英國如何把權(quán)力關(guān)進制度的籠子

◎文/北顧

1993年，英國首相梅杰發(fā)起了一場“道德回歸”運動。當(dāng)時，街談巷議盛傳一些議員在收錢后代提議案和替商人獲取情報。為了弄清事實真相，《泰晤士報》派出兩個干練記者，在1994年秋打扮成藥商，相繼請10名議員在議會上替其藥品生意說話，并且許諾每提一個問題將給1000英鎊的報酬。意外的是，竟有6名議員欣然贊同這種官商勾結(jié)的交易。過了幾天，果真有2名議員就藥品問題向福利部長提問，但他們暗地里卻收下了“藥商”所開的兩張1000英鎊的支票。在掌握了真憑實據(jù)后，報社毫不客氣地在《泰晤士星期刊》上對此事全盤曝光，令全國嘩然。在這種情況下，梅杰任命一個由諾蘭主持的生活標(biāo)準(zhǔn)委員會開展調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，下院651名議員之中有245名議員在院外作兼職，其收入高出了法定年薪的3倍。于是，1995年，在梅杰政府的推動下，諾蘭委員會提出了嚴(yán)格部長以及公務(wù)員的公職生活準(zhǔn)則的意見，規(guī)定部長以及特別顧問應(yīng)遵守和國家公務(wù)員相類似的規(guī)則，如果要加入公司，須有兩年的隔離期；對公共咨詢和管理組織的管理人員，提出了人事任免和公開性方面的建議，認(rèn)為應(yīng)由一名任免委員會的委員來調(diào)整任免程序，所有的任命都須聽取其職能小組或者獨立委員會的意見。

實際上，作為世界上第一個工業(yè)化國家，英國也是現(xiàn)代政治腐敗的鼻祖。雖然英國不時會曝出大大小小的丑聞，卻不至于擴展成大范圍權(quán)錢交易和嚴(yán)重的政治腐敗，這與其權(quán)力運行制度的構(gòu)建密不可分。早在1889年，英國就頒布了首部反腐敗法，即《公共機構(gòu)腐敗行為法》。其后，英國分別于1906年和1915年兩次頒行《防止腐敗法》。二戰(zhàn)后，英國在1948年頒行的《人民代表法》、1962年通過的《北愛選舉法案》、1964年頒行的《許可證法》、1972年制定的《北愛地方政府法》、1988年通過的《犯罪審判法》、1989年通過的《地方政府和住房法》、2001年制定的《反恐、犯罪和安全法》等等，都針對政府官員的行為制定或添加了新的法律條文。2003年3月，布萊爾政府又公布了新的《反腐敗法》。長期以來，英國在透明國際的排名中其廉潔指數(shù)均比較靠前，這是英國加強制度建設(shè)的結(jié)果。

防止權(quán)力濫用行為，英國主要依靠文官制度。英國有一套完整、具體、實用的行為法規(guī)，用以規(guī)范公務(wù)員的行為。英國的公務(wù)員制度始于1854年，公務(wù)員約有60萬人，共分為12級。與推行高薪養(yǎng)廉的國家不同，英國文官收入并不很高。低級和中級文官的薪水與非文官同等人員差不多。高級公務(wù)員待遇相對較高，但比起在私營公司任職的經(jīng)理們?nèi)圆罹嗌踹h(yuǎn)。英國公務(wù)員之所以比較廉潔，是因為英國有一套較完善的公務(wù)員招聘、培訓(xùn)、任用、管理和監(jiān)督的制度，對公務(wù)員必須遵循的六條原則，即誠實、負(fù)責(zé)、客觀、政治中立、保密、公平，以及公務(wù)員的職業(yè)保障、權(quán)利保障、行為規(guī)則、活動意向、活動幅度和活動程序都做出了詳盡規(guī)定。英國文官守則的總綱規(guī)定非常明確，文官必須效忠于國家，誠實正直，不能將個人利益置于職責(zé)之上，不能以權(quán)謀私。為此，守則作了許多具體規(guī)定。例如，公務(wù)員持有或者將獲得可能和本人工作的部門利益不符的公司股份時，須報告或者請求上級；不能泄露經(jīng)濟情報；不能利用工作的便利而得到的信息用于投機；禁止接受與工作有關(guān)的個人或者單位的禮品、饋贈和酬金，以及他們頻繁或者定期的宴請；不能從事第二職業(yè)。而文官出于外交禮節(jié)，不便謝絕禮品時，受禮前要請示，受禮后應(yīng)交公處理。同時，英國政府還把道德建設(shè)作為公務(wù)員制度的重要組成部分，制定了政府工作“無私、正直、客觀、責(zé)任感、公開、誠信、領(lǐng)導(dǎo)才能”七大原則，并對每條原則都做出了詳細(xì)解釋。與此同時，又相繼制定了國會議員行為準(zhǔn)則、特別顧問行為準(zhǔn)則、部長行為準(zhǔn)則、公務(wù)員行為準(zhǔn)則等，從制度上保證了公職人員的廉潔從政行為。

建立財產(chǎn)申報制度。1883年，英國議會通過了世界上第一部關(guān)于財產(chǎn)申報的法律，即《凈化選舉、防止腐敗法》，規(guī)定了議會中議員選舉費用的限額和對選舉舞弊的刑罰。法律規(guī)定，如果官員個人財產(chǎn)與其正常收入之間存在差距，就必須作出解釋和說明。如不能提供合法所得的證據(jù)，就會被認(rèn)定為灰色收入，進而被治罪。此外，瑞德克里夫——莫德委員會于1973年提出了關(guān)于財產(chǎn)申報等預(yù)防腐敗措施的建議，對于議員的傭金、從公司獲得的利益、從地方政府的土地獲得的利益，實行強制登記。英國的官員分為議會議員和公務(wù)員兩類。議會議員實行收入狀況披露制度，要把各種收入、福利和形形色色的好處擺在明處。工資、獎金、津貼、補貼、免費旅游等福利，以及官員從事咨詢、寫作、講學(xué)和協(xié)助他人經(jīng)營等活動的所得收入，必須逐一申報。英國普通公務(wù)員申報財產(chǎn)和收入只限于本人，其子女、配偶、父母和其他親屬的收入和財產(chǎn)不需申報。

建立政務(wù)公開制度。社會監(jiān)督是對政府運用職權(quán)的有效制約。如果權(quán)力的運行是公開透明的，權(quán)錢交易就變成了一種困難的行為。英國《信息公開法》規(guī)定，公共機關(guān)有義務(wù)向信息公開申請人提供信息。被申請?zhí)峁┬畔⒌墓矙C關(guān)有義務(wù)以書面形式告知申請人是否擁有被申請的信息；如果擁有該信息，應(yīng)當(dāng)向信息申請人提供所申請的信息。公共機關(guān)擁有的信息除了例外信息都應(yīng)當(dāng)公開。如果信息公開的申請被公共機關(guān)拒絕，申請人可以通過一定程序獲得幫助。這些程序包括信息專員的幫助、信息裁判所的幫助和法院的幫助。以公務(wù)用車制度為例，政府車輛處有各級負(fù)責(zé)人的名字、基本工資、加班費、車貼等等，透明度高，不僅列入年度報告交議會審核，而且全部在網(wǎng)上公布。英國首相及其政府大臣的公務(wù)活動和經(jīng)濟狀況也同樣高度透明。

通過制度建構(gòu)，加強腐敗預(yù)防工作。1889年，英國頒布了第一部專門反腐敗法《公共機構(gòu)腐敗行為法》。該法嚴(yán)格禁止公共機構(gòu)成員的主動或被動的賄賂行為。依據(jù)該法，任何行使公共職能或法定職能的機構(gòu)均被認(rèn)定為公共機構(gòu)，公共機構(gòu)的任何人員被嚴(yán)格禁止在與公共機構(gòu)有關(guān)的任何交往過程中收受或者要求收受、同意收受任何形式的禮物、貸款、費用、酬勞或利益，也嚴(yán)格禁止他們在此類事務(wù)中承諾或提供任何形式的禮物、貸款、費用、酬勞或利益。此外，對上述公共機構(gòu)成員的腐敗行為，該法還規(guī)定了嚴(yán)厲的懲罰：對犯有此類行為的公務(wù)人員可處以6~7個月的監(jiān)禁，還可加上不設(shè)上限的罰款，有的還可能獲得像解除公職、從犯罪之日起5年內(nèi)不得擔(dān)任任何公職，第二次再犯類似罪行永遠(yuǎn)不得擔(dān)任任何公共職務(wù)，而且從犯罪之日起5年內(nèi)剝奪其在議會和其他任何公共機構(gòu)選舉中的選舉和投票權(quán)、剝奪獲得養(yǎng)老金的權(quán)利等處罰。1906年，英國在修訂《公共機構(gòu)腐敗行為法》的基礎(chǔ)上，頒布了《防止腐敗法》，將禁止公共機構(gòu)成員賄賂的適用范圍擴大，規(guī)定不僅適用于公共機構(gòu)的工作人員，而且適用于公共機構(gòu)本身。1916年，英國又對《防止腐敗法》作修訂，進一步將適用范圍擴大到一切地方性和公共性機構(gòu)。2003年3月，英國政府又頒布了新的《反腐敗法》。按照新法的規(guī)定，“英國公民或根據(jù)英國任何一個地區(qū)的法律注冊設(shè)立的機構(gòu)在英國以外的國家或領(lǐng)土上發(fā)生的賄賂行為”都要受反腐敗法的約束。

根據(jù)《防止腐敗法》，英國政府內(nèi)閣和文官部都制定了相應(yīng)的規(guī)則。其中比較重要的規(guī)則有：關(guān)于公務(wù)員合同簽訂中的行為，如果有人在簽訂合同前獲得優(yōu)惠而給予或暗示給予禮物，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)及時向上級報告這一情況；凡與正式合同有關(guān)的任何官員，均不得將自己的住址透露給合同對方。在應(yīng)酬活動中，政府官員在接受禮品和宴請方面有一定的自主權(quán)，可以接受與本部門有日常工作聯(lián)系的團體和個人的禮品和宴請，也可以接受重大節(jié)日（如圣誕節(jié)）的贈禮或宴請，但事后必須向主管部門或部門長官匯報，由其裁決是否有受賄因素，必要時予以糾正。對于與部門工作有關(guān)的招待會、午餐會、雞尾酒會等邀請，明確規(guī)定只有部門首長或技術(shù)、業(yè)務(wù)主管可以代表本單位參加，其他人員須事先得到其主管官員的批準(zhǔn)，否則不能接受；一時無法獲得上級批準(zhǔn)的，事后也要及時向上級匯報。為了防止假公濟私，規(guī)定政府官員不得接受與行使公務(wù)有影響的、需要回禮和回請的大額禮品或宴請，如果官員因此于事后作出對給予好處的當(dāng)事人有利的裁決，便構(gòu)成輕罪。