公共部門TQM：政府管理模式的應(yīng)用與完善

楊 波

（內(nèi)蒙古科技大學(xué)，內(nèi)蒙古 包頭 014010）

0 引言

“全面質(zhì)量管理”的概念來源于企業(yè)管理。其英文為：“Total Quality Management”，簡稱TQM。最初作為一種新的管理模式，由美國的W·愛德華·戴明(W·E·Deming)用于1947年以后的日本工業(yè)管理實踐中，因取得顯著效果后引起廣泛重視。[1]1961年美國的費根鮑姆(A·V·Feigenbaum)和朱蘭(J·M·Juran)在《全國質(zhì)量管理》一書中提出了全國質(zhì)量管理的科學(xué)概念及理論，在美國和世界范圍內(nèi)被普遍接受和應(yīng)用。20世紀80年代，新興工業(yè)化國家和地區(qū)開始把質(zhì)量管理的理論和方法引入政府的公共服務(wù)領(lǐng)域。

1 全面質(zhì)量管理的涵義

費根鮑姆把全面質(zhì)量管理定義為：“全面質(zhì)量管理是為了能在最經(jīng)濟的水平上，并在充分考慮滿足用戶要求的條件下進行的市場研究、設(shè)計、生產(chǎn)和服務(wù)，把企業(yè)內(nèi)部的研制質(zhì)量、維持質(zhì)量和提高產(chǎn)品質(zhì)量的活動構(gòu)成為一種有效的體系?！盵2]

1982年，中國質(zhì)量管理協(xié)會在《質(zhì)量管理名詞術(shù)語》中對全面質(zhì)量管理內(nèi)涵的表述為：“全面質(zhì)量管理是企業(yè)全體職工及有關(guān)部門同心協(xié)力，綜合運用管理技術(shù)、專業(yè)技術(shù)和科學(xué)方法，經(jīng)濟地開發(fā)、研制、生產(chǎn)和銷售用戶滿意產(chǎn)品的管理活動?！盵3]繼全面質(zhì)量管理概念提出后，1984年在英國布萊頓召開的第六屆世界質(zhì)量大會上又提出了全面質(zhì)量管理戰(zhàn)略的思想。

1990年5月在美國舊金山召開第八屆質(zhì)量大會——“全面質(zhì)量管理”成為大會主題，來自世界各地的代表接受了“全面質(zhì)量：90年代國際最緊迫的問題”這樣的口號。至此，全面質(zhì)量管理不僅是企業(yè)進行管理的良好方法，而且成為政府部門改進自身工作的一種管理模式。

目前在公共部門中普遍認可的，全面質(zhì)量管理是指為將產(chǎn)品生產(chǎn)的全面質(zhì)量管理的基本觀念、工作原則、運籌模式應(yīng)用于政府結(jié)構(gòu)之中以達到政府機構(gòu)工作的全面優(yōu)質(zhì)、高效，是貫穿行政組織全系統(tǒng)、全員參與的，以內(nèi)部成員和外部公眾的滿意為中心的管理系統(tǒng)。[4]

2 公共部門運用TQM的合理性分析

經(jīng)濟社會學(xué)家伯恩斯把“企業(yè)家”概念引入到公共部門，認為“企業(yè)家”不僅存在于私營部門，“企業(yè)家”的創(chuàng)新也可能發(fā)生在公共部門。他指出，政治企業(yè)家通過發(fā)展和取悅選民的創(chuàng)新而擁有控制權(quán)，一旦某項好的政策開始啟動，政治企業(yè)家必須找到新方法說明并充分利用有關(guān)利益群體來支持該政策。戴維·奧斯本也這樣主張，薩伊所給(企業(yè)家)的定義既適用于私人部門，也適用于公共部門以及志愿性部門或第三部門。

公共企業(yè)家與經(jīng)濟組織的企業(yè)家一樣，在公共管理中要不斷追求創(chuàng)新，尊重和合理利用市場機制“這只無形之手”，重視對公共資源的有效配置和利用，關(guān)注公共管理績效，重視管理中成本效益，及時回應(yīng)公眾的需求并對公眾負責(zé)。正如制度分析學(xué)者麥金尼斯所說，“可以把公共企業(yè)家精神理解為對于公民聲音的回應(yīng)”?！坝辛斯衤曇糇鳛榛镜募s束，公共企業(yè)家就會提高效率。為了贏得選民的批準，公共企業(yè)家必須努力以較低的成本提供更多、更好的服務(wù)”。品質(zhì)是價值與尊嚴的起點，無論是私營部門還是政府公共部門都將把追求品質(zhì)、改善品質(zhì)、提高品質(zhì)作為其改革和發(fā)展的目標?，F(xiàn)代政府公共部門的一個重要使命就是為公民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，不斷提升公共服務(wù)的品質(zhì)。[5]

戴維·奧斯本等人認為，塑造企業(yè)型政府就是用企業(yè)化體制來取代官僚體制，即創(chuàng)造具有創(chuàng)新慣性和質(zhì)量持續(xù)改進的公共組織和公共體制。企業(yè)型政府是以公共企業(yè)家為主體的、富有企業(yè)家精神的政府，是借鑒企業(yè)的治理機制和管理技術(shù)，積極回應(yīng)社會，有效運用資源、實現(xiàn)高績效的政府。[6]因此，全面質(zhì)量管理（TQM）作為一種管理理念，國際質(zhì)量管理標準的法定原則在公共部門中同樣適用。

3 公共部門中TQM八大標準的應(yīng)用

3.1 以顧客為中心

在政府的公共服務(wù)中，如將公民簡單視作顧客，似乎降低了公民作為與國家相對的權(quán)利和合法地們的擁有者的作用。所以，顧客一詞是一個比擬的說法，是將公民與政府之間的關(guān)系的重要性比擬為市場中企業(yè)與顧客關(guān)系的重要性。隨著社會環(huán)境的迅速變化和公眾需求的日益?zhèn)€性化、多樣化，公共部門也迫切需要改變提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)時只顧生產(chǎn)不顧公眾需求的方式。因此，政府要了解公眾的需求和期望，尊重公眾的知情權(quán)和選擇權(quán)，確保公共管理目標與公眾的需求和期望有溝通的基礎(chǔ)上聯(lián)系起來，樹立“為顧客服務(wù)、對顧客負責(zé)”的顧客導(dǎo)向。為此，政府部門可以采取問卷調(diào)查、熱線電話、領(lǐng)導(dǎo)信箱、領(lǐng)導(dǎo)接待日、走訪慰問等形式充分了解顧客的要求，為工作的改進奠定基礎(chǔ)。

3.2 領(lǐng)導(dǎo)作用

J·M·朱蘭曾在對大量實際調(diào)查資料進行統(tǒng)計分析的基礎(chǔ)上提出“帕累托原理”，認為在所發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題中，究其原因，有20%來自基層操作人員，而80%是由于領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任造成的，可見在公共部門中領(lǐng)導(dǎo)者起著“掌舵”的關(guān)鍵作用。領(lǐng)導(dǎo)者將本組織的宗旨、方向和內(nèi)部環(huán)境統(tǒng)一起來，他們應(yīng)當營造使組織成員能夠充分參與實現(xiàn)組織目標的環(huán)境，領(lǐng)導(dǎo)的決心和支持力度是實施全面質(zhì)量管理的關(guān)鍵。所以要求領(lǐng)導(dǎo)層強化組織整體的質(zhì)量意識，建立質(zhì)量方針和質(zhì)量體系，提高全體人員關(guān)注質(zhì)量的自覺性和緊迫感。

3.3 全員參與

政府部門提供公共服務(wù)的質(zhì)量涉及組織內(nèi)各個部門和各個成員的工作態(tài)度，他們的工作效果會直接或間接地影響公共服務(wù)的質(zhì)量。因而要求組織成員在具體的公共管理過程中了解自身貢獻的重要性和在組織中的作用，通過發(fā)揮自身的主觀能動性，運用他們的知識、經(jīng)驗和技能及全面質(zhì)量管理方法，結(jié)合個體的目標和制約條件客觀評價其績效，提高現(xiàn)場的質(zhì)量水平，尋找解決問題的方法并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。[7]

3.4 過程方法

質(zhì)量管理理論認為任何活動都是通過“過程”實現(xiàn)的，公共管理活動也不例外?！皩⑾嚓P(guān)的資源和活動作為過程進行管理，可以更高效地得到期望的結(jié)果?！边@種方法通過分析過程、控制過程和改進過程優(yōu)化影響質(zhì)量的所有活動和所有環(huán)節(jié)，從而確保最終產(chǎn)品和服務(wù)的高質(zhì)量。因此，公共部門在開展全面質(zhì)量管理時，必須著眼于過程，把活動和相關(guān)的資源作為過程進行管理，以更高效地服務(wù)于公眾，得到期望的結(jié)果。

3.5 管理的系統(tǒng)方法

“針對設(shè)定的目標，識別、理解并管理一個由相互關(guān)聯(lián)的過程所組成的體系，有助于提高組織的有效性和效率?！痹诠膊块T中，相對于過程控制方法，系統(tǒng)控制方法針對的是整個系統(tǒng)及其包括若干個小過程來建立質(zhì)量管理體系，這樣可以提高行政組織實現(xiàn)目標的有效性和效率，實現(xiàn)政府目標。通過識別資源的有限性和局限性，協(xié)調(diào)部門的職能和職責(zé)，減少交叉障礙。在政策執(zhí)行中，全面系統(tǒng)地關(guān)注并確定質(zhì)量管理體系特定過程的運作方式。

3.6 持續(xù)改進

全面質(zhì)量管理強調(diào)質(zhì)量的保持、改進、提高，這是一個螺旋上升的過程，不能停留在原有水平上。對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)改進應(yīng)進行動態(tài)管理，要在組織范圍內(nèi)營造持續(xù)改進質(zhì)量的危機意識和氛圍，為工作人員提供關(guān)于持續(xù)改進方法和工具的培訓(xùn)，使其明確持續(xù)改進的重要性，同時確定目標以指導(dǎo)、測量和追蹤持續(xù)改進的效果。

3.7 基于事實的決策方法

對數(shù)據(jù)和信息的邏輯分析或直覺判斷是有效決策的基礎(chǔ)。對于政府工作來講，決策和服務(wù)可以形成直接的結(jié)果，本身優(yōu)化極其重要。行政決策是行政管理的首要環(huán)節(jié)，行政決策的質(zhì)量直接影響政府工作的質(zhì)量。錯誤的行政決策不僅容易造成國家資財?shù)木薮髶p失和浪費，而且會帶來一系列不良后果，甚至產(chǎn)生難以消除的滯后負效應(yīng)。因此在進行決策時，以事實為依據(jù)，忠實決策本身所規(guī)定的作用范圍，考慮全局性，把握正確的決策價值取向，實事求是，因地制宜，健全政府決策信息系統(tǒng)。

3.8 互利的供方關(guān)系

通過互利的關(guān)系，增強組織及其供方創(chuàng)造價值的能力。公共部門全面質(zhì)量管理主要就是要政府在為公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)時，以公眾的需求為考慮問題的出發(fā)點和歸宿。反過來，隨著行政環(huán)境的變化和形勢的發(fā)展，人民群眾對政府效能以及公共服務(wù)質(zhì)量要求的日益提高，客觀上也提高了政府的執(zhí)政能力。

4 完善公共部門TQM發(fā)展的路徑

4.1 加強基礎(chǔ)研究工作，借鑒和吸收企業(yè)推行全面質(zhì)量管理的研究成果和實踐經(jīng)驗。在企業(yè)管理中，全面質(zhì)量管理指導(dǎo)思想之一就是一切為用戶滿意?！捌髽I(yè)家精神”可以適用于公共部門。公共部門中的“企業(yè)家”可以通過對某些公共服務(wù)的“民營化”或“外包”使政府以較低廉的價格，為公民提供更多更好和質(zhì)優(yōu)價廉的服務(wù)。[8]通過公開競爭的方式，使不同政府機構(gòu)之間、政府機構(gòu)與非政府機構(gòu)之間、公私之間相互競爭，引導(dǎo)公眾做出正確選擇。

4.2 把政府全面質(zhì)量管理與公務(wù)員制度結(jié)合起來，在TQM的背景下對立起一套培訓(xùn)、考核、晉升和獎懲機制。激發(fā)政府官員從政能力內(nèi)在機制的建構(gòu)。強化政府管理的“人本觀念”，強化公共利益意識、公共責(zé)任意識、公共服務(wù)意識、社會公正意識、主動參與意識和敬業(yè)精神。激發(fā)全體公務(wù)員通力配合，綜合運用現(xiàn)代管理技術(shù)、專業(yè)技術(shù)和科學(xué)方法，最優(yōu)地實現(xiàn)對社會公共事務(wù)的系統(tǒng)管理活動。

4.3 加快行政立法，形成規(guī)范政府行力的法律規(guī)范體系。通過建立行政程序法、決策失誤責(zé)任制度、重大事項報告制度來加強法律的執(zhí)行力度。切實保證依法行政，推進行政法制建設(shè)。

4.4 把“全面質(zhì)量管理”理念引入行政管理教學(xué)中，盡早灌輸質(zhì)量管理思想，培養(yǎng)學(xué)生的“質(zhì)量”觀念。開設(shè)“全面質(zhì)量管理”培訓(xùn)班，請公共行政管理專家學(xué)者為行政管理專業(yè)或MPA學(xué)生講授TQM相關(guān)知識，參與有關(guān)政府部門的課題研究，提升公共服務(wù)質(zhì)量開展的應(yīng)用性研究和實踐，為今后工作做好入門準備。

4.5 借鑒國外經(jīng)驗。國外政府在全面質(zhì)量管理的實踐中也摸索并積累成熟并成之有效的管理模式及技術(shù)手段。美國政府在體制改革與創(chuàng)新過程中，引入全面質(zhì)量管理是行之有效的，這對我國目前正在進行的政府體制改革與創(chuàng)新具有較強的借鑒意義。同時，TQM是一個十分重視數(shù)理分析和統(tǒng)計的管理方法，這就要求我們借鑒并開發(fā)適合中國國情的包括電腦軟件系統(tǒng)在內(nèi)的一系列技術(shù)手段，從而推動我國公共部門全面質(zhì)量管理模式的實踐。

5 結(jié)束語

隨著工商管理學(xué)與公共管理學(xué)兩學(xué)科之間的交叉融合，“政府再造”、“新公共管理運動”的推動，政府職能改革的核心由一個全能的政府轉(zhuǎn)變成一個有限政府，從對經(jīng)濟的直接干預(yù)中跳出來，成為一個服務(wù)型政府。從公共部門TQM體系的建構(gòu)表明，通過一定的方式，把企業(yè)管理的成功經(jīng)驗移植到公共部門的管理中，在管理方式和方法上，政府與企業(yè)、公共部門與私人部門之間不再涇渭分明。將TQM應(yīng)用于公共部門的政府組織中進行持續(xù)評價和質(zhì)量改進，能夠為公共部門管理體制改進提供廣闊的發(fā)展空間。

［1］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府—企業(yè)精神如何改革著公營部門[M].上海：上海譯文出版社，1996.

［2］史蒂文·科恩，羅納德·布蘭德.政府全面質(zhì)量管理[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

［3］戴維·奧斯本，彼德·普拉斯特里克.摒棄官僚制[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2000.

［4］王玉明.企業(yè)型政府與公共經(jīng)營管理[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報，2004（06）：37.

［5］黨秀云.公共部門的全面質(zhì)量管理[J].中國行政管理，2003（08）：31.

［6］王家合.城市政府全面質(zhì)量管理的主要理念[J].上海管理科學(xué)，2005（02）：36.

［7］[美]B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

［8］卓越，劉洋.基于公共服務(wù)標準化的ISO9000政府質(zhì)量管理[J].新視野，2013（04）：62-66.