論體育體制改革的雙重阻力

董紅剛

青少年體質(zhì)連續(xù)20余年下降而金牌卻不斷增多、群眾體育在利益權(quán)衡后總是處于體育工作的邊緣、體育行政部門與競(jìng)技體育職業(yè)化主體之間利益關(guān)系難以厘清，這些利益失衡現(xiàn)象成為國(guó)家改革體育體制的主要原因。正如在2012年末全國(guó)體育局長(zhǎng)會(huì)議上，劉鵬局長(zhǎng)所說(shuō)：“目前中國(guó)體育的轉(zhuǎn)型依然面臨諸多問(wèn)題，改革是唯一的出路[1]?！奔热滑F(xiàn)行體育管理體制存在諸多弊端，政府也知道問(wèn)題所在，為什么不積極改革呢？原因在于，改革過(guò)程與政府行為背后是一個(gè)充滿利益矛盾和利益沖突的過(guò)程，所謂的改革只能是政府權(quán)衡利弊后的一種次優(yōu)選擇。體育體制是協(xié)調(diào)人與人（集團(tuán)與集團(tuán)）之間體育利益關(guān)系和界定權(quán)利結(jié)構(gòu)的一種行為規(guī)則，是體育資源配置和收益分配的一種機(jī)制。而體育體制改革則意味著改變?cè)械男袨橐?guī)則，實(shí)質(zhì)是改變利益群體之間的利益分配關(guān)系和調(diào)整權(quán)利結(jié)構(gòu)。在體育利益調(diào)整過(guò)程中，“帕累托最優(yōu)”只是理想狀態(tài)，利益受損集團(tuán)必然抵制改革，要想順利推進(jìn)體育體制改革，必須研究改革面臨的各種阻力及其強(qiáng)度。

1 來(lái)自既得利益集團(tuán)的阻力

我國(guó)現(xiàn)行體育體制是圍繞著競(jìng)技體育構(gòu)建的，其背后對(duì)應(yīng)著一個(gè)穩(wěn)定的權(quán)利結(jié)構(gòu)和一個(gè)既得利益群體，即由競(jìng)技體育利益群體一統(tǒng)的體育權(quán)力結(jié)構(gòu)、競(jìng)技體育群體成為利用公共財(cái)政和公共權(quán)利做大的特殊既得利益集團(tuán)。這是一種由制度化特權(quán)演變而成的既得利益格局，而體育體制改革難以推進(jìn)正是它背后的權(quán)利結(jié)構(gòu)難以優(yōu)化整合。比如國(guó)家旨在降低改革成本出臺(tái)了“雙軌制”政策——維持固有體育權(quán)利結(jié)構(gòu)的同時(shí)保障群眾體育利益。但是，權(quán)利在體育利益主體之間重新配置過(guò)程中，缺少權(quán)利的行為主體，同樣缺少足夠力量來(lái)贖買對(duì)方的權(quán)利，導(dǎo)致“雙軌制”政策難以取得預(yù)期效果。所以，我國(guó)體育體制改革不可能是科斯定理中描述的那種通過(guò)市場(chǎng)交易的方式加以實(shí)現(xiàn)，而只能通過(guò)強(qiáng)制力量實(shí)現(xiàn)調(diào)整權(quán)利結(jié)構(gòu)和改變利益關(guān)系，在我國(guó)只有國(guó)家才能夠合法地行使這種強(qiáng)制力。雖然，人們經(jīng)常將國(guó)家視為某些利益集團(tuán)或其聯(lián)盟的代表，但國(guó)家是具有明顯自主性（autonomy）的主體[2]，有著自己的利益目標(biāo)和行為選擇。中央與各部門、地方政府的利益既一致又矛盾，當(dāng)國(guó)家意識(shí)到將要面對(duì)社會(huì)危機(jī)而不得不進(jìn)行改革的時(shí)候，頂層在權(quán)衡利弊后會(huì)選擇壓制部門利益、地方利益以及既得利益集團(tuán)。

這時(shí)，既得利益集團(tuán)在舊體制下獲得的利益被剝奪了，他們習(xí)慣于向國(guó)家伸手要錢的做法在改革后的市場(chǎng)語(yǔ)境中無(wú)法再現(xiàn)。既得利益集團(tuán)就會(huì)竭力反對(duì)改革甚至是人為地制造混亂來(lái)抵制改革。最為明顯的就是，“金牌論者”利用民眾心理慣性任意夸大體育政治功能，甚至引導(dǎo)公眾將金牌潛在地視為執(zhí)政基礎(chǔ)，這種錯(cuò)誤定位將導(dǎo)致國(guó)家對(duì)體育體制改革成本的誤判，以此阻礙體育體制改革的推進(jìn)。少數(shù)既得利益集團(tuán)清楚地知道，無(wú)論是短期還是長(zhǎng)期都無(wú)法從體育體制改革中受益。實(shí)際上，競(jìng)技體育利益集團(tuán)只要維持現(xiàn)狀就會(huì)獲得太多的資源，他們?yōu)槭裁匆母锬?？誠(chéng)如有學(xué)者指出：“中央集權(quán)的專業(yè)競(jìng)技體制在幾十年無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政和階級(jí)斗爭(zhēng)意識(shí)形態(tài)影響下，深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的浸潤(rùn)，最有利于迅速實(shí)現(xiàn)金牌大國(guó)的目標(biāo)。而掌握公共權(quán)力的行政機(jī)構(gòu)在專業(yè)競(jìng)技體制數(shù)十年的經(jīng)營(yíng)中形成了相當(dāng)牢固的利益格局，自身難有改革意愿[3]?！?/p>

更為嚴(yán)重的是，既得利益集團(tuán)的雙重面相——集政策制定者和既得利益者于一身，成為當(dāng)今體育體制改革的最大難題：體育行政部門難以割舍自身既得利益而成為體育體制改革的阻力。2013年3月17日李克強(qiáng)總理在答中外記者問(wèn)時(shí)說(shuō)：“改革確實(shí)是進(jìn)入了深水區(qū)，也可以說(shuō)是攻堅(jiān)期。改革要觸動(dòng)固有利益格局，觸動(dòng)利益比觸及靈魂還難。但是，再深的水也得趟，因?yàn)槲覀儎e無(wú)選擇，它關(guān)乎國(guó)家命運(yùn)、民族前途。”當(dāng)今，體育體制改革已經(jīng)不是細(xì)枝末節(jié)上的調(diào)整，因?yàn)榫植扛母镆呀?jīng)難以撼動(dòng)競(jìng)技體育的核心地位和既得利益集團(tuán)的自我保護(hù)[4]。面對(duì)體育利益結(jié)構(gòu)已經(jīng)定型的現(xiàn)實(shí)，要想打破固有利益格局、調(diào)整權(quán)利結(jié)構(gòu)，中央必須拿出更大的政治勇氣和決心克服特殊利益集團(tuán)的阻撓。

2 來(lái)自體育體制改革陣痛期的阻力

任何一項(xiàng)改革都會(huì)經(jīng)歷一個(gè)“陣痛期”，對(duì)體育體制改革可能出現(xiàn)陣痛的擔(dān)憂是改革一再推遲的主要原因，也是少數(shù)既得利益集團(tuán)抵制改革的主要借口。雖然，改革者宣稱體育體制改革的陣痛是短期的、暫時(shí)的，人們也知道只有經(jīng)歷了陣痛之后才會(huì)有更大的收益，而且對(duì)于社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)改革的最終收益一定會(huì)大于成本，否則何以稱為改革。但是，人們從最初支付改革成本到最終受益的這個(gè)時(shí)滯會(huì)相當(dāng)長(zhǎng)，也許在這個(gè)漫長(zhǎng)的陣痛期人們只有付出沒(méi)有回報(bào)。因此，社會(huì)上絕大多數(shù)人尤其是臨近退休年限的群體不愿經(jīng)歷改革陣痛期，是情理之中的事情，畢竟改革沒(méi)有承諾。誰(shuí)能夠保證新體制更符合國(guó)情？誰(shuí)愿意為可能發(fā)生的災(zāi)難性后果負(fù)責(zé)？學(xué)校體育真正回歸教育部門，仰或是高考加試體育，就一定能夠扭轉(zhuǎn)學(xué)生體質(zhì)連續(xù)20余年下降的趨勢(shì)嗎？任何人、任何部門都不可能做出承諾，畢竟相關(guān)因素太多。

這種阻力源于身臨其境的每個(gè)人。人都是跟著利益走的，人們會(huì)反復(fù)斟酌改革的利弊，即使人們預(yù)計(jì)到體育體制改革將會(huì)帶來(lái)體育公共產(chǎn)品的大發(fā)展和競(jìng)技體育職業(yè)化市場(chǎng)化的大繁榮。并且，隨著社會(huì)的發(fā)展和“體育人文精神[3]”的皈依，人們普遍質(zhì)疑現(xiàn)行體育體制的合理性，越來(lái)越多的人能夠以平常心看待體育比賽的勝負(fù)，越來(lái)越多的人不再將運(yùn)動(dòng)員視為國(guó)家和民族的符號(hào)。這種觀念轉(zhuǎn)變無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致舉國(guó)體制逐漸喪失社會(huì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋就是其收益（包括精神層面的）顯著衰減但維持成本卻在不斷增加。但是，當(dāng)改革真正開(kāi)始，人們面對(duì)當(dāng)前的利益受到損失和改革前景的不確定性，還是會(huì)選擇抵制改革。這被某些改革家稱為“短視”，其實(shí)這是任何一項(xiàng)改革都必須面對(duì)的社會(huì)心理，理論家的作用在于通過(guò)信息宣傳和知識(shí)建構(gòu)正向誘導(dǎo)社會(huì)心理[6]。事實(shí)上，很多改革措施都是在利用信息不對(duì)稱、知識(shí)不完全加以制定實(shí)施。當(dāng)人們認(rèn)識(shí)到改革初期的承諾無(wú)法兌現(xiàn)后，會(huì)萌生失望和不滿情緒，產(chǎn)生回歸心理，更加強(qiáng)烈地反對(duì)體育體制改革。體育行政部門要本著不回避改革成本、不夸大改革成果的原則，這樣可能在改革之初阻力比較大，但人們切身感受到改革的利益后會(huì)更加支持改革。

改革一項(xiàng)舊體制容易，只要頂層的決心大，改革可能在一夜之間就發(fā)生了[7]，但建立一個(gè)新體制絕不是短期能夠完成的事情。在舊體制被打破而新體制還沒(méi)有發(fā)揮效能的時(shí)候，就出現(xiàn)了所謂的制度真空期，真空期出現(xiàn)混亂、無(wú)序是必然的。歷史的經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明要讓一個(gè)紙面上的正式制度在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮效能，其遇到的困難遠(yuǎn)非理論家頭腦中可以想象的。誠(chéng)如上文所指有時(shí)甚至是人為制造的混亂，在這種局面下各方均無(wú)法獲得改革紅利。如果重組體育總局，將競(jìng)技體育事業(yè)劃歸文化部亦或是其他部門，權(quán)力過(guò)渡期可能導(dǎo)致奧運(yùn)金牌大幅滑落，而群眾體育工作又未必能夠?qū)崿F(xiàn)改革預(yù)期結(jié)果。對(duì)此情況的擔(dān)憂就會(huì)形成一種維護(hù)現(xiàn)狀的力量，進(jìn)而形成改革的阻力。

3 相對(duì)阻力與絕對(duì)阻力

所謂“相對(duì)阻力”是來(lái)自既得利益集團(tuán)的阻力。這里“相對(duì)”的含義：一是各種體育利益集團(tuán)之間的相對(duì)差異與相互沖突；二是既得利益集團(tuán)和社會(huì)公眾的對(duì)立關(guān)系。相對(duì)阻力之所以成為當(dāng)今中國(guó)體育體制改革的最大阻力。原因在于：一是，當(dāng)今我國(guó)體育利益結(jié)構(gòu)分為明顯的利益集團(tuán)且矛盾日益尖銳。最突出之處是競(jìng)技體育與群眾體育的矛盾沖突，有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，群眾體育的資金投入上連續(xù)5年不足體育事業(yè)費(fèi)的1%[8]；其次，體育行政部門與競(jìng)技體育職業(yè)化主體之間的矛盾也呈現(xiàn)出難以協(xié)調(diào)的局面。二是，既得利益集團(tuán)在公共選擇中擁有決策權(quán)和發(fā)言權(quán)，具備抗衡社會(huì)公眾和普通利益集團(tuán)的強(qiáng)大勢(shì)力。所以，既得利益集團(tuán)雖然人數(shù)較少，卻對(duì)體育體制改革形成強(qiáng)大阻力，是改革成敗的決定性因素。競(jìng)技體育利益集團(tuán)是現(xiàn)行體制的最大受益者，如果這個(gè)集團(tuán)反對(duì)改革、即使是不積極支持改革，都會(huì)成為體育體制改革的強(qiáng)大阻力。

所謂“絕對(duì)阻力”是體育體制改革陣痛期帶來(lái)的阻力。“絕對(duì)”的含義是指改革陣痛期是一種人人利益受損的局面。這是因?yàn)榻?jīng)歷陣痛期的政府拿不出任何實(shí)質(zhì)性的補(bǔ)償，導(dǎo)致任何一項(xiàng)改革的初期都會(huì)存在這樣一個(gè)過(guò)程，區(qū)別只在于人與人（集團(tuán)與集團(tuán)）之間利益受損程度的不同。雖然，人們相信經(jīng)歷陣痛期后會(huì)獲得改革收益，但畢竟眼前的利益受損了。因此，絕對(duì)阻力體現(xiàn)著人們自身的利益沖突，是一種眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的矛盾。絕對(duì)阻力之所以通常被政策制定者忽視，甚至人們自身也處于無(wú)意識(shí)狀態(tài)。原因在于：一是，當(dāng)體育體制改革開(kāi)始后，這種阻力常常表現(xiàn)為一種“我不積極支持改革，但我也不反對(duì)改革[6]”的不作為、無(wú)所謂狀態(tài)。事實(shí)上，人們?cè)谡J(rèn)識(shí)到舊體育體制的諸多弊端后，還安于現(xiàn)狀就是想要規(guī)避改革帶來(lái)的麻煩。二是，絕大部分社會(huì)成員是遠(yuǎn)離決策過(guò)程的，他們?cè)诠策x擇中的權(quán)重較小，難以形成有效抵制或者推動(dòng)改革的力量。

絕對(duì)阻力和相對(duì)阻力只是對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的抽象，事實(shí)上在體育體制改革過(guò)程中兩種阻力是同時(shí)發(fā)生、相互交織，甚至是雙重疊加。一方面，既得利益集團(tuán)既經(jīng)歷著改革的陣痛期，又要面對(duì)自身利益被永久剝奪；另一方面，改革陣痛還在作用于每一個(gè)社會(huì)成員。在這種狀況下最令人擔(dān)憂的就是出現(xiàn)“通鋼失敗模式”——當(dāng)改革的深入已經(jīng)觸及既得利益集團(tuán)的根本利益時(shí)，既得利益集團(tuán)以底層群眾利益代言人自居，蒙蔽和煽動(dòng)本來(lái)就經(jīng)歷著“陣痛期”而懷有不滿情緒的底層群眾，甚至不惜引發(fā)大規(guī)模的群體事件對(duì)改革加以破壞。在這種雙重疊加的阻力結(jié)構(gòu)中，既得利益集團(tuán)是最大的利益受損群體。所以，體育體制改革要想平穩(wěn)進(jìn)行，就要充分考慮既得利益集團(tuán)的承受能力，可行的選擇路徑是對(duì)其進(jìn)行一定的補(bǔ)償。

4 “補(bǔ)償”的作用及其局限

現(xiàn)行體育體制在當(dāng)時(shí)狀況下是一種合理的社會(huì)契約和有效的資源配置，改革雖然是要打破原有的利益格局和契約關(guān)系，但還是要與原有的契約方達(dá)成默契。如果不能用強(qiáng)制的辦法使利益受損群體服從，就只能以補(bǔ)償?shù)姆绞骄S持原有契約下的既得利益集團(tuán)，換取其同意進(jìn)行改革。只要體育體制改革的方向是正確的，并且新增收益、支出贖金與改革阻力減少額是一個(gè)合理的比例，對(duì)利益受損群體進(jìn)行補(bǔ)償就是值得的。困擾經(jīng)濟(jì)學(xué)家的難題是以什么方式進(jìn)行補(bǔ)償和補(bǔ)償程度如何度量，而這首先要區(qū)分那種阻力能夠以補(bǔ)償?shù)姆绞郊右越鉀Q，哪種阻力即使補(bǔ)償也難以改變。

補(bǔ)償只能用于來(lái)自利益集團(tuán)的相對(duì)阻力，其中還要區(qū)分利益被永久剝奪的特殊利益集團(tuán)和在經(jīng)歷陣痛期后會(huì)獲得改革收益的普通利益集團(tuán)。顯然，補(bǔ)償?shù)姆绞綄?duì)于那些利益被永久剝奪的特殊利益集團(tuán)是無(wú)效的，他們是堅(jiān)決反對(duì)體育體制改革的。對(duì)于這些特殊利益集團(tuán)，體育體制改革已經(jīng)不是以資源再分配為目的的誘導(dǎo)式改革，而是以強(qiáng)大的壓力迫使其接受重組體育權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革。對(duì)于普通利益集團(tuán)則要以“補(bǔ)償”的方式誘導(dǎo)其在體育體制改革過(guò)程中捕捉新的更大的獲利機(jī)會(huì)。一項(xiàng)成功的體育體制改革措施之所以成功就是因?yàn)榻^大部分普通利益集團(tuán)能夠在經(jīng)歷改革陣痛期后會(huì)獲得改革的收益，最大限度地減少利益受損群體。如果改革措施得當(dāng)，一些利益集團(tuán)一開(kāi)始就會(huì)受益（雖然不會(huì)是物質(zhì)上，也常常只是表現(xiàn)為減少利益受損程度而已），今后將獲得更大的利益，比如職業(yè)體育市場(chǎng)主體在改革中一旦獲得了自主權(quán)，必將獲得巨大的改革利益[10]，而“措施得當(dāng)”的意思是避免市場(chǎng)主體尋租行為的普遍化。當(dāng)然，補(bǔ)償只能是部分補(bǔ)償。因?yàn)椋浞盅a(bǔ)償實(shí)質(zhì)上意味著利益分配關(guān)系并沒(méi)有改變，體育體制改革的目的沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。

補(bǔ)償在絕對(duì)阻力面前是無(wú)效的。補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)學(xué)解釋是從改革受益者的新增收入中支取一部分用于補(bǔ)償利益受損者的損失，但改革陣痛期的局面是人人利益受損，沒(méi)有新增收入自然也不存在補(bǔ)償。即使政府有能力動(dòng)用公共財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)償，也必須考慮體育體制改革的補(bǔ)償成本問(wèn)題，如果體育體制改革涉及的利益關(guān)系太廣泛、太復(fù)雜，政府就會(huì)選擇延緩改革。比如，北京奧運(yùn)會(huì)時(shí)期競(jìng)技體育等同于國(guó)家形象、民族尊嚴(yán)，體育體制改革的補(bǔ)償成本會(huì)很大且面臨政治風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)動(dòng)蕩。更加嚴(yán)重的是，政府可能根本無(wú)法給予補(bǔ)償。因?yàn)?，政府無(wú)法預(yù)計(jì)此時(shí)競(jìng)技體育大倒退帶來(lái)的國(guó)家形象和精神動(dòng)力的損失程度，精神層面的損失是無(wú)法補(bǔ)償?shù)?，一旦改革可能面?duì)利益集團(tuán)和社會(huì)公眾的雙重絕對(duì)阻力。所以，政府選擇延緩體育體制改革。時(shí)過(guò)境遷，今天之所以將體育體制改革提到議事日程，是因?yàn)閬?lái)自社會(huì)公眾的絕對(duì)阻力減小以及補(bǔ)償利益集團(tuán)的可能性。此時(shí)，政府考慮的是補(bǔ)償?shù)暮侠硇?，打破固有體育利益格局后，受損失的利益群體到底指向何處？是采用政策性補(bǔ)償方式？還是采用經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償方式？如果是體育行政部門的利益受損，那么，政府不可能以經(jīng)濟(jì)的方式加以補(bǔ)償，即使是政策性補(bǔ)償也有一個(gè)合理值。

以補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行漸進(jìn)式改革是我國(guó)體育體制改革乃至各行各業(yè)改革實(shí)踐慣常的策略，改革家也一直宣稱激進(jìn)式改革的種種弊端。其實(shí)，激進(jìn)式改革與漸進(jìn)式改革各有利弊，并且一項(xiàng)具體的改革措施不可能只是單純的一種形式。實(shí)際上，我國(guó)體育體制漸進(jìn)式改革的弊端已經(jīng)顯露出來(lái)。首先，體育體制漸進(jìn)式改革過(guò)程中，既得利益集團(tuán)會(huì)更為便捷、更加從容的應(yīng)對(duì)，“雙軌制”政策難以取得預(yù)期效果就是例證。第二，對(duì)于有些觸及根本利益的改革措施，只強(qiáng)調(diào)漸進(jìn)，不大刀闊斧，是根本改不動(dòng)的，如競(jìng)技體育與群眾體育的資金分配改革?？梢?jiàn)，以補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行漸進(jìn)式體育體制改革在面對(duì)著強(qiáng)大的既得利益集團(tuán)時(shí)，很難制定出具體的時(shí)間表和路線圖。當(dāng)制度化本身無(wú)法破局時(shí)，補(bǔ)償?shù)姆绞绞聦?shí)上已經(jīng)失效，漸進(jìn)式改革往往成為不改革的借口。因此，強(qiáng)調(diào)“補(bǔ)其應(yīng)補(bǔ)、償其所償”的前提是，應(yīng)該適時(shí)采用激進(jìn)方式突破少數(shù)既得體制集團(tuán)的阻力。

5 結(jié) 語(yǔ)

本文分析我國(guó)體育體制改革面臨的最根本的問(wèn)題：體育利益結(jié)構(gòu)已經(jīng)定型但體育體制亟需改革。從而，形成了來(lái)自既得利益集團(tuán)的強(qiáng)大阻力，匯同來(lái)自改革陣痛期的阻力，甚至是少數(shù)既得利益集團(tuán)利用陣痛期人人利益損失對(duì)體育體制改革橫加干涉。在分析了相對(duì)阻力和絕對(duì)阻力的來(lái)源、性質(zhì)和強(qiáng)度的基礎(chǔ)上，提出：“補(bǔ)其應(yīng)補(bǔ)、償其所償”的策略，以此順利推進(jìn)體育體制改革。

進(jìn)一步的研究方向：如何將體育體制改革的方案設(shè)計(jì)變?yōu)楦鞣降男袆?dòng)綱領(lǐng)并且將各項(xiàng)改革落到實(shí)處。中國(guó)體育體制改革的未來(lái)取決于體制內(nèi)的頂層設(shè)計(jì)與體制外的改革壓力之良性互動(dòng)，能否有效克服改革的障礙取決于兩種力量的聯(lián)手。

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