依法治林保護生態(tài)的困境與途徑分析

孔令澤

（云南宣威市來賓鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務中心，云南 宣威655402）

1 引言

依法治林是實現(xiàn)林業(yè)建設和林業(yè)保護的基本途徑。森林資源是陸地生態(tài)環(huán)境的主體，是維持生態(tài)平衡的基礎性因素，隨著現(xiàn)代生產(chǎn)、生活用材量和資源利用量的增加，毀林開荒、放火燒山等破壞性因素的影響，林業(yè)建設的緊迫性更為突出，因此，在現(xiàn)代林業(yè)建設中，必須強化依法治林的力度，在提升林木覆蓋率的同時，實現(xiàn)森林生態(tài)保護效能。

2 依法治林的困境

依法治林是進行林業(yè)建設的有效條件，尤其在現(xiàn)代林業(yè)遭到破壞并要求持續(xù)化發(fā)展的環(huán)境下，加強治理的強制性、規(guī)范性，則成為提升森林覆蓋率的基本途徑，但是，從森林資源現(xiàn)狀和支持依法治林的條件來看，依法治林工作要面對重重挑戰(zhàn)。

2.1 森林資源破壞度高

森林資源在調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土、降低噪音等方面具有重要作用，同時，為人類生產(chǎn)生活提供木材資源支持，但是，在現(xiàn)代經(jīng)濟利益最大化的刺激下，森林破壞現(xiàn)象越來越突出，進而引發(fā)一系列的環(huán)境問題、生態(tài)問題以及社會經(jīng)濟問題。

其一，在工農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎上，由于片面性的發(fā)展觀念影響，往往以環(huán)境代價為前提，這就造成亂砍濫伐、毀林燒山等，進而引發(fā)水土流失、森林銳減、生物滅絕、沙漠擴大、空氣污染、水質(zhì)破壞等現(xiàn)象，而生態(tài)環(huán)境對人類生存具有對應性反作用，因此這就危害著經(jīng)濟、社會的持續(xù)化發(fā)展。其二，森林資源受破壞的直接后果便是環(huán)境、生態(tài)危機，隨著森林覆蓋率降低、沙漠化的擴展，很多地區(qū)面臨著水土大量流失、綠洲變沙漠、干旱、水災等危機，據(jù)統(tǒng)計，全世界每天森林損失1100萬hm2，沙漠化土地為600萬hm2，全世界有1／3的土地受到侵蝕，淡水資源遠遠不足，100多個國家嚴重缺水，而在森林破壞作用下，全球溫室效應持續(xù)下降，進而引發(fā)海洋水位上升、水澇災害等。

2.2 法制保障不足

隨著環(huán)境破壞的加劇，針對環(huán)保的制度越來越多，同時，其涉及領域越來越廣泛，這在一定程度上為依法治林工作的展開提供了有效條件，但是，就其制度內(nèi)部細化和制度落實來看，仍存在很多問題。

一方面，細節(jié)性的規(guī)定缺失。在依法治林制度如《環(huán)境保護法》、《森林法》及其實施條例《森林防火條例》、《森林采伐更新管理辦法》等中，將宏觀性的治理方式、注意事項，以及對違規(guī)或是違法行為進行定位，但是，就如何進行細節(jié)性和具體性治理，并沒有做出相應的規(guī)定和懲處措施，這就增強了治林工作的主觀性，進而引發(fā)不正當治理、過度懲罰等現(xiàn)象。其二，并沒有設置基層治理部門或是部門內(nèi)部構成不合理。很多地方，尤其是基層治理中，往往缺失森林防護觀念，將治理工作緊緊停留在口頭，并沒有設置專門性的治理機構以及配備相應的管理人員，這就造成林業(yè)治理缺乏強制力；一些地方設置了管理機構，但是，內(nèi)部人員結(jié)構不合理，專業(yè)性技能缺失，政治素質(zhì)較低，等等，不能有效滿足林業(yè)治理要求。

2.3 依法治林實施力度不夠

不同部門具有不同的權力和義務，如森林公安機關享有森林法授權和林業(yè)刑事偵破權，林政部門是林業(yè)綜合執(zhí)法部門，林業(yè)工作站、檢疫站等具有自身職能等，但是，在實際權力執(zhí)行中，由于管理者法制意識不強、法律工作范圍界定不清等，引起跨部門、跨職責工作，甚至出現(xiàn)部門利益相爭的情況，進而影響了執(zhí)法的透明性和科學性。

2.4 外界支持力量薄弱

要實現(xiàn)依法治林有效性，必須促使法制部門、執(zhí)行部門以及管理對象形成合作關系，促使被管理者接受管理，但是，在現(xiàn)實執(zhí)法中，往往出現(xiàn)收錢不辦事、隨意開罰單、民眾不配合等現(xiàn)象，究其原因，在于依法治林認識度不夠和治理方式不得力。

3 走出困境、提升生態(tài)保護效能的途徑

3.1 健全森林法律法規(guī)，進行制度細化

《森林法》是依法治林的權威性法律依據(jù)，其適應了我國國情的需要，工作中，要以其為根本指導，嚴格按照其規(guī)定進行執(zhí)法。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，依法治林工作出現(xiàn)很多新問題，尤其是《森林法》沒有涉及到的空白領域，這就造成執(zhí)法過程中，無法可依，因此，必須以市場為導向，將發(fā)現(xiàn)的問題，進行制度性補充，并將執(zhí)法方式、違法行為、處罰強度和方式等進行規(guī)定，以實現(xiàn)權威性制度的保障作用。

3.2 完善林業(yè)管理機制，提供基礎保障

林業(yè)管理機制是保證依法治林的基礎因素。一方面，根據(jù)不同的治理范圍，要制定具體制度，以規(guī)定各個方位的不同職責和義務，如以林業(yè)產(chǎn)權制度，明晰林業(yè)經(jīng)營者的合法權益和義務；對公益林、商品林進行制度規(guī)范，以宏觀指導林業(yè)工作方向；對重點林區(qū)進行權責規(guī)定，以有效解決國有森林資產(chǎn)所有權虛化問題等。另一方面，加強相關性機構設置，尤其是基層管理機構。嚴格按照行政處罰程序，建立相關性的執(zhí)法機構，并對其部門職責進行定位，實現(xiàn)部門權力的獨立性，避免多個部門職責不清；同時，加強基層執(zhí)法機構設置，并實現(xiàn)內(nèi)部部門的優(yōu)化組合，強化直接的聯(lián)系，以實現(xiàn)執(zhí)法有效性和全面性；配備高素質(zhì)、高能力和高技術的管理人才，以有效提升依法治林的質(zhì)量。

3.3 強化林業(yè)行政執(zhí)法，提升執(zhí)法力度

依法治林歸根要落實到行政執(zhí)法上，因此，必須從各個方面強化林業(yè)行政執(zhí)法力度。其一，進行執(zhí)法制度性建設，為行政執(zhí)法提供制度保障。林業(yè)行政機關要建立首問負責制度、一次性告知制度、服務承諾制度、過錯追求制度等促使從業(yè)人員具備相應的制度支持與約束，進而實現(xiàn)規(guī)范化工作；制定統(tǒng)一性執(zhí)法標準，并強化標準落實，以促使工作者依照標準執(zhí)法，增強執(zhí)法的科學性。其二，強化監(jiān)督管理，提升行政執(zhí)法的科學性和透明性。行政執(zhí)法要取得實效，必須依靠強有力的監(jiān)督保障，因此，必須建立監(jiān)督制度，設置專門監(jiān)督機構，加強各級行政主管部門、上級機關對執(zhí)法部門的監(jiān)督，并以調(diào)查問卷、訪談等方式，對下級部門進行實際管理，對執(zhí)法過程中存在的問題，進行輔助解答，以有效提升執(zhí)法科學性；在現(xiàn)實執(zhí)法中，由于執(zhí)法者思想素質(zhì)落后，往往造成違法執(zhí)政現(xiàn)象，這就要求強化從業(yè)者監(jiān)督，在各級部門中，設置內(nèi)部監(jiān)督機構，并配置相應工作人員，以實現(xiàn)部門內(nèi)部、部門之間的監(jiān)督，進而提升行政執(zhí)法工作的透明性。其三，改善執(zhí)法方式，提升執(zhí)法實效。執(zhí)法方式有強制執(zhí)法、行政處罰、行政獎勵等，而行政處罰往往是最常用的一種方式，其面向違規(guī)性行為，而要實現(xiàn)其效果，必須對其進行規(guī)范化規(guī)定，同時，將行政獎勵、行政監(jiān)督等方式進行綜合，以改變單一型的行政處罰方式帶來的不利影響。

3.4 加強行政人員素質(zhì)，提高業(yè)務水平

由于行政執(zhí)法過程中，行政人員技能業(yè)務因素、法制因素和素質(zhì)因素的影響，往往出現(xiàn)不規(guī)范執(zhí)法、亂罰款、高罰款、輕懲罰等現(xiàn)象，這就影響了依法治林的實際效果，而行政執(zhí)法，從根本上說，是行政執(zhí)法者發(fā)揮作用的過程，因此，必須強化從業(yè)者的素質(zhì)和業(yè)務水平。加強法制教育，提升執(zhí)法者專業(yè)水平。一方面依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，對行政人員進行法制教育，促使其熟悉部門法律法規(guī)、執(zhí)法權限、程序、范圍等，同時，以案例分析方式，對從業(yè)者違法執(zhí)政行為進行分析，以促使從業(yè)者嚴格依法執(zhí)政。另一方面，以培訓、教育等方式，提升從業(yè)者的專業(yè)技能和業(yè)務水平，并設定從業(yè)考核，堅持持證上崗、從業(yè)規(guī)范等，以實現(xiàn)專業(yè)型人才培養(yǎng)。其二，加強人文培訓與教育，強化從業(yè)者職業(yè)素質(zhì)。林業(yè)行政工作者不僅要具備過硬的專業(yè)技能和法制意識，而且必須能夠樹立堅實的職業(yè)道德、人文素養(yǎng)，以抵御市場經(jīng)濟條件下金錢的刺激，進而實現(xiàn)依法執(zhí)政和科學執(zhí)政。

3.5 開展法制教育宣傳，引動內(nèi)外力量

實現(xiàn)依法治林需要領導者、執(zhí)政者和民眾的協(xié)作，因此，必須加強層級性法制宣傳，提升民眾的環(huán)保意識。強化行政部門內(nèi)部宣傳，將法制教育與林業(yè)工作、員工道德、基層建設等相結(jié)合，以保證宣傳的有效性；樹立依靠群眾的思想，充分利用媒體、廣告、節(jié)日、活動等，展開普法教育，以提升民眾的環(huán)保意識和法律意識，促使民眾參與到植樹造林、愛林護林工作中。

4 結(jié)語

在森林資源被破壞的環(huán)境下，空氣污染日益加劇、荒漠化面積大幅擴展、自然災害頻繁發(fā)生，這不僅危害了生態(tài)環(huán)境，而且危及著社會、經(jīng)濟、人類的持續(xù)化發(fā)展，而依法治林作為提升森林覆蓋率的基本措施，其自身存在的問題也制約了林業(yè)行政執(zhí)法的落實，因此，必須建立健全相關性的法律、制度，并強化行政人員依法行政的意識和能力，以提升依法治林工作的科學性和有效性。

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