主要有以下幾點(diǎn)：

（一）為非法占領(lǐng)我南海諸島提供法理依據(jù)

國家海洋政策服務(wù)于國家利益，體現(xiàn)在國內(nèi)立法之中?？v觀全球，以海洋立法企圖達(dá)到占領(lǐng)海域和島嶼是近20年來海洋和海洋法的顯著特點(diǎn)。③鹿守本：海洋管理通論，北京：海洋出版社，1997?！逗Ｑ蠓ā纷鳛閲业暮Ｑ蠡痉?，其根本目的是維護(hù)海洋利益，就越南而言，就是通過建立領(lǐng)海、大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的法律制度，使其在我南海諸島的非法活動 “有法可依”。越南一直聲稱 “黃沙群島和長沙群島自古以來就是越南的領(lǐng)土”，但在越南 《國家邊界法》之前，均以政府和越南共產(chǎn)黨的文件形式出現(xiàn)。越南 《海洋法》宣稱 “西沙、南沙群島是越南領(lǐng)土”，第二次以國內(nèi)法形式使其非法占領(lǐng)合法化，目的在于鞏固并拓展在我南海諸島的既得利益。

（二）為發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航

越南63個省、直轄市中有28個濱海，擁有120個濱?？h和若干島縣，海洋對越南經(jīng)濟(jì)起著至關(guān)重要的作用。同時，越南也是南海爭端六國七方中既得經(jīng)濟(jì)利益最大的國家之一。以油氣為例，越南將占據(jù)的南沙海域劃成180多個區(qū)塊，先后與蘇聯(lián)、意大利、加拿大、德國石油公司簽訂勘探、開采協(xié)議。目前越南在中越爭議海域年產(chǎn)油量已達(dá)800萬噸，占越南3000萬噸年產(chǎn)油量的相當(dāng)比重。④安應(yīng)民：論南海爭議區(qū)域油氣資源共同開發(fā)的模式選擇，《當(dāng)代亞太》，2011（6），123-140。越南 《海洋法》第四章專門闡述海洋經(jīng)濟(jì)開發(fā)問題，包括海洋經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃等，規(guī)定優(yōu)先發(fā)展油氣、旅游、運(yùn)輸?shù)群Ｑ螽a(chǎn)業(yè)，為發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)提供了依據(jù)。此外，越南《海洋法》第46條的內(nèi)容也耐人尋味： “國家鼓勵組織、個人加強(qiáng)海上漁業(yè)開發(fā)和從事其它海上活動，并提供資金和稅收方面的優(yōu)惠政策”，它意味著對海洋經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域外國投資的鼓勵和支持。

（三）為加強(qiáng)海上執(zhí)法提供法律框架

《海洋法》規(guī)定了無害通過、到訪外國軍艦和公務(wù)船、對外國船舶的民事和刑事管轄權(quán)、海洋環(huán)境和資源保護(hù)、對外國船舶的緊追權(quán)等，凸顯了越南強(qiáng)化海上執(zhí)法、尤其是對外國船舶執(zhí)法的意圖。比如，越南海上執(zhí)法力量對外國船舶的執(zhí)法權(quán)包括：對在駛離內(nèi)水后通過領(lǐng)海的外國船舶上發(fā)生的犯罪行為，可采取措施進(jìn)行逮捕或調(diào)查；對于在領(lǐng)海內(nèi)停泊或駛離內(nèi)水后通過領(lǐng)海的外國船舶，可為實(shí)施民事管轄權(quán)而采取措施進(jìn)行逮捕或處理；有權(quán)對違反越南法律規(guī)定且正位于越南領(lǐng)海、毗連區(qū)的外國船舶行使緊追權(quán)，而且緊追權(quán)亦適用于越南經(jīng)濟(jì)專屬區(qū)和大陸架內(nèi)的人工島、海上設(shè)備與設(shè)施及其安全帶。

越南海上涉外執(zhí)法的對象以周邊國家漁船為主。據(jù)越南媒體報(bào)導(dǎo)， “2004年以來，僅中部的峴港市有關(guān)部門就發(fā)現(xiàn)4500多艘次外國漁船侵犯越南海洋主權(quán)，其中多為中國漁船”。⑤越南先鋒報(bào)： 外國漁船侵犯越南海域，www．tienphong．vn／xa-hoi／603866／．．．-Viet-Nam．html，2012年12月8日?！逗Ｑ蠓ā飞鲜鰲l款的針對性可見一斑。無獨(dú)有偶，在 《海洋法》頒布幾個月后，越南推出新的海上執(zhí)法部門——漁檢（越南語為，是直屬農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展部的民事部門）。這是越南落實(shí) 《海洋法》的第一個動作，更加說明越南對加強(qiáng)海上涉外執(zhí)法的重視。

（四）通過與 《公約》接軌提高國際認(rèn)可度

《海洋法》的內(nèi)容表明，越南日益注重運(yùn)用 《公約》來維護(hù)海洋權(quán)益，企圖爭取國際社會更多的認(rèn)同。對此，越南甚至宣稱 “越南 《海洋法》沒有與 《公約》相悖的內(nèi)容”。⑥越南人民軍隊(duì)報(bào)：越南《海洋法》尊重和遵守國際法，www．qdnd．vn／qdndsite／．．．／Default．a(chǎn)spx，2012年8月4日。

《海洋法》不僅結(jié)構(gòu)上與 《公約》相對應(yīng)，還對越南此前若干法律、政策表述進(jìn)行的修改、補(bǔ)充能夠體現(xiàn)上述趨勢。首先，肯定 《公約》的地位。第一章中的 “法律適用”規(guī)定， “本法規(guī)定與越南社會主義共和國作為成員國的國際條約的規(guī)定相抵觸的，采用國際條約的規(guī)定。”其次，放寬對外國在越南海域活動的限制，比如第三章規(guī)定了越南專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架的航海、航空自由權(quán)，外國船享有無害通過越南領(lǐng)海的權(quán)利，外國軍事船只在進(jìn)入越南領(lǐng)海之前只需通報(bào)而不需要申請。航行自由是美國介入南海問題的主要借口之一，該法對航行自由的強(qiáng)調(diào)與之迎合。再次，根據(jù) 《公約》放棄原主張的部分權(quán)益。 《海洋法》第20條規(guī)定，不適合人類生活或開展經(jīng)濟(jì)活動的島礁不能擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，意味著越南將放棄西沙和南沙的部分地理單位，不再堅(jiān)持 “100余萬平方公里海域”的觀點(diǎn)。越南企圖通過此舉以退為進(jìn)，爭取主動，增加與相關(guān)爭議國的談判砝碼，甚至迫使其它國家也作出相同的承諾。

四、對策分析

越南 《海洋法》將中國的西沙、南沙群島納入適用范圍，企圖利用有效控制和規(guī)范對西沙、南沙群島的 “主權(quán)證據(jù)”。中國外交部已多次聲明越南此舉非法、無效，不僅嚴(yán)重侵犯中國主權(quán)，還導(dǎo)致南海形勢更加復(fù)雜。越南 《海洋法》的實(shí)施，將對我維護(hù)南海主權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益形成新的挑戰(zhàn)，我們應(yīng)積極采取應(yīng)對措施，建立以海洋戰(zhàn)略為引導(dǎo)、以海洋經(jīng)濟(jì)為核心的海洋國家，充分利用國際法和慣例捍衛(wèi)我南海權(quán)益。

（一）制定海洋戰(zhàn)略，完善海洋立法體系

中國是一個海洋國家，但從來就不是一個嚴(yán)格意義上的海洋大國。縱觀歷史，我們在東海、南海問題上經(jīng)常處于劣勢，不能有效維護(hù)我海洋權(quán)益，其主要原因是我們首先缺乏一個長期的海洋發(fā)展戰(zhàn)略，還僅停留在 “陸海統(tǒng)籌”方針提出階段。越南早在2007年2月已頒布 《2020年海洋戰(zhàn)略》，提出要發(fā)展成為海洋強(qiáng)國，并首次十分明確地將海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海洋安全問題提升到國家戰(zhàn)略的層面。其 《海洋法》的出臺經(jīng)歷了長期的理論和實(shí)踐積累，是國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的必然趨勢，旨在為實(shí)施海洋戰(zhàn)略提供法律依據(jù)和保障。

為確保海洋領(lǐng)土主權(quán)，拓展海洋戰(zhàn)略利益，我國應(yīng)加快制訂全面綜合的國家海洋戰(zhàn)略，統(tǒng)籌海洋權(quán)益、海洋安全、海洋經(jīng)濟(jì)、海洋環(huán)境、海洋合作諸領(lǐng)域的有序發(fā)展。其中，應(yīng)優(yōu)先研究、制定 《海洋基本法》，完善海洋法規(guī)體系，以立法促進(jìn)高層協(xié)調(diào)，提升海洋管理能力。

（二）加強(qiáng)海洋經(jīng)濟(jì)開發(fā)，強(qiáng)化國民海洋意識。

實(shí)踐表明，世界上較早制定海洋基本法的國家，都是海洋經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的國家。越南國土狹長、海岸線長的地理特點(diǎn)決定了海洋經(jīng)濟(jì)的重要地位。海洋對國民經(jīng)濟(jì)的影響越大，越南制定 《海洋法》的迫切性就越高。因此，越南出臺 《海洋法》不僅是為海洋主權(quán)斗爭保駕護(hù)航，也是為促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)開發(fā)。同時，越南非常注重培養(yǎng)全民海洋意識，通過校園教育、國內(nèi)和國際學(xué)術(shù)研討會、海洋科普宣傳等方式，逐漸形成 “絕對排他的海疆和島嶼主權(quán)意識和海洋國土觀念”、 “現(xiàn)代的海洋資源和海洋經(jīng)濟(jì)觀念”。⑦于向東：古代越南的海洋意識，博士學(xué)位論文，廈門大學(xué)，2008，265。

辯證唯物主義告訴我們，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。要培養(yǎng)我國國民的海洋意識，最重要的是從海洋資源開發(fā)入手，讓國民通過海洋經(jīng)濟(jì)切實(shí)感受到海洋主權(quán)的重要性，而不是空談 “海洋憂患意識”。其次，正視海洋意識的地域性。中國幅員遼闊，山區(qū)與平原、沿海與內(nèi)陸地區(qū)的海洋意識自然存在差異。相對而言，與南海相連的若干省份的責(zé)任更加重大和緊迫。黨的十八大報(bào)告已經(jīng)指出，要 “提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國?！蔽覀冋J(rèn)為這還不夠全面具體，海洋強(qiáng)國離不開海洋意識，應(yīng)該在重點(diǎn)加強(qiáng)沿海各省海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時，建立、健全海洋教育體系，注重通過海洋法律、政策和戰(zhàn)略的宣傳與教育來推動上層建筑，提高國民海洋意識。

（三）充分運(yùn)用國際法和慣例，闡述我國南海主張。

隨著綜合國力的不斷提升，中國和越南都希望能夠在國際和地區(qū)問題上獲得更多的發(fā)言權(quán)，南海問題成為繞不開的結(jié)點(diǎn)。南海斗爭的主線之一，就是圍繞國際法和慣例提出主權(quán)聲索。越南 《海洋法》正是越南依據(jù) 《公約》進(jìn)行主權(quán)聲索的一顆重要棋子。該法對此前的若干法律、政策表述進(jìn)行了修改，目的在于逐步弱化對海洋歷史權(quán)利的認(rèn)同，利用法理依據(jù)爭取國際支持，拉攏其它國家抵制我南海權(quán)益主張，為南海問題國際化提供國內(nèi)法律的支撐。

南海爭端實(shí)質(zhì)上是傳統(tǒng)的歷史權(quán)利與現(xiàn)代海洋法產(chǎn)生的新的海洋權(quán)利之間的沖突。 《公約》承認(rèn)歷史性權(quán)利，但如果僅僅強(qiáng)調(diào)我們的主張，法理論據(jù)不充分，則難以實(shí)現(xiàn)對南海主張的合理訴求。即使在極端情況下， “主權(quán)國家保護(hù)自身利益的重要手段是武力手段，但這種最后手段的使用也需要有法律上的根據(jù)”。⑧徐祥民：現(xiàn)代國際海洋法的實(shí)質(zhì)及其對我們的啟示，中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)，2003（4），34-39。因此，對于包括 《公約》在內(nèi)的國際法研究和運(yùn)用，我們應(yīng)做到 “有立有破”。 “立”是指在承認(rèn) 《公約》規(guī)定的解決海洋爭端的原則、方法和途徑基礎(chǔ)之上，繼續(xù)堅(jiān)持 《公約》與一般國際法的辯證關(guān)系，積極在實(shí)踐中加以運(yùn)用。比如，為和平解決海洋問題，中國與東盟國家簽訂的聯(lián)合聲明提出 “雙方同意根據(jù)公認(rèn)的國際法原則，包括1982年 《公約》，通過雙方友好協(xié)商和談判來解決南海爭端”。 “破”則是指針對越南和其它國家的不合理的主權(quán)訴求進(jìn)行研究和反駁，比如越南對范文同1958年公函的辯解、對國際法庭裁決的領(lǐng)土爭端案例的選擇和運(yùn)用、對 《公約》的選擇與保留等。破與立相輔相成，不可分離。僅立不破，有自說自唱之嫌；先破后立，結(jié)論更加全面。因此，應(yīng)在進(jìn)一步細(xì)化我南海主張的法理闡釋基礎(chǔ)上，注重對象國相關(guān)觀點(diǎn)研究，以立導(dǎo)破，以破促立，力求知己知彼，掌握主動，更有力地維護(hù)我國南海主權(quán)。