廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作中理論的支撐與運(yùn)用

■張 敏

廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作理論是將風(fēng)險(xiǎn)管理與全面質(zhì)量管理兩種理論合一的新理論，是反腐倡廉建設(shè)借鑒應(yīng)用理論成果推進(jìn)實(shí)踐創(chuàng)新的成功案例。對(duì)于這個(gè)全新的課題，工作中不僅要遵循風(fēng)險(xiǎn)管理和全面質(zhì)量管理的基本理論要求，而且要堅(jiān)持開(kāi)放性的思維，注重應(yīng)用其他新型管理理論的方法和觀點(diǎn)，破解推進(jìn)中的難題，促進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作的完善和加強(qiáng)。

用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)梳理業(yè)務(wù)流程解決好權(quán)力環(huán)節(jié)辨識(shí)不清的問(wèn)題

系統(tǒng)論的主要思想是系統(tǒng)的整體觀念。系統(tǒng)中有相互聯(lián)系的要素構(gòu)成，每個(gè)要素在系統(tǒng)中都處在一定的位置上，起著特定的作用，但又不是孤立地存在著，而是關(guān)聯(lián)的、相互依存的。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作是圍繞業(yè)務(wù)流程而展開(kāi)的一項(xiàng)“系統(tǒng)工程”，中央明確了“開(kāi)展清權(quán)確權(quán)、排查廉政風(fēng)險(xiǎn)、制定防控措施、抓好預(yù)警處治”等環(huán)節(jié)要求，從這個(gè)方面看，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控是步步推進(jìn)，層層展開(kāi)的。但從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)看，推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的各個(gè)環(huán)節(jié)并不是廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的全部要素，因?yàn)闃I(yè)務(wù)事項(xiàng)不明，權(quán)力辨識(shí)不清，排查權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)就無(wú)法展開(kāi)，防控風(fēng)險(xiǎn)更無(wú)從談起。因此，必須緊緊抓住廉政風(fēng)險(xiǎn)防控圍繞業(yè)務(wù)管理而展開(kāi)的特性，把業(yè)務(wù)流程梳理清楚，這樣才能防止脫離業(yè)務(wù)搞防控。

要把業(yè)務(wù)流程梳理好，首先要按照系統(tǒng)論強(qiáng)調(diào)的要素之間的關(guān)聯(lián)性、依存性，找出業(yè)務(wù)流程中的“關(guān)聯(lián)點(diǎn)”，向前延伸看權(quán)力運(yùn)行的始端，向后拓展查權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果，向上分析追權(quán)力事項(xiàng)的決策，向下跟蹤排權(quán)力事項(xiàng)的受理等，只有把這些“點(diǎn)”捋清楚了，才能把整個(gè)業(yè)務(wù)辦理流程弄明白。其次要按照系統(tǒng)論的整體觀念，給權(quán)力運(yùn)行“畫(huà)全像”。業(yè)務(wù)流程本身也是一個(gè)系統(tǒng)，一項(xiàng)業(yè)務(wù)涉及多個(gè)部門(mén)、多個(gè)環(huán)節(jié)、多個(gè)結(jié)合部。因此，要組織抓好牽頭“會(huì)診”，從業(yè)務(wù)受理到審批辦結(jié)，將流經(jīng)的環(huán)節(jié)全部繪制出來(lái)，形成系統(tǒng)、完整的權(quán)力運(yùn)行圖。在此基礎(chǔ)上，要進(jìn)行全面研判，找出受理、審查、審批等具有權(quán)力特征的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，并以圖表的形式標(biāo)注風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)在業(yè)務(wù)流程中的位置、涉及的風(fēng)險(xiǎn)崗位、風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)的等級(jí)等，從而清晰地勾勒出權(quán)力的運(yùn)行軌跡和權(quán)力環(huán)節(jié)的分布情況，為后期的工作奠定良好的基礎(chǔ)。

用唯物辯證的方法指導(dǎo)清權(quán)確權(quán)解決好權(quán)責(zé)不清晰不對(duì)稱等問(wèn)題

唯物辯證法認(rèn)為一切存在的事物都由既互相對(duì)立又互相統(tǒng)一的矛盾組合而成，反對(duì)以片面或孤立的觀點(diǎn)看問(wèn)題。權(quán)力也是這樣，既能用權(quán)為公，又能以權(quán)謀私；既有“風(fēng)光”的一面，又有“風(fēng)險(xiǎn)”的一面。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控突出的是權(quán)力制衡，防止的是權(quán)力濫用，一定意義上講是用權(quán)者的一次“自我革命”。清權(quán)確權(quán)這個(gè)環(huán)節(jié)就是要清晰權(quán)力邊界，明確權(quán)責(zé)對(duì)等，依法規(guī)范用權(quán)行為。而在實(shí)際工作中，部分“掌權(quán)者”對(duì)權(quán)力認(rèn)識(shí)片面，把權(quán)力看作自己的能力，是自己地位和身份的象征，而忽視了權(quán)力也是一把“雙刃劍”，用不好就會(huì)割傷自己。因此，清權(quán)確權(quán)就是要樹(shù)立正確的權(quán)力觀，做到權(quán)責(zé)清晰，權(quán)責(zé)對(duì)等。

首先，要用矛盾的觀點(diǎn)辨清權(quán)力的“真面目”。唯物辯證法主張承認(rèn)矛盾，運(yùn)用矛盾的觀點(diǎn)看問(wèn)題。運(yùn)用矛盾的觀點(diǎn)認(rèn)識(shí)權(quán)力行使所具有的兩面性，特別是要充分揭露權(quán)力用不好所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)面后果，才能讓“掌權(quán)者”認(rèn)清權(quán)力的“真面目”。為此，要把廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作與權(quán)力觀反思教育結(jié)合起來(lái)，通過(guò)鮮活的案例使大家清醒地認(rèn)識(shí)到，權(quán)力既可以服務(wù)人，也可以腐蝕人，甚至毀掉人。

其次，要用聯(lián)系的觀點(diǎn)給權(quán)力“起好名”。唯物辯證法的一個(gè)特征是用聯(lián)系的觀點(diǎn)看問(wèn)題。權(quán)力認(rèn)識(shí)問(wèn)題解決了，但如何清權(quán)確權(quán)還是模糊不清。崗位職責(zé)雖然是清權(quán)確權(quán)的主要依據(jù)，但主要體現(xiàn)的內(nèi)容是崗位的職責(zé)范圍，對(duì)崗位權(quán)力的界定則含糊籠統(tǒng)，權(quán)力崗位人員自己也往往說(shuō)不清自己有多少權(quán)，具體是什么權(quán)。因此，要將崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程、權(quán)力環(huán)節(jié)聯(lián)系起來(lái)，互相對(duì)應(yīng)地確定每個(gè)崗位的權(quán)力，彌補(bǔ)任何一個(gè)環(huán)節(jié)都無(wú)法全面清權(quán)確權(quán)的缺陷。同時(shí)，依據(jù)崗位權(quán)力屬性，給每個(gè)崗位的權(quán)力“起名字”，從決策層、執(zhí)行層、操作層入手，明確業(yè)務(wù)主管權(quán)、集體表決權(quán)、指揮管理權(quán)、事項(xiàng)編制權(quán)、事項(xiàng)提報(bào)權(quán)、事項(xiàng)審查權(quán)、事項(xiàng)調(diào)整權(quán)、事項(xiàng)執(zhí)行權(quán)、事項(xiàng)建議權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、考核處理權(quán)等權(quán)力類別，從而使每個(gè)權(quán)力崗位都對(duì)號(hào)入座。

最后，要用發(fā)展的觀點(diǎn)跟蹤監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的“變化點(diǎn)”。唯物辯證法的另一個(gè)特征是用發(fā)展的觀點(diǎn)看問(wèn)題。任何事物都是不斷發(fā)展變化的。廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)也是如此，我們?cè)谶@方面防控好了，“逐利者”就會(huì)在另一方面尋求“突破口”。因此我們必須根據(jù)崗位的變化、審批程序的變更、人員的變動(dòng)等，及時(shí)跟蹤權(quán)力運(yùn)行的新軌跡，對(duì)權(quán)力崗位重新進(jìn)行清權(quán)確權(quán)，保證在改革發(fā)展中，權(quán)力運(yùn)行到哪里，監(jiān)督防控就跟進(jìn)到哪里。

把問(wèn)題管理的理念引入風(fēng)險(xiǎn)排查解決好隱性風(fēng)險(xiǎn)擺不上桌面的問(wèn)題

問(wèn)題管理是在挖掘問(wèn)題的基礎(chǔ)上，合適地表達(dá)問(wèn)題，正確地解決問(wèn)題，以此來(lái)防范問(wèn)題演化為危機(jī)的一種方法，也可以說(shuō)是借助問(wèn)題優(yōu)化管理。廉政風(fēng)險(xiǎn)不同于安全風(fēng)險(xiǎn)，安全風(fēng)險(xiǎn)是顯性的，廉政風(fēng)險(xiǎn)是隱性的。安全風(fēng)險(xiǎn)顯而易見(jiàn)，容易排查，廉政風(fēng)險(xiǎn)有“潛規(guī)則”，藏在桌下，如不深挖，容易漏查。風(fēng)險(xiǎn)排查是廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，風(fēng)險(xiǎn)排查不出來(lái)，防控就是一句空話。各類風(fēng)險(xiǎn)中，隱性風(fēng)險(xiǎn)危害最大，大家在查擺中卻又描述不清、擺不到桌面上。對(duì)此種情況，就要借助問(wèn)題管理法，把這類風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式表達(dá)出來(lái)，把存在的問(wèn)題暴露出來(lái)，做到這些，防控才有實(shí)際意義。

要把風(fēng)險(xiǎn)表象“描具體”，使隱形的風(fēng)險(xiǎn)“現(xiàn)真形”，就要緊緊圍繞風(fēng)險(xiǎn)的三種來(lái)源做文章：一是來(lái)源于內(nèi)部。有的是上級(jí)批條子、打招呼或者暗示，有的是領(lǐng)導(dǎo)身邊的工作人員等打著領(lǐng)導(dǎo)的旗號(hào)謀私利。一是來(lái)源于自身。公職人員自律意識(shí)不強(qiáng)，放松思想警覺(jué)，自己或委托親戚朋友找“找業(yè)務(wù)”謀私利。一是來(lái)源于外部。主要是服務(wù)對(duì)象，平常他關(guān)照你，關(guān)鍵時(shí)刻讓你關(guān)照他。重點(diǎn)排查以下四種廉政風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)：一是是對(duì)能夠辦的，不按章辦事，而設(shè)卡刁難，索要好處；二是是對(duì)不能辦的，不堅(jiān)決制止，而違規(guī)辦理，收取好處；三是是對(duì)已經(jīng)辦的，不立即告知，而混水摸魚(yú)，默收好處；四是是對(duì)參與辦的，不潔身自好，而同流合污，合收好處。我們可以把以上表象描述作為“引子”，引導(dǎo)大家把風(fēng)險(xiǎn)查全、查深、查具體。

堅(jiān)持“制度+科技”的思路，強(qiáng)化防控措施解決好制約監(jiān)督不力的問(wèn)題

“制度+科技”是近年來(lái)預(yù)防腐敗的新理念。在十七屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上，胡錦濤同志提出“逐步建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系”和“高度重視現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)特別是信息技術(shù)在反腐倡廉建設(shè)中的作用，把科技手段融入制度設(shè)計(jì)之中，不斷提高反腐倡廉工作科技含量”的要求。2011年中紀(jì)委第六次全體會(huì)議工作報(bào)告中明確要求在全國(guó)推廣“制度+科技”的有效做法?！爸贫?科技”能夠較好地解決權(quán)力缺乏有效監(jiān)督和制約的問(wèn)題。歷史和現(xiàn)實(shí)都證明，失去制約和監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。“制度+科技”正是抓住了這個(gè)關(guān)鍵，以制約權(quán)力為核心，以制度建設(shè)為根本，以科技手段為支撐，以防范風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)，促進(jìn)權(quán)力公開(kāi)、透明、規(guī)范運(yùn)行。

首先要增強(qiáng)制度的操作性。制度的特點(diǎn)是帶有根本性、全局性、長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性，但制度本身制定得過(guò)于寬松或操作性不強(qiáng)，其作用就會(huì)大打折扣，甚至流于形式。要解決好這一問(wèn)題，我們的實(shí)踐體會(huì)是要增強(qiáng)操作性，把防控措施“鑲嵌”到業(yè)務(wù)流程中，作為業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)必經(jīng)的一環(huán)，使業(yè)務(wù)不經(jīng)這一環(huán)就“邁不過(guò)去”，使防控措施成為業(yè)務(wù)管理的有機(jī)組成部分，防止權(quán)力在流程外運(yùn)行而導(dǎo)致失控。其次要重視科技防控的適應(yīng)性。實(shí)踐證明，科技反腐能夠發(fā)揮預(yù)警監(jiān)控、違規(guī)阻斷、流程再造、信息共享等功效和作用，是推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的有效途徑?？萍紤?yīng)用越廣，帶動(dòng)的整體反腐效果越好。但是科技防控不是所有的環(huán)節(jié)都適用，關(guān)鍵是要找準(zhǔn)著力點(diǎn)，在最關(guān)鍵、最難控制的環(huán)節(jié)實(shí)施科技防控，使隱形的權(quán)力變得可視、可控、可查、可糾，促使權(quán)力屬性回歸本質(zhì)。再次，要增強(qiáng)“制度+科技”的互補(bǔ)性。目前來(lái)看，“制度+科技”是反腐的最佳方法。這一組合方法的特點(diǎn)就是把制度轉(zhuǎn)化為電腦執(zhí)行程序，用無(wú)情的電腦管束有情的人腦，用科技手段防止制度執(zhí)行走樣。但科技程序、后臺(tái)操作也是由人來(lái)完成的，還需要用相關(guān)的制度進(jìn)行規(guī)范約束，制度與科技之間要互相支撐，兩者實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接，才能發(fā)揮最佳功效。

按照循環(huán)理論的要求抓實(shí)預(yù)警處置解決好開(kāi)展防控工作一勞永逸的問(wèn)題

PDCA循環(huán)理論是按照P（計(jì)劃）、D（執(zhí)行）、C（考核）、A（修正）的順序?qū)嵤┭h(huán)管理，是開(kāi)展所有質(zhì)量活動(dòng)的科學(xué)方法。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、防控措施等不是一成不變的，它們隨著形勢(shì)變化、職權(quán)變更、風(fēng)險(xiǎn)演變而變化，必須進(jìn)行周期修正，并按照PDCA的方法實(shí)施循環(huán)管理。預(yù)警處置作為廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，我們把它納入PDCA中的C（考核）、A（修正）兩個(gè)環(huán)節(jié)中，對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警處置、適當(dāng)考核和動(dòng)態(tài)修正，使之發(fā)揮關(guān)鍵性作用，促使整個(gè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控周而復(fù)始，滾動(dòng)管理，以此解決廉政風(fēng)險(xiǎn)防控“一次搞完，就認(rèn)為可以一勞永逸”的問(wèn)題。

一是預(yù)警處置要“分級(jí)管”。廉政風(fēng)險(xiǎn)有大有小，所以要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度,采取不同的預(yù)警和處置辦法，按照預(yù)警等級(jí)管理，分別采取風(fēng)險(xiǎn)提示、誡勉談話、責(zé)令糾錯(cuò)等辦法處置。二是日?？己艘皠?dòng)態(tài)管”。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控不是“一陣風(fēng)”，要形成長(zhǎng)效機(jī)制，既要加強(qiáng)日常管理，更要強(qiáng)化考核落實(shí)。要將廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理納入黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核中，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，鼓勵(lì)先進(jìn)，督促后進(jìn)。三是風(fēng)險(xiǎn)修正要“循環(huán)轉(zhuǎn)”。要以年度為周期，根據(jù)法律法規(guī)和規(guī)章制度的調(diào)整、上級(jí)機(jī)關(guān)和主管部門(mén)有關(guān)職責(zé)權(quán)限的變更、防控措施落實(shí)的效果等情況，及時(shí)調(diào)整、完善廉政風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容、等級(jí)和防控措施，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)修正、閉環(huán)管理，保證廉政風(fēng)險(xiǎn)防控質(zhì)量呈螺旋式上升，使這項(xiàng)工作逐漸成熟，不斷發(fā)展。