建設(shè)體系作戰(zhàn)國防交通保障法規(guī)的思考

■ 南京軍區(qū)國防交通協(xié)會常務(wù)會長 陳小平 研究員 吳學(xué)東

基于信息系統(tǒng)的體系作戰(zhàn)能力建設(shè)，是在信息化條件下“能打仗、打勝仗”的必然要求。體系作戰(zhàn)能力的概念，不同于我軍使用過的合同作戰(zhàn)、聯(lián)合作戰(zhàn)能力的概念，其側(cè)重表達(dá)的是軍隊依托國家綜合實力形成的整體作戰(zhàn)能力。在基于信息系統(tǒng)的體系作戰(zhàn)能力中，國防交通保障能力無疑是重要組成部分和“體系”建設(shè)的重要內(nèi)容。在這個體系構(gòu)成中，信息系統(tǒng)是紐帶，起支撐作用；組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制是主體，起根本作用，必須運(yùn)用科學(xué)合理的法規(guī)，將理論共識轉(zhuǎn)化為行為準(zhǔn)則，將有效舉措轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)制度。用法規(guī)的剛性，來保證軍民高度融合的國防交通保障能力建設(shè)具備體系的完整性、機(jī)制的合理性和行動的縝密性，進(jìn)而生成能打勝仗的體系保障能力。

一、體系作戰(zhàn)國防交通保障能力的形成需要用軍民融合的法規(guī)加以規(guī)范

在新時期軍事斗爭準(zhǔn)備中，國務(wù)院、中央軍委先后頒發(fā)了《國防交通條例》和《民用運(yùn)力國防動員條例》，對加強(qiáng)國防交通建設(shè)，保障戰(zhàn)時和特殊情況下國防交通順暢及保證有效地組織和實施民用運(yùn)力動員進(jìn)行了規(guī)范，也使國防交通建設(shè)步入法制化軌道。然而，作為交通戰(zhàn)備工作準(zhǔn)繩和依據(jù)的兩部“條例”，側(cè)重于建立國防交通動員體制和明確動員準(zhǔn)備、動員實施規(guī)范，屬于行政法規(guī)范疇。對體系作戰(zhàn)交通保障能力形成中必須解決的戰(zhàn)役交通聯(lián)合指揮、戰(zhàn)場交通聯(lián)合防護(hù)、軍事行動聯(lián)合保障等問題，在現(xiàn)行軍事法規(guī)和行政法規(guī)中都是空白。也就是由動員階段轉(zhuǎn)入保障階段后，軍隊、政府和交通運(yùn)輸企業(yè)、交通專業(yè)保障隊伍，都沒有形成體系能力的行動規(guī)范。

國防交通作為現(xiàn)代化軍隊機(jī)動能力的生成平臺和綜合國力轉(zhuǎn)換為戰(zhàn)爭實力的紐帶，是核心軍事能力的重要組成部分，也是體系作戰(zhàn)能力形成的關(guān)鍵一環(huán)。在目前的軍事行動交通保障中，令出多門、重復(fù)動員和信息不通、指揮不暢等問題屢見不鮮，原因就在于國防交通保障體制未能融入軍事行動指揮體制，雖有對接機(jī)構(gòu)作協(xié)調(diào)，但不同的運(yùn)行機(jī)制在各自的軌道上運(yùn)行，出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象也就成為必然。雖然能夠達(dá)成最終目標(biāo)的一致，但路徑曲折、效率低下，與精確、高效的保障要求相去甚遠(yuǎn)。只有在軍事行動指揮體制內(nèi)構(gòu)建交通保障體制，才能實現(xiàn)真正意義上的統(tǒng)一指揮、聯(lián)合行動、一體化保障；才能生成符合信息化戰(zhàn)爭要求的體系作戰(zhàn)交通保障能力。而這種融合建設(shè)，需要軍民融合的法規(guī)加以保障。

軍民融合式發(fā)展戰(zhàn)略思想的提出，既是對人民戰(zhàn)爭光榮傳統(tǒng)的繼承，也是對現(xiàn)代戰(zhàn)爭經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)?，F(xiàn)代戰(zhàn)爭所表現(xiàn)出來的體系對抗特征，說到底就是交戰(zhàn)雙方綜合國力的對抗。交通戰(zhàn)備工作在軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合方針指引下，通過數(shù)十年持之以恒的努力，已取得了豐富的建設(shè)成果，積聚了雄厚的動員潛力，初步形成了平時能服務(wù)、急時能應(yīng)急、戰(zhàn)時能應(yīng)戰(zhàn)的體制機(jī)制，在應(yīng)對多種安全威脅、維護(hù)穩(wěn)定發(fā)展中顯示出不可替代的地位和作用。但目前形成的保障能力與打贏信息化戰(zhàn)爭要求還有較大差距，必須按照能打勝仗的要求，深化軍民融合式發(fā)展，用法規(guī)的剛性打破軍、政、企之間的體制壁壘，建立責(zé)任明確、任務(wù)清晰，信息流暢、指揮靈活，軍民一體、動作規(guī)范的戰(zhàn)時國防交通保障體制機(jī)制，使動員起來的交通運(yùn)輸潛力在作戰(zhàn)體系內(nèi)順暢實現(xiàn)能量轉(zhuǎn)化，充分發(fā)揮保障作用。

二、體系作戰(zhàn)國防交通保障法規(guī)建設(shè)要解決的主要問題

平時體制下的交通戰(zhàn)備工作，是按照軍隊提需求、國動委搞協(xié)調(diào)、政府抓落實的國防動員工作機(jī)制運(yùn)行的。進(jìn)入戰(zhàn)時體制后，哪些工作應(yīng)當(dāng)由政府繼續(xù)抓好落實，哪些職能應(yīng)當(dāng)移交軍方，軍、政、企三方在組織、管理和運(yùn)用國防交通保障力量時各負(fù)什么責(zé)任，指揮如何對接、動作如何協(xié)調(diào)等問題，是建設(shè)體系作戰(zhàn)國防交通保障法規(guī)應(yīng)當(dāng)研究解決的主要課題。

為構(gòu)建體系作戰(zhàn)交通指揮體制提供法規(guī)依據(jù)。把國防交通保障力量納入作戰(zhàn)體系，實現(xiàn)作戰(zhàn)保障統(tǒng)一指揮、軍民運(yùn)力統(tǒng)一運(yùn)用、交通防護(hù)統(tǒng)一部署，是生成體系作戰(zhàn)能力的基本要求。體系作戰(zhàn)國防交通保障法規(guī)建設(shè)的首要目標(biāo)是要解決地方國防交通主管機(jī)構(gòu)及交通運(yùn)輸企業(yè)完成“平轉(zhuǎn)戰(zhàn)”工作后的指揮關(guān)系構(gòu)建問題，解決軍隊多個系統(tǒng)、國動委多個部門對交通專業(yè)保障隊伍的多頭指揮問題，區(qū)分屬地保障、跨區(qū)保障、機(jī)動保障等各種保障樣式和任務(wù)的指揮系統(tǒng)及責(zé)任，以達(dá)到減少指揮層級、優(yōu)化指揮路徑，統(tǒng)一指揮、分工負(fù)責(zé)，各系統(tǒng)緊密聯(lián)系、互不干擾的目的。同時，要對戰(zhàn)時國防交通指揮機(jī)構(gòu)建設(shè)提出規(guī)范性要求，制定類似軍隊《司令部工作條例》的規(guī)章，明確機(jī)構(gòu)編成、職能任務(wù)、職責(zé)分工、內(nèi)外關(guān)系和指揮通信器材配置等內(nèi)容，使平時準(zhǔn)備有標(biāo)準(zhǔn)，戰(zhàn)時展開有規(guī)范。

為明確戰(zhàn)時交通防護(hù)任務(wù)提供法規(guī)依據(jù)?，F(xiàn)代戰(zhàn)爭中保交與破交的對抗，已成為決定戰(zhàn)爭勝負(fù)的重要因素之一。交通防護(hù)任務(wù)主要是防敵遠(yuǎn)程精確打擊，反空襲作戰(zhàn)已由局部地區(qū)、單體目標(biāo)防護(hù)演變?yōu)槿珪r空的體系對抗。這種體系對抗能力不僅表現(xiàn)為軍方的偵察、情報、預(yù)警、指揮、通信和作戰(zhàn)能力的體系化，還應(yīng)是地方交通防護(hù)、搶修和運(yùn)輸控制能力與軍方作戰(zhàn)體系的一體化。雖然，國防交通系統(tǒng)針對信息化戰(zhàn)爭交通保障要求，提出了“運(yùn)、修、防、管、建”一體化保障原則，但是對“防”的任務(wù)、原則和要求不甚明確，對反偵察、反干擾等戰(zhàn)術(shù)只知皮毛而無技術(shù)手段。通過體系作戰(zhàn)國防交通保障法規(guī)建設(shè)，解決軍隊和人武、人防、交戰(zhàn)各系統(tǒng)的分工負(fù)責(zé)協(xié)同保障問題，明確由軍隊、人防和專業(yè)技術(shù)民兵分隊為戰(zhàn)時交通提供防護(hù)體系，使交通運(yùn)輸企業(yè)及專業(yè)保障隊伍能在防護(hù)體系內(nèi)充分發(fā)揮工程偽裝、工程加固和搶修搶建等專業(yè)特長，有效實施一體化交通保障。

為建設(shè)戰(zhàn)場交通數(shù)據(jù)鏈提供法規(guī)依據(jù)。美軍在海灣戰(zhàn)爭中曾出現(xiàn)過度保障的問題，而到伊拉克戰(zhàn)爭時基本實現(xiàn)了精確保障。同樣是大量使用民用運(yùn)力實施軍事運(yùn)輸，而保障效率和結(jié)果大不一樣，其中一個重要原因是建立了在統(tǒng)一指揮體制下的戰(zhàn)場交通數(shù)據(jù)鏈。目前，交通戰(zhàn)備系統(tǒng)正在積極推進(jìn)軍民融合的信息系統(tǒng)和信息通道建設(shè)，但是有了設(shè)備和通道并不等于有了數(shù)據(jù)鏈。戰(zhàn)場交通數(shù)據(jù)鏈建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅涉及軍民信息管理體制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，還要解決信息采集、數(shù)據(jù)交換、融合處理、流程對接和共同維護(hù)等操作層面的具體問題。為此，需要在相關(guān)法規(guī)內(nèi)對此加以規(guī)范，以便盡早推開軍民一體的戰(zhàn)場交通數(shù)據(jù)鏈建設(shè)，加速形成體系作戰(zhàn)國防交通適時保障、精確保障能力。

為組織應(yīng)戰(zhàn)交通保障行動提供法規(guī)依據(jù)。平時的軍事行動多為單一系統(tǒng)保障需求，各地方政府、交通運(yùn)輸企業(yè)可集中力量突擊實施保障。而戰(zhàn)時情況大不一樣，一方面是軍隊多個系統(tǒng)可能已將同一地區(qū)、企業(yè)的保障潛力同時納入自己的保障預(yù)案，多系統(tǒng)同時提出保障需求；另一方面是地方人武、人防和交戰(zhàn)各國防動員部門又將同一企業(yè)中的同一人員、裝備分別編入自己的動員方案，同時下達(dá)動員指令。這就必然出現(xiàn)多頭動員、多頭指揮和一兵多職、一隊多用的問題。加之異地務(wù)工人員回流、預(yù)備役兵員征召等情況，更有可能出現(xiàn)有方案無隊伍、有隊伍無兵員的現(xiàn)象。臨戰(zhàn)動員時，地方政府如何處理多頭動員關(guān)系，解決社會需求與軍事需求之間的矛盾，確保異地務(wù)工人員留在當(dāng)?shù)芈男袊懒x務(wù)；當(dāng)出現(xiàn)多系統(tǒng)保障需求時，交通運(yùn)輸企業(yè)如何處理多頭指揮關(guān)系，如何保證生產(chǎn)能力與保障需求有效對接；同時，政府、企業(yè)面對多樣化保障要求，保障到什么程度為宜，保障隊伍與被保障部隊的對接關(guān)系、相互責(zé)任如何界定，保障隊伍自身行動可獲得哪些社會支援和政府保障等問題，都需要有相應(yīng)的法規(guī)加以明確。

三、體系作戰(zhàn)國防交通保障法規(guī)建設(shè)的方法步驟

體系作戰(zhàn)國防交通保障法規(guī)就其性質(zhì)而言，是彌補(bǔ)現(xiàn)行軍事法規(guī)和行政法規(guī)空白的軍民融合式法規(guī)；就其內(nèi)容而言，是國防動員法規(guī)和作戰(zhàn)行動法規(guī)的延伸；就其作用而言，是在國家發(fā)布戰(zhàn)爭動員令后，維護(hù)國家根本利益、保障民權(quán)民生，提高戰(zhàn)時交通保障整體協(xié)調(diào)能力的行為規(guī)范。因此，體系作戰(zhàn)國防交通保障法規(guī)建設(shè)是法學(xué)領(lǐng)域的創(chuàng)新活動，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須循序推進(jìn)。

由軍方主導(dǎo)立法調(diào)研并起草。由于戰(zhàn)時交通保障是作戰(zhàn)行動的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，保障體系是作戰(zhàn)體系的組成部分，保障行動是根據(jù)軍事行動計劃展開的社會活動和生產(chǎn)活動。因此，立法的主導(dǎo)責(zé)任人應(yīng)是軍方?？捎煽倕⒆鲬?zhàn)部牽頭，由國家交戰(zhàn)辦協(xié)調(diào)，四總部相關(guān)部門參加，在全面分析體系作戰(zhàn)交通保障需求和保障體系構(gòu)建要素的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)研究作戰(zhàn)行動法規(guī)與國防交通動員法規(guī)相銜接問題，依據(jù)軍情、國情和民情，結(jié)合國家戰(zhàn)時行政體制設(shè)計和戰(zhàn)時交通動員潛力，對未來體系作戰(zhàn)交通保障樣式作出總體規(guī)劃，對保障體系結(jié)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計，對軍民對接動作加以規(guī)范。據(jù)此，形成與作戰(zhàn)行動法規(guī)和國防交通動員法規(guī)相銜接、與國家戰(zhàn)時行政體制相適應(yīng)的戰(zhàn)時國防交通保障“概則”、“綱要”、“條例”等系列法規(guī)草案。

由國家組織論證和頒布試行。鑒于體系作戰(zhàn)國防交通保障法規(guī)的適用對象既有軍又有民，須由軍事機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)共同執(zhí)法。因此，法規(guī)草案應(yīng)由國家組織論證?？捎蓢覈绖訂T委員會組織，國防交通主管機(jī)構(gòu)牽頭，人武、人防和經(jīng)濟(jì)動員機(jī)構(gòu)共同參與，在軍、政、企各有關(guān)方面開展論證工作。論證工作要圍繞戰(zhàn)時保障體系的結(jié)構(gòu)、指揮體制的形成、信息系統(tǒng)的搭建、保障任務(wù)的分工和軍民對接的動作等主要環(huán)節(jié)開展，使完成平戰(zhàn)體制轉(zhuǎn)換的政府各相關(guān)職能部門和交通運(yùn)輸企業(yè)，能在體系內(nèi)明確自己的定位與職責(zé)，在統(tǒng)一指揮下形成保障優(yōu)勢，在協(xié)調(diào)動作中高效優(yōu)質(zhì)地完成保障任務(wù)。完成論證工作后，體系作戰(zhàn)國防交通保障法規(guī)應(yīng)由國務(wù)院、中央軍委共同頒發(fā)試行，為軍民融合建設(shè)體系作戰(zhàn)國防交通保障能力提供法律依據(jù)。

由地方立法完善實施細(xì)則。戰(zhàn)時交通保障行為的主體，是動員起來的交通運(yùn)輸企業(yè)和組織起來的交通專業(yè)保障隊伍，但保障能力的形成和發(fā)揮，離不開政府作為和社會支撐。由國家制定的法規(guī)，一般具有普遍適用性和原則約束力，要適用于各地區(qū)、各行業(yè)的具體情況，必須制定實施細(xì)則加以補(bǔ)充完善。為此，體系作戰(zhàn)國防交通保障法規(guī)在試行期間，應(yīng)由地方政府和各交通行業(yè)主管部門，結(jié)合本地區(qū)、本行業(yè)實際，針對承擔(dān)的保障任務(wù)、可能出現(xiàn)的保障樣式，聯(lián)合任務(wù)部隊共同制定相應(yīng)的實施細(xì)則，并按照地方立法程序，使各項政策措施法制化，使公民、企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)和享有的權(quán)利具體化。只有地方制定了實在管用的實施細(xì)則，體系作戰(zhàn)國防交通保障法規(guī)建設(shè)才能落到實處，國防交通保障能力才能有效融入作戰(zhàn)體系，實現(xiàn)?！按蜈A”、打勝仗的目標(biāo)要求。