地方政府新定位：從管理到治理之變——專訪中國行政管理學(xué)會副秘書長沈榮華

文｜《小康》記者 曹偉 北京報道

行政體制改革是全面深化改革的重要組成部分和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接或間接涉及各個領(lǐng)域改革能否順利推進(jìn)，具有帶動和影響各方的作用

《小康》：在您看來，行政體制改革在這次全面深化改革中處于一個什么樣的位置？《決定》中涉及這方面的亮點有哪些？

沈榮華：行政體制改革是全面深化改革的重要組成部分和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接或間接涉及各個領(lǐng)域改革能否順利推進(jìn)，具有帶動和影響各方的作用。

在行政體制改革方面，我覺得有三個亮點：

一是對政府職能作了新定位。經(jīng)過多年探索，“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)” 被界定為市場經(jīng)濟(jì)條件下的四項主要政府職能。在新形勢下，《決定》提出使市場在資源配置中起決定性作用，對政府職能界定的內(nèi)涵表述更加準(zhǔn)確和清晰。其中，“宏觀調(diào)控”比以前的“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)”更加明確，更有針對性，以防止政府不當(dāng)干預(yù)；將“環(huán)境保護(hù)”作為政府的一項職能單獨列出，在我國目前生態(tài)環(huán)境惡化、政府履職不到位的背景下，有很強(qiáng)的現(xiàn)實性，而且從國際經(jīng)驗看，許多國家都把環(huán)境保護(hù)作為政府一項職能加以強(qiáng)調(diào)。

二是對轉(zhuǎn)變政府職能提出新要求。政府職能轉(zhuǎn)變的主線是不該管的事不管，該管的事要管好，解決好政府越位和缺位問題。對政府不該管的事，《決定》提出簡政放權(quán)，深化行政審批改革，減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，凡是市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的一律取消審批，凡是地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項一律下放；對政府該管的事，《決定》提出“三個加強(qiáng)”，即加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和政策標(biāo)準(zhǔn)的制定實施，加強(qiáng)市場監(jiān)管，加強(qiáng)公共服務(wù)提供。這就進(jìn)一步明確了新的形勢下政府職能轉(zhuǎn)變的方向。

三是改進(jìn)政績考評有了新突破?！稕Q定》提出，“要糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況”。這使干部政績考評更加符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，有了新標(biāo)尺，對于糾正“以GDP論英雄”傾向，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推動職能轉(zhuǎn)變，都具有正確的導(dǎo)向作用。

《小康》：《決定》又一次提到事業(yè)單位改革，醫(yī)院、學(xué)校、國企等去行政化?！笆赂摹贝饲耙恢痹谕七M(jìn)，但黨委、政府、行政機(jī)關(guān)與以上一些事業(yè)單位的交叉任命仍然都有，在您看來，這個領(lǐng)域的改革難度在哪里？

沈榮華：與企業(yè)、政府等方面的改革相比，事業(yè)單位改革有些相對滯后，與強(qiáng)化公共服務(wù)的要求不相適應(yīng)。所以這次《決定》提出，事業(yè)單位的改革要加快，并提出了新的改革舉措，如政府購買公共服務(wù)，去行政化，有條件的事業(yè)單位可轉(zhuǎn)企或者轉(zhuǎn)為社會組織，可以說是發(fā)出了加快改革的明確信號。

事業(yè)單位改革的難度和困難，其中重要的一點是涉及到利益調(diào)整，如收入分配、職工待遇、社會保險、財政支持、人員去向等問題，都涉及到了事業(yè)單位和職工的切身利益，也涉及到人民群眾享有公共服務(wù)水平和成本的高低。

《小康》：在接下來的改革中，您建議出臺什么樣的舉措？

沈榮華：在體制方面，關(guān)鍵是對各類事業(yè)單位做出合理定位，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系，與科教文衛(wèi)等方面改革協(xié)調(diào)推進(jìn)；在操作方面，要使被改革對象參與到改革進(jìn)程中，制定符合實際的改革方案，解決好利益問題。去行政化比較簡單，但去行政化后，如何解決各類事業(yè)單位的規(guī)格待遇和管理方式，就需要有合理的設(shè)計。再如，改革不能“一刀切”，應(yīng)盡可能考慮各方面的利益，采取老人老辦法，新人新辦法，中人中辦法，逐步過渡，循序漸進(jìn)。

《小康》：“簡政放權(quán)”也可以說是行政體制改革的突破口，今年以來，我們也看到了高層在這方面做了很多努力，涉及300多項審批項目取消。改革后，在監(jiān)管的層面又該如何履行好“裁判員”的作用呢？

沈榮華：簡政放權(quán)也好，減少審批也好，并不是一放了之，無為而治。政府放權(quán)后，事中事后監(jiān)管必須跟上，有效履行政府的監(jiān)管職能，防止“一放就亂”。

那么在“放”的同時如何做好監(jiān)管工作？我建議，一是嚴(yán)格執(zhí)行國家法律和發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)對投資活動中土地、環(huán)境、能源等領(lǐng)域的管理，維護(hù)公平競爭和市場秩序。

二是創(chuàng)新監(jiān)管方式，現(xiàn)代市場主體成千上萬，但監(jiān)督主體和力量卻有限，這就要求政府采用現(xiàn)代監(jiān)管方法和手段，提高監(jiān)管能力。

三是加大改革力度，打破市場分割、地區(qū)封鎖，破除地方保護(hù)、部門利益，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，防止部門和地方既當(dāng)運(yùn)動員，又當(dāng)裁判員。

四是嚴(yán)格依法行政，規(guī)范政府權(quán)力行使，減少執(zhí)法活動中的自由裁量權(quán)，防止政府監(jiān)管中的不作為和亂作為，以及各種濫用權(quán)力行為。

《小康》：從1994年分稅制改革實施至今，各級政府的事權(quán)和財權(quán)一直沒有得以明確劃分。這次全會之后，如何理解《決定》對于中央和地方政府的職能劃分？

沈榮華：理順中央與地方關(guān)系基礎(chǔ)的前提，也是建立國家治理體系現(xiàn)代化的重要支柱。特別是我國是一個大國，一個省區(qū)相當(dāng)于國外一個中等國家，合理劃分政府間職能權(quán)限，有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

這次《決定）對深化財稅體制改革做出了總體部署，對中央與地方政府的事權(quán)和財力劃分提出了一系列改革舉措。全會之后，隨著改革舉措的落實，將會產(chǎn)生積極變化，使中央和地方兩個積極性得到更好發(fā)揮。

《決定》提出建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。包括適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。按照這種事權(quán)劃分，中央和地方相應(yīng)分擔(dān)支出責(zé)任。

對中央委托地方承擔(dān)的事項，中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，跨區(qū)域的公共服務(wù)，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。同時減少專項轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付，以增強(qiáng)地方自主權(quán)。同時，保持現(xiàn)有中央與地方財力格局總體穩(wěn)定，通過稅制改革，進(jìn)一步明確中央與地方的稅種，完善中央稅和地方稅體系，逐步使各級政府有穩(wěn)定的財力來履行職能。

《小康》：這次全會《決定》也涉及到機(jī)構(gòu)改革，您認(rèn)為接下來政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該如何進(jìn)行？

沈榮華：接下來的機(jī)構(gòu)改革，還是應(yīng)堅持積極穩(wěn)妥、成熟先行的方針，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。一是圍繞政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，積極穩(wěn)妥推進(jìn)大部制改革，在地方可結(jié)合實際，對綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)做更大膽探索，如大市場監(jiān)管、大農(nóng)業(yè)、大市政管理等。二是按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，優(yōu)化行政運(yùn)行機(jī)制，提高效率，這也是機(jī)構(gòu)改革不可缺少的環(huán)節(jié)。三是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，適時調(diào)整行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索省直管縣（市）改革。四是控制財政供養(yǎng)人員總量，這既包括政府機(jī)關(guān)人員，也包括公立事業(yè)單位人員，目的是嚴(yán)控政府規(guī)模，減少人浮于事，降低行政成本，使財力更多用于民生改善。

《小康》：本次會議公報還首次提出，全面深化改革要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從管理到治理的一字之差，將會有什么樣體系調(diào)整？能力又如何實現(xiàn)現(xiàn)代化？

沈榮華：我的理解，從內(nèi)涵范圍看，包括整個國家和各個方面的制度體系，體制機(jī)制，都要更加成熟，更加定型，更加符合中國特色社會主義的需要，而不是仍有較多問題缺陷，改來改去。

從參與主體看，這里的“治理”，與以前的“管理”，一字之差，內(nèi)涵上有很大不同，治理意味著在國家各項事務(wù)中的多元主體參與、共同治理，是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，而不是單單靠一種力量或單一主體來管理；從治理方式看，治理意味著更多的民主、更多的協(xié)商、更多的法治、更多的合作互動，建設(shè)民主法治國家，而不是簡單的、自上而下式的、行政命令式的管理?！稕Q定》提出全面深化改革的方案和措施，充分體現(xiàn)了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。