加拿大環(huán)境領(lǐng)域的合作治理及借鑒

蔡 嵐

在經(jīng)歷了三十多年的改革開放以后，中國(guó)的綜合國(guó)力取得了相當(dāng)?shù)某删?，但付出的環(huán)境代價(jià)也相當(dāng)慘重。目前中國(guó)面臨著大氣污染、水環(huán)境污染、垃圾處理、土地荒漠化和沙災(zāi)、水土流失、旱災(zāi)和水災(zāi)、生物多樣性破壞、持久性有機(jī)物污染等重大環(huán)境問題。據(jù)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院公布的環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算結(jié)果表明，過去連續(xù)5年，我國(guó)環(huán)境退化成本從5118．2億元提高到8947．6億元，增長(zhǎng)了74．8%；虛擬治理成本從2874．4億元提高到5043．1億元，增長(zhǎng)了75．4%。①http：／／www．ccidreport．com／market／article／content／3698／201202／248749．html中國(guó)市 場(chǎng)情報(bào)中心．CMIC研究．CMIC觀點(diǎn)。這說明，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的環(huán)境污染代價(jià)持續(xù)增長(zhǎng)，環(huán)境污染治理和生態(tài)破壞壓力日益增大，環(huán)境保護(hù)已成為我國(guó)迫在眉睫的重大問題。

加拿大是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略最積極和最有成效的國(guó)家。近年來，加拿大面臨的主要環(huán)境問題包括資源管理、氣候變化、大氣污染、水污染和固體廢棄物管理等方面。雖然我國(guó)和加拿大的政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，但面臨的環(huán)境問題和環(huán)境治理過程有許多共同之處，因此，借鑒加拿大環(huán)保治理的經(jīng)驗(yàn)，尤其是近年來加拿大各級(jí)政府通過建立有效的合作平臺(tái)，實(shí)施全社會(huì)協(xié)商一致達(dá)成共識(shí)的合作治理，對(duì)于取得了明顯的環(huán)境保護(hù)效果，具有重要的政策和理論意義。

一、何謂合作治理

合作治理是近年在西方國(guó)家尤其是加拿大和美國(guó)出現(xiàn)的，旨在解決跨域跨部門公共問題的一種新治理形式。它的出現(xiàn)一方面是基于全球化時(shí)代的來臨，行政管轄邊界變得越來越模糊， “政府機(jī)構(gòu)一再發(fā)現(xiàn)，因?yàn)榻M織邊界的分割，很難去實(shí)現(xiàn)公眾的需求。在一個(gè)快速變化的世界里，最佳的解決方案不是重新設(shè)計(jì)組織圖表，而是融化組織間的強(qiáng)大邊界”。②Gore， Albert．（1993）．Creating a Government That Works Better and Costs Less： Report of the National Performance Review ．Washington ， D．C．： U．S．Government Printing Office．48．另一方面，現(xiàn)代社會(huì)的奇特問題 （wicked problem）不斷出現(xiàn)，③Rittel， Horst， Melvin Webber．（1973）．Dilemmas in a General Theory of Planning， Policy Sciences 4：155-169．沒有一個(gè)政府部門有足夠的能力去解決這些問題，傳統(tǒng)的管理手段日益捉襟見肘。在這樣的背景下，合作治理應(yīng)運(yùn)而生。

那么，怎樣的治理模式叫做合作治理？近年有代表性的理解有這么幾類。

一類研究認(rèn)為合作治理是 “由政府發(fā)起的，一個(gè)或多個(gè)政府部門與非政府部門一起參與正式的、以共識(shí)為導(dǎo)向的、商議的、旨在制定或執(zhí)行公共政策或管理公共事物或資產(chǎn)的治理安排。”④Ansell， C．＆ Gash， A．（2008）．Collaborative Governance in Theory and Practice．Journal of Public Administration Research and Theory，18（4）：544．這類研究強(qiáng)調(diào)合作治理的發(fā)起者是政府，強(qiáng)調(diào)政府在合作治理中 “對(duì)合作過程適度管理”，⑤Ryan， C．（2001）．Leadership in Collaborative Policy-making： An Analysis of Agency Roles in Regulatory Negotiations．Policy Sciences34：221-245．“設(shè)置和維護(hù)明確的基本合作規(guī)則、建立相互信任、促進(jìn)對(duì)話⑥Lasker， R．D．a(chǎn)nd Elisa， S．Weiss．（2003）．Broadening Participation in Community Problemsolving： A Multidisciplinary Model to Support Collaborative Practice and Research． Journal of Urban Health： Bulletin of the New YorkAcademy of Medicine 80：14-60．”，是 “合作過程的管家，促進(jìn)和維護(hù)合作過程”。⑦Chrislip， David， and Larson， C．E．（1994）．Collaborative Leadership： How Citizens and Civic Leaders Can Make a Difference．San Francisco， CA： Jossey-Bass．

第二類研究認(rèn)為合作治理是 “一組相互依存的利益相關(guān)者，通常來自于多個(gè)部門 （公共的、私人的以及非營(yíng)利部門），為了解決一個(gè)復(fù)雜的、涉及多面的公共難題而協(xié)同工作并制定相關(guān)政策的過程和制度”，⑧Taehyon Choi．（2011）．Information Sharing， Deliberation， and Collective Decision-Making： A Computational Model of Collaborative Governance． Doctoral Dissertation of University of Southern California：4．強(qiáng)調(diào)合作治理是一個(gè)協(xié)商的過程。⑨Bouwen， R．a(chǎn)nd Taillieu， T． （2004）．Multi-party Collaboration as Social Learning for Interdependence： Developing Relational Knowing for Sustainable Nnatural Resource Management．Journal of Community ＆ Applied Social Psychology， 14（3）：137-153．協(xié)商的行為表現(xiàn)為，參與者公開地共享解決問題的信息和知識(shí)，一視同仁地對(duì)待所有參與者的意見，并且在作出集體結(jié)論之前周全地考慮所有可獲得的信息。協(xié)商過程往往以對(duì)話為特征。認(rèn)為 “如果沒有真正的對(duì)話，合作治理中的利益相關(guān)者就無法從他們的多樣性和相互依存的關(guān)系中獲益。⑩Booher， D．E．（2004）．Collaborative Governance Practice sand Democracy．National Civic Review，93（4）：32-36．因此，通過協(xié)商，能厘清與決策有關(guān)的多種利益和觀點(diǎn)，?Healey，P．（1996）．Consensus-building Across Difficult Divisions： New Approachesto Collaborative Strategy Making．Planning Practice and Research， 11（2）：107-116．這將有助于更好地理解不同的利益相關(guān)者的真實(shí)想法及其原因。這也有助于尋找對(duì)公共難題的可替代解決方案。通過這種方式，合作治理在大多數(shù)利益相關(guān)者的最重要的問題上能達(dá)成集體決策。

第三類研究認(rèn)為合作治理是 “為了實(shí)現(xiàn)一個(gè)公共目的，使人們有建設(shè)性地參與跨公共部門、跨不同層級(jí)政府、或跨公共、私人、公民團(tuán)體的，公共政策制定和管理的過程和結(jié)構(gòu)。”?Kirk Emerson， TinaNabatchi， Stephen Balogh．（2011）．An Integrative Framework for Collaborative Governance．Journal of Public Administration Research and Theory Advance Access5：1-30．這些理解不局限于僅僅是正式的、政府發(fā)起的合作，也不僅限于政府和非政府部門的參與。它包含多伙伴治理，即包括政府之間、私人部門、公民社會(huì)和社團(tuán)，還有聯(lián)合政府，以及諸如公私伙伴、私營(yíng)和社會(huì)伙伴、聯(lián)合管理等多種混合安排制度。它還包括許多與集體資源管理有關(guān)的、以社區(qū)為基礎(chǔ)的合作，以及政府間合作，諸如由聯(lián)邦和州政府共同治理州際河流流域，還有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間在公眾健康或氣候變化研究方面的合作。?Dorothy M．Daley．（2009）．Interdisciplinary Problem sand Agency Boundaries： Exploring Effective Cross-agency Collaboration．Journal of Public Administration Research and Theory 19： 477-493．

綜合學(xué)者們的研究，發(fā)現(xiàn)無論對(duì)合作治理持何種理解，其結(jié)論都不約而同地強(qiáng)調(diào)了合作治理的三個(gè)特點(diǎn)：第一，合作治理是為了解決那些僅憑政府部門，或僅靠單個(gè)組織而無法解決的公共難題，而通過政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、公眾等共同參與、共同協(xié)商，取得共識(shí)，來制定和執(zhí)行政策的治理模式。第二，合作治理最大的特點(diǎn)是以共識(shí)為導(dǎo)向。合作治理不同于官僚層級(jí)制，信息傳達(dá)至最上層再由決策者綜合信息后選擇一個(gè)方案，Carley， K．M．（1992）．Organizational Learning and Personnel Turnover．Organization Science， 3（1）：20-46．也不同于專家咨詢制，各種專家給出不同的信息和建議，最終將最后的方案呈獻(xiàn)給決策者，Van Swol， L．M．， Ludutsky， C．L．（2007）．Tell Me Something IDon't Know： Decision Makers'Preference for Advisors with Unshared Information．Communication Research， 34（3）：297-312．合作治理的目標(biāo)是在眾多的參與者之間達(dá)成共識(shí)。Thomson， A．M．＆ Perry， J．L．（2006）．Collaboration Processes： Inside the Black Box．Public Administration Review，66：20-32．相比于官僚層級(jí)命令或多數(shù)投票制，協(xié)商過程可能需要更多的時(shí)間來作出決策。但一旦能達(dá)成共識(shí)，那么合作治理的決策執(zhí)行將是順利和迅速的。Booher， D．E．2004．Collaborative Governance Practices and Democracy．National Civic Review，93（4）：32-46．第三，合作治理的決策過程是集體的、平等的。 “沒有實(shí)質(zhì)決策權(quán)的參與不是合作治理，那只不過是咨詢或聽證”， “每一個(gè)參與者在集體決策中有平等的機(jī)會(huì)來反映其偏好，是一個(gè)集體的平等的過程”。④從平均主義的角度來看，用合作治理來制定決策時(shí)可以增進(jìn)利益相關(guān)者的平均滿意水平，尤其增進(jìn)決策的可接受度。Halley， J．D．＆ Winkler， D．A．（2008）．Classification of Emergence and Its Relation to Selforganization．Complexity， 13（5）：10-15．

加拿大近年在環(huán)保領(lǐng)域創(chuàng)新了政策制定和執(zhí)行模式，以便實(shí)施全社會(huì)協(xié)商一致并達(dá)成共識(shí)的合作治理，并取得了滿意的政策績(jī)效。在每年世界最佳居住城市評(píng)選中，加拿大是最多國(guó)內(nèi)城市名列前茅的國(guó)家之一。

二、加拿大環(huán)保合作治理的具體機(jī)制

近年來加拿大社會(huì)各界不斷呼吁，要求改革低效的環(huán)保政策制定體制。呼吁改革的聲音主要有四種：第一，認(rèn)為環(huán)保政策的制定是碎片化的，往往注重單獨(dú)解決污染源或污染行業(yè)的問題，而極少以部門間的合作來協(xié)同治理環(huán)境，Dunn， A．M．（2009）．A Relative Risk Ranking of Selected Substances on Canada's National Pollutant Release Inventory．Human and Ecological Risk Assessment15（3）：579．而且認(rèn)為加拿大的環(huán)保政策太過于應(yīng)對(duì)式的，往往出現(xiàn)了環(huán)境問題后才予以應(yīng)對(duì)，而不是事先積極地采取措施預(yù)防。第二，認(rèn)為環(huán)境治理太過于以項(xiàng)目為導(dǎo)向，而不注重環(huán)保政策的制定過程的研究。Crawford， J．（2013）．Environment Canada to Tighten Clean Air Guidelines for Ozone， Soot．SNL Energy Daily Coal Report．這種頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的方法使環(huán)保規(guī)章制度相互矛盾，無法全面地、整體地解決環(huán)境污染問題。第三，認(rèn)為這種體制的主要問題是，公民很少參與環(huán)保政策制定過程，因而制定出來的政策的合法性問題受到質(zhì)疑。無論是政府官員自身，還是社會(huì)公眾，都普遍認(rèn)為，這種封閉式的政策制定模式無法保障企業(yè)和公眾的利益。第四，環(huán)保政策的執(zhí)行機(jī)制也有問題。市政府、省政府和聯(lián)邦政府，不同層級(jí)政府制定的環(huán)保政策有大量的內(nèi)容重復(fù)、交疊，并且就政策實(shí)施范圍也經(jīng)常相互扯皮，政策執(zhí)行困難重重。The Right to a Healthy Environment：Revitalizing Canada's Constitution．Reference and Research Book News 4，Dec 2012．

凡此種種批評(píng)最終矛頭都指向了政府，認(rèn)為政府在制定、執(zhí)行環(huán)保政策，以及解決環(huán)境問題方面嚴(yán)重缺乏部門合作和公眾參與，導(dǎo)致行政管轄的重疊和政出多門。Edward A．Parson， Jone F．Kennedy．（2000）．Environmental Trendsand Environmental Governance in Canada．Canadian Public Policy．Vol XXVI，S123-143日益高漲的改革呼聲，推動(dòng)加拿大政府最終創(chuàng)新了環(huán)保領(lǐng)域的政策制定和執(zhí)行機(jī)制，即通過社會(huì)各界廣泛協(xié)商以達(dá)成共識(shí)，在政府之間、私人部門、公民社團(tuán)等多方平等協(xié)商對(duì)話的基礎(chǔ)上展開合作治理。圓桌會(huì)議，就是加拿大人廣泛協(xié)商進(jìn)行合作治理的平臺(tái)。

（一）圓桌會(huì)議的定位和作用

圓桌會(huì)議的全稱叫做 “加拿大全國(guó)性環(huán)境和經(jīng)濟(jì)圓桌會(huì)議”，其名稱很好地詮釋了其使命。首先，它是 “全國(guó)性”會(huì)議，而不是 “聯(lián)邦”或 “中央”會(huì)議；其次，它是 “圓桌會(huì)議”，而不是像其它向政府提供建議的團(tuán)體命名為 “理事會(huì)”，表明其成員的平等參與和共同決策；再者，它是 “環(huán)境和經(jīng)濟(jì)”會(huì)議，而不只是 “環(huán)?！被蚱渌麅H限于環(huán)境問題事務(wù)的會(huì)議。加拿大圓桌會(huì)議的定位是：作為一個(gè)獨(dú)立論壇，在公民中樹立并維持其高度公信力；其目的則是 “促進(jìn)并推動(dòng)所有加拿大人接受并執(zhí)行可持續(xù)發(fā)展的信念和計(jì)劃”。Jean Pasquero．（1991）．Supraorganizational Collaboration： The Canadian Environmental Experiment．The Journal of Applied Behavioral Science．27：38-64．作為一個(gè)制度創(chuàng)新，圓桌會(huì)議主要有三個(gè)作用：第一，環(huán)境治理改革的催化劑作用。圓桌會(huì)議主要是提供一個(gè)新的制度性框架，以有利于在加拿大全國(guó)范圍，就環(huán)境問題界定和環(huán)保行動(dòng)的優(yōu)先排序等方面達(dá)成共識(shí)。在這方面，參會(huì)者遵照布倫特倫報(bào)告1提出的責(zé)任共擔(dān)原則開展工作，所有參會(huì)者都共享決策權(quán)。第二，咨詢作用。作為加拿大總理和聯(lián)邦政府的智囊，圓桌會(huì)議就如何把可持續(xù)發(fā)展納入政府決策和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃而提出建議。第三，率先垂范作用。作為各行業(yè)領(lǐng)域的輿論領(lǐng)袖，圓桌會(huì)議的成員將引導(dǎo)其行業(yè)接受并執(zhí)行圓桌會(huì)議的各項(xiàng)決策。

（二）圓桌會(huì)議的成員組成

加拿大環(huán)境和經(jīng)濟(jì)圓桌會(huì)議由加拿大總理直接領(lǐng)導(dǎo)，其最大的特點(diǎn)在于，參與圓桌會(huì)議的代表，是來自加拿大各部門各階層的意見相左的人員，而不是像其他由政府發(fā)起的論壇那樣，參會(huì)代表都來自于利益一致的團(tuán)體。圓桌會(huì)議的25名成員來自于企業(yè)、政府和非政府組織等社會(huì)各界，包括環(huán)保組織、工會(huì)、大學(xué)和當(dāng)?shù)鼐用瘛Ｆ渲?，企業(yè)約有6或7個(gè)席位，聯(lián)邦和省政府也約有6或7個(gè)席位，環(huán)保人士占3個(gè)席位，其余席位歸屬各類非政府組織。Aquilina， Edwin Charles．Ekistics．（2004）．Urban Sustainability and Public Awareness： The Roleof the National Round Tableon the Environment and the Economy in Canada．Vol．71 Issue424-426：26-29．成員名額的分配比較靈活，視情況而定。企業(yè)代表包括大型制造類企業(yè)或者中小企業(yè)的行政總裁或者其他高級(jí)管理人員。政府代表包括強(qiáng)勢(shì)的財(cái)政部長(zhǎng)，或者是工業(yè)部部長(zhǎng)、科技部部長(zhǎng)、環(huán)保部部長(zhǎng)。環(huán)保部長(zhǎng)作為政府主要執(zhí)行委員會(huì)成員，升級(jí)為高級(jí)部長(zhǎng)。圓桌會(huì)議上所討論的內(nèi)容和決議報(bào)告，將由部際委員會(huì)，包括由9名高級(jí)部長(zhǎng)組成的環(huán)保內(nèi)閣委員會(huì)，呈交給加拿大聯(lián)邦政府。

圓桌會(huì)議實(shí)際上是加拿大社會(huì)各界商討環(huán)境、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問題的合作論壇，由于其成員具有廣泛的代表性和權(quán)威性，因而行使了跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能。它的決策和建議雖然不具有強(qiáng)制性，但得到了廣泛的支持，因而對(duì)各部門具有相當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)作用。

（三）圓桌會(huì)議的運(yùn)行機(jī)制

從操作層面來看，加拿大全國(guó)性圓桌會(huì)議既不具體管理項(xiàng)目，也不是技術(shù)信息交流的場(chǎng)所。聯(lián)邦政府撥付的少量資金只能維持其基本運(yùn)行。圓桌會(huì)議可以從政府渠道也可以從非政府渠道，為其感興趣的項(xiàng)目籌集資金。在項(xiàng)目?jī)?yōu)先排序上，圓桌會(huì)議享有極大的自由裁量權(quán)。它可以贊助研究、發(fā)起會(huì)議，還可以舉辦聽證會(huì)。圓桌會(huì)議的結(jié)構(gòu)非常靈活，可以隨時(shí)調(diào)整和改進(jìn)。依項(xiàng)目需要，可以增設(shè)或裁減常設(shè)委員會(huì)和工作小組。全國(guó)性的圓桌會(huì)議每四年召開一次。

加拿大全國(guó)性圓桌會(huì)議的定位、使命、組成和運(yùn)行，始終貫穿了可持續(xù)發(fā)展的合作理念。它完全不同于傳統(tǒng)的按照新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論指導(dǎo)下的管理模式。其區(qū)別在于：其一，如果遵循新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，對(duì)環(huán)境問題的治理很可能又會(huì)走回召開政府理事會(huì)之類的傳統(tǒng)模式。如果那樣的話，對(duì)環(huán)境問題的治理首先就是為了設(shè)計(jì)和指導(dǎo)政府實(shí)施所謂新的管制機(jī)制，例如，按照現(xiàn)有部門分割的體制，實(shí)施部門獎(jiǎng)勵(lì)的動(dòng)力機(jī)制，或者為了改進(jìn)現(xiàn)有政策框架，實(shí)施所謂更好的管制，或者實(shí)施選擇性管制等等。而實(shí)際上，加拿大全國(guó)性圓桌會(huì)議的目的在于：突破部門框架、打破行業(yè)界限、跨越地域限制，在各種利益相關(guān)者之間，通過協(xié)商達(dá)成共識(shí)。其二，如果用新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的理念來指導(dǎo)環(huán)境治理，加拿大全國(guó)性圓桌會(huì)議將充斥著各類專家、討論著各式分析模型，所有的治理措施要么以成本收益分析為導(dǎo)向，要么以社會(huì)大變革為目的。與之相反，圓桌會(huì)議的成員選擇遵循的是社會(huì)—政治的標(biāo)準(zhǔn)。圓桌會(huì)議的代表來自各行各業(yè)，他們從各自所代表的行業(yè)需求出發(fā)，通過多次協(xié)商達(dá)成一致，商討出來的結(jié)論既不是來自于所謂的專家高見，也不是發(fā)自于政治權(quán)威的命令。對(duì)于協(xié)商出來的結(jié)果，參與者相互都能接受并能遵照?qǐng)?zhí)行。

三、加拿大環(huán)保合作治理中的參與者

（一）合作治理中加拿大各級(jí)政府的強(qiáng)力主導(dǎo)

加拿大在環(huán)保領(lǐng)域的合作治理有兩個(gè)鮮明的特點(diǎn)：首先，合作治理的發(fā)起和實(shí)施是自上而下的，政府的引導(dǎo)是主要推動(dòng)力。其次，加拿大環(huán)保領(lǐng)域中的合作治理是 “真正的”合作與協(xié)同。它既不是公務(wù)員按部就班去執(zhí)行政策的政府行動(dòng)，也不是行政當(dāng)局強(qiáng)行組織相關(guān)方參與的所謂多元結(jié)構(gòu)。它的創(chuàng)新之處在于合作治理，自愿的伙伴關(guān)系和積極的公民參與。

加拿大各級(jí)政府為環(huán)保領(lǐng)域的合作治理提供了總體框架。在過去的幾年中，各級(jí)政府發(fā)起了合作治理的四大行動(dòng)。這些行動(dòng)有的是由聯(lián)邦政府采取的，有的是省政府采取的，還有的是各級(jí)政府聯(lián)合實(shí)施的?？梢哉f，整個(gè)加拿大政府體系為環(huán)保領(lǐng)域的合作治理提供了強(qiáng)勁的政治動(dòng)力。

加拿大聯(lián)邦政府早期的一個(gè)重要舉措是：無論在國(guó)內(nèi)還是國(guó)際的各種論壇，包括在聯(lián)合國(guó)，加拿大政府都公開地認(rèn)可布倫特蘭報(bào)告提出的可持續(xù)發(fā)展的理念。隨后，州和州以下的各級(jí)政府也紛紛認(rèn)可和積極倡導(dǎo)布倫特蘭報(bào)告的理念。這樣，可持續(xù)發(fā)展的理念在整個(gè)加拿大國(guó)度得到了普遍的推廣和認(rèn)可。為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，加拿大各級(jí)政府還采取了各種具體措施來落實(shí)布倫特蘭報(bào)告。甚至在布倫特蘭報(bào)告正式發(fā)布之前，由10個(gè)省級(jí)環(huán)保部長(zhǎng)組成的加拿大環(huán)保部長(zhǎng)理事會(huì)，就授權(quán)成立了一個(gè)專責(zé)小組來把可持續(xù)發(fā)展理念付諸于實(shí)踐。1987年10月，專責(zé)小組提交了一份公布于眾的簡(jiǎn)短報(bào)告，設(shè)立合作治理的圓桌會(huì)議機(jī)制就是報(bào)告40條建議中的一條Wood， S．（2010）．What Ever Happened to Canadian Environmental Law Ecology Law Quarterly．37：981．。這個(gè)報(bào)告也成為后續(xù)加拿大實(shí)施所有環(huán)保方案和行動(dòng)的重要參考依據(jù)之一。

加拿大政府的另一個(gè)創(chuàng)舉是設(shè)立圓桌會(huì)議機(jī)制，這是加拿大在環(huán)保領(lǐng)域?qū)嵤┖献髦卫淼暮诵沫h(huán)節(jié)。其主要目的是在環(huán)境保護(hù)問題上促進(jìn)和達(dá)成共識(shí)。1989年初，加拿大總理創(chuàng)立了由政府主辦的第一次圓桌會(huì)議。自那以后，大部分省政府都設(shè)立了獨(dú)立的圓桌會(huì)議，城市、社區(qū)、街道、商業(yè)機(jī)構(gòu)、大學(xué)以及其他組織也紛紛效仿。

加拿大政府的第三大舉措是在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)起聲勢(shì)浩大的討論，邀請(qǐng)所有國(guó)民對(duì)環(huán)境治理的政策發(fā)表意見，包括可持續(xù)發(fā)展的政策、圓桌會(huì)議在內(nèi)的以解決問題為目的的伙伴關(guān)系政策、實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)和預(yù)算約束適當(dāng)平衡的政策、幫助企業(yè)達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的政策、強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)保法規(guī)的政策、通過經(jīng)濟(jì)手段影響企業(yè)行為的誘導(dǎo)性政策等等。這些討論明確要求，必須要有非政府部門以及環(huán)保組織的參與，并且，為了讓加拿大國(guó)民具有參與討論的足夠信息，加拿大政府把相關(guān)政策的所有資料和可選擇類目都發(fā)放給公眾。

加拿大政府第四大舉措是通過了兩大立法，全面整頓和改革了環(huán)境保護(hù)政策。第一大立法的主要目的是簡(jiǎn)化精煉原有的四大環(huán)保法規(guī)，并強(qiáng)化其核心內(nèi)容。第二是制定了加拿大環(huán)境評(píng)估法。該法案經(jīng)過6個(gè)月的廣泛磋商和15次修正其稿后出臺(tái)，加拿大聯(lián)邦政府將其贊譽(yù)為 “世界上最全面和最有效的環(huán)保流程”，該立法力爭(zhēng)“讓每一個(gè)部長(zhǎng)都成為環(huán)保部長(zhǎng)?！盬ood， S．（2010）．What Ever Happened to Canadian Environmental Law Ecology Law Quarterly．37：981．加拿大政府本身也身體力行，對(duì)其自身項(xiàng)目實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)境評(píng)估流程，以此來向企業(yè)和社會(huì)各界表明加拿大政府治理環(huán)境的堅(jiān)定決心。加拿大環(huán)境評(píng)估法的一大特色是強(qiáng)化了政府的責(zé)任，政府必須把所有聯(lián)邦工程提交到一個(gè) “世界上前所未有”的寬泛的審查過程。環(huán)境評(píng)估法的基本目的是授權(quán)，授予公眾和所有利益相關(guān)者在項(xiàng)目進(jìn)程的任何階段都能表達(dá)意見的權(quán)利，同時(shí)，再輔以獨(dú)立的項(xiàng)目評(píng)審小組、沖突調(diào)解委員會(huì)和項(xiàng)目檢測(cè)機(jī)制。加拿大政府相信，通過這些嚴(yán)格的環(huán)境評(píng)估流程，那些環(huán)境不友好項(xiàng)目將永無出頭之日。

（二）合作治理中企業(yè)的積極響應(yīng)

自從加拿大圓桌會(huì)議機(jī)制問世以來，企業(yè)參與環(huán)?；顒?dòng)就達(dá)到了一個(gè)前所未有的高度。企業(yè)的高級(jí)管理人員在加拿大全國(guó)各地紛紛參與圓桌會(huì)議，公開維護(hù)圓桌會(huì)議的各項(xiàng)原則。一些大型企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)積極采取措施，并成為其行業(yè)內(nèi)環(huán)保事業(yè)的領(lǐng)頭羊。眾多企業(yè)以各種行動(dòng)響應(yīng)環(huán)保號(hào)召。例如，加拿大紙漿和造紙業(yè)制定了環(huán)保守則，化工行業(yè)制定了嚴(yán)格的環(huán)境倫理規(guī)范，3M集團(tuán)制定了遵守環(huán)保法規(guī)的行動(dòng)方案，加拿大杜邦公司制定了綜合環(huán)境政策，大型信貸聯(lián)盟德斯賈丁斯開展了環(huán)境信用評(píng)級(jí)，加拿大國(guó)際鎳業(yè)公司從最初的堅(jiān)決反對(duì)者轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)保領(lǐng)導(dǎo)者，陶氏化學(xué)公司發(fā)起了社區(qū)圓桌會(huì)議和建設(shè)環(huán)境伙伴關(guān)系，各類企業(yè)在資本投資中增加了社區(qū)環(huán)境審查的環(huán)節(jié)，甚至企業(yè)自愿給當(dāng)?shù)刭Y源再生機(jī)構(gòu)繳納相關(guān)稅費(fèi)。而且，企業(yè)在其管理體系中也自覺貫穿環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展觀念。例如EPCOR公司 （埃德蒙頓電力公司）作為埃德蒙頓市一家為市民提供生活用水、天然氣和電力的私人企業(yè)就專門設(shè)有可持續(xù)發(fā)展部，其中一項(xiàng)工作是負(fù)責(zé)溫室氣體的減排。通過采用先進(jìn)技術(shù)可使鍋爐效率提高18%，氮氧化物排放量減少50%，SO2排放量減少36%。該公司還從外部購(gòu)買CO2配額，支援發(fā)展中國(guó)家的能源項(xiàng)目，從而獲得更多的配額，并醞釀投資可再生能源技術(shù)，如風(fēng)力、水力發(fā)電。錢俊生．加拿大的環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略（一）http： ／／www．china．com．cn ／chinese／zhuanti／xxsb ／543653．htm

（三）合作治理中公眾的廣泛參與

公眾參與并不僅僅指公眾個(gè)人，還包括各種社會(huì)團(tuán)體、非政府組織等利益相關(guān)方。在加拿大，廣泛的公眾參與是環(huán)保領(lǐng)域中合作治理的重要特點(diǎn)。不管是在政策制定還是在執(zhí)行階段，公眾參與都發(fā)揮了重要作用。公眾的廣泛參與一方面是基于法律要求。加拿大聯(lián)邦 《環(huán)境保護(hù)法》第12條中規(guī)定加拿大環(huán)境部長(zhǎng)應(yīng)建立 《環(huán)境登記》制度，使人們能夠查閱到與本法所涉事項(xiàng)有關(guān)的文件，獲得有關(guān)擬議中的行政合同或等同性合同、條例、物品目錄等公共信息。該法同時(shí)規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與制度。要求公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)審、制定和執(zhí)行全過程。政策制定部門也在制定政策初期就通過各種渠道開展廣泛宣傳，盡可能做到有效告知。另一方面是基于公眾的公民意識(shí)。在加拿大，民眾普遍具有較強(qiáng)的環(huán)境意識(shí)，環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展觀念深入人心。一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，為了保護(hù)環(huán)境，76%的加拿大人愿意在收入稅中多繳納1%的附加費(fèi)，或者愿意支付更高的水電費(fèi)或相關(guān)商品費(fèi)用。Davis， R．E．， Nomile， C．P．， Sitka， L．， Hondula， D．M．， Knight， D．B．， Gawtry， S．P．＆ Stenger，P．J．（2010）．A Comparison of Trajectory and Air Mass Approaches to Examine Ozone Variability．Atmospheric Environment．44：64-74．在生活中，公眾用實(shí)際行為表明環(huán)保的意愿和決心。他們效仿合作治理機(jī)制，召開圓桌會(huì)議，商討保護(hù)環(huán)境的各種方案并切實(shí)執(zhí)行，包括舉辦講座以提高社區(qū)居民的環(huán)保意識(shí)，或者組織志愿者去清理打掃。此外，一些非政府環(huán)保組織也能夠普遍地代表不同利益相關(guān)方，他們的專業(yè)知識(shí)對(duì)公眾觀點(diǎn)具有很強(qiáng)的影響力。

加拿大環(huán)境管理中的公眾參與貫穿于項(xiàng)目的整個(gè)過程，從前期的政策制定、環(huán)境評(píng)估，到項(xiàng)目執(zhí)行期的公眾監(jiān)督以及民意調(diào)查，上訴案件中的公民陪審團(tuán)聽證等等，都存在公眾的身影，每一個(gè)參與過程都有法律作為強(qiáng)大的支撐，政府也有專門的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)公眾參與的事項(xiàng)，而且還會(huì)提供一些資金來支持其參與項(xiàng)目，如果項(xiàng)目通不過公眾的審查，項(xiàng)目就必須暫停。例如，2001年EPCOR公司準(zhǔn)備在埃德蒙頓建設(shè)一個(gè)煤炭發(fā)電廠，環(huán)境組織與該公司就環(huán)境影響進(jìn)行了聽證。公司在聽證會(huì)上自愿承諾項(xiàng)目CO2的排放量不超過天然氣或者火力發(fā)電的電廠項(xiàng)目，因此該承諾被加拿大能源保護(hù)委員會(huì) （ERCB）視為項(xiàng)目審批通過的一項(xiàng)先決條件。由于該公司一直未實(shí)現(xiàn)該環(huán)境目標(biāo)，2010年公司申請(qǐng)修改當(dāng)時(shí)提出的關(guān)于CO2排放量的承諾，在當(dāng)年的聽證會(huì)上環(huán)境組織對(duì)其進(jìn)行了反駁，也因?yàn)榇?，該公司的電廠項(xiàng)目立項(xiàng)被加拿大能源保護(hù)委員會(huì)予以否決26○。

四、啟示和借鑒

合作治理是加拿大富有特色和成效的環(huán)境治理模式。盡管我國(guó)和加拿大的政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，但環(huán)境問題和環(huán)境治理過程中有許多共同之處，加拿大在環(huán)境領(lǐng)域的合作治理模式值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

（一）有效治理環(huán)境問題，需要政府積極搭建合作治理平臺(tái)，并注意規(guī)制自身的角色。

首先，治理復(fù)雜的環(huán)境問題，有賴于包括政府部門、非政府組織、營(yíng)利性組織、公民及各類社會(huì)團(tuán)體等多種行動(dòng)者的共同努力，但其中發(fā)揮主導(dǎo)和引導(dǎo)作用的，應(yīng)該是各級(jí)政府。加拿大各級(jí)政府發(fā)起的合作治理的四大行動(dòng)，不僅從立法層面給予環(huán)境治理以法律保障，而且有效地實(shí)施了公民發(fā)動(dòng)、推廣和普及圓桌會(huì)議機(jī)制，給合作治理提供了強(qiáng)勁的政治動(dòng)力。我國(guó)政府能借鑒的首要一點(diǎn)，就是從制度上構(gòu)建合作治理的機(jī)制，搭建一個(gè)能讓多方利益相關(guān)者進(jìn)行平等協(xié)商以求達(dá)成共識(shí)的合作平臺(tái)。環(huán)境治理，不僅僅是政府某個(gè)部門的事情，更何況僅憑政府一己之力，也無法有效解決涉及多面的、復(fù)雜的環(huán)境問題。政府首先能做的，應(yīng)該是發(fā)動(dòng)全社會(huì)的力量，有序地、依法地參與合作治理，集多方智慧，在多方平等協(xié)商對(duì)話的基礎(chǔ)上，制定出最切實(shí)可行的環(huán)保政策。

其次，除了構(gòu)建合作治理平臺(tái)之外，政府部門還要注意規(guī)制自身在合作治理中的角色。政府不是一意孤行的決策者，也不是多方評(píng)判的獨(dú)裁者。政府應(yīng)該扮演的角色是，合作的組織者、論壇的召集者、合作積極性的調(diào)動(dòng)者、合作制度的制定者、合作規(guī)則清晰度和公平度，以及合作過程透明度的維護(hù)者。

（二）有效治理環(huán)境問題，需要建立并完善多方參與合作治理的制度。

多方，不僅指各級(jí)政府部門，還包括企業(yè)、非政府組織、非營(yíng)利組織、技術(shù)精英、普通公民、專家智囊團(tuán)等。加拿大的圓桌會(huì)議機(jī)制，就是保障多方參與環(huán)保合作治理的具體機(jī)制。

加拿大從法律上保障了多方對(duì)環(huán)境保護(hù)的參與。例如，加拿大 《環(huán)境保護(hù)法》就規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與制度。要求公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)審、制定和執(zhí)行全過程。這里的公眾，是寬泛意義上的公眾。而在我國(guó)，雖然目前法律、法規(guī)中也涉及到了公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但是對(duì)信息的公開、信息內(nèi)容反饋、參與程序等還不夠具體，缺乏可操作性。例如經(jīng)修訂后的 《水污染防治法》、新制定的《環(huán)境噪聲污染防治法》及1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布的 《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等法案，盡管對(duì)公眾參與有所規(guī)定，但缺乏公眾如何具體參與的安排。因此，借鑒加拿大的做法并結(jié)合我國(guó)具體實(shí)際，全面引入信息公開、環(huán)境影響評(píng)價(jià)聽證制度和環(huán)境訴訟機(jī)制，廣泛吸取各類組織、社會(huì)團(tuán)體、專家、學(xué)者和公眾意見，充分發(fā)揮多元利益主體的作用，環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)措施才能順利實(shí)施。

（三）有效治理環(huán)境問題，需要發(fā)動(dòng)和保障積極的公眾參與。

加拿大公眾在環(huán)保領(lǐng)域中廣泛而積極地參與，是加拿大環(huán)境保護(hù)取得滿意成效的重要因素。這部分得益于加拿大政府對(duì)公眾環(huán)境意識(shí)教育的重視。加拿大的環(huán)境宣傳教育方式是多種多樣的，其中，參與式環(huán)境教育很有特色。例如，在埃德蒙頓有一個(gè)廢棄物管理卓越中心的教育基地，利用相關(guān)科研成果對(duì)公民特別是中小學(xué)生進(jìn)行生態(tài)和環(huán)境保護(hù)教育。在加拿大各地，都建有眾多類似的教育項(xiàng)目。市政官員也通過環(huán)境公開這樣的特別項(xiàng)目參與其中，以進(jìn)一步喚起公眾的環(huán)境意識(shí)。此外，志愿者行動(dòng)計(jì)劃也是一種有效的方式。阿爾伯塔省卓越廢棄物管理中心通過舉辦三周的培訓(xùn)，包括講座和現(xiàn)場(chǎng)體驗(yàn)，每年培訓(xùn)30名志愿者。這些志愿者深入社區(qū)，開展環(huán)境保護(hù)行動(dòng)，他們的熱情和積極參與，影響了其他居民，使得環(huán)境理念深入社區(qū)。公眾發(fā)動(dòng)，一向是我國(guó)政府的強(qiáng)項(xiàng)。我國(guó)也開展過普及推廣環(huán)保意識(shí)的活動(dòng)，效果提升的空間還很大。借鑒加拿大經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)高度重視公眾對(duì)環(huán)保合作治理的參與，尋求最有效地調(diào)動(dòng)公眾積極性的路徑。

加拿大的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，環(huán)境治理是一個(gè)跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)的公共難題。對(duì)環(huán)境問題的有效治理，必須發(fā)揮各級(jí)政府的主導(dǎo)作用，構(gòu)建一個(gè)供社會(huì)各界充分協(xié)商以達(dá)成共識(shí)的合作治理平臺(tái)，利益相關(guān)方才能就環(huán)境政策的制定進(jìn)行平等地協(xié)商對(duì)話，制定出各方都能接受并切實(shí)執(zhí)行的環(huán)保政策。我國(guó)環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，這在客觀上要求我們把環(huán)境保護(hù)作為經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。加拿大的環(huán)境保護(hù)表明，只要從制度上保障跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)的各方利益主體在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上取得共識(shí)達(dá)成一致，就能保證制定出來的環(huán)保政策卓有成效和切實(shí)可行。通過全面協(xié)商的合作治理，相信許多困繞著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源和環(huán)境問題能夠大大緩解并最終得到解決。