北京市環(huán)境衛(wèi)生管理現狀及對策分析

陳日暉 ，王桂琴 ，張麗

（1.北京市城市管理研究院，北京100028；2.生活垃圾檢測分析與評價北京市重點實驗室，北京100028）

1 北京市環(huán)境衛(wèi)生管理現狀

1.1 道路、公廁保潔管理現狀

近年來，北京市環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)取得了較大發(fā)展，道路、公廁保潔的精細化管理水平顯著提升。城市道路實施清掃保潔分級管理，40%以上的一級道路達到“一掃兩?！弊鳂I(yè)標準，建立背街小巷達標臺賬，定期開展塵土殘存量監(jiān)測，落實“以克論凈”的工作目標。公廁構成體系不斷優(yōu)化，城六區(qū)公廁密度達到6.7座/km2，公廁無障礙率達到60%以上。道路、公廁保潔管理狀況[1]如表1所示。

表1 北京市道路、公廁保潔管理狀況

1.2 生活垃圾分類收運體系現狀

1.2.1 垃圾產生量現狀

根據北京市統(tǒng)計年鑒數據[2]，2011—2017年北京市生活垃圾產生量處于逐年上漲的趨勢，如圖1所示。2017年北京市生活垃圾產生量達到901.75萬t。生活垃圾組分仍以廚余、塑料和紙類為主要成分，廚余垃圾含量在50%以上。近年來，廚余含量呈逐年下降趨勢，紙類和塑料含量呈逐年上升趨勢。

1.2.2 分類模式現狀

北京市推行垃圾分類始于2002年[3]，但一直收效甚微。2009年后隨著垃圾處理壓力越來越大，垃圾分類再一次提上日程，以城鎮(zhèn)地區(qū)分出廚余垃圾為主、農村地區(qū)分出灰土垃圾為主作為重點任務，大力推進垃圾分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理系統(tǒng)的建設和運行，逐步提高分類收運覆蓋范圍和作業(yè)率。強化垃圾分類減量宣傳工作，垃圾分類認知程度和居民參與率逐年提高。

圖1 2011—2017年北京市生活垃圾產生量趨勢圖

1.3 環(huán)衛(wèi)設施建設現狀

北京市目前在運行的生活垃圾處理設施27座（不包含9座轉運站），其中焚燒設施設計處理能力1.04萬t/d，生化設施設計處理能力0.56萬t/d，填埋設施設計處理能力0.97萬t/d[4]，處理能力較“十一五”末增加43%；餐廚垃圾處理能力大幅增長，較“十一五”末增加了970 t/d，達到1 580 t/d；建筑垃圾資源化處理設施能力達到200萬t/a。生活垃圾處理由填埋方式為主逐步轉向資源化處理方式為主，焚燒、堆肥等資源化處理方式所占比例由“十一五”末的20%提高到62%，處理結構日趨優(yōu)化。

2 存在的主要問題

2.1 道路、公廁保潔精細化管理水平需進一步提高

各區(qū)對道路清掃保潔投入差異較大，使得清掃保潔作業(yè)質量有差異，特別是城鄉(xiāng)結合部和背街小巷差異明顯；作業(yè)不及時、不到位現象依然存在；環(huán)衛(wèi)車輛停車場、再生水加水站點等設施建設較為滯后，尚不能滿足現狀需求。

舊城改造拆除公廁還建困難，新建小區(qū)公廁配套建設不足，社會單位公廁開放率低等問題造成區(qū)域公廁分布還不夠合理。公廁運行費用標準偏低，農村公廁規(guī)劃建設不到位，運行維護費用缺口較大。

2.2 全社會層面垃圾減量分類工作仍需加強

北京市垃圾分類工作雖然取得了階段性成就，但與發(fā)達國家相比，分類工作仍然任重道遠。全社會對垃圾分類關系環(huán)境改善、關系可持續(xù)發(fā)展、關系城市治理能力提升的重要性認識不足，站位不高，政府部門抓手不足，措施不夠；收運體系建設滯后，制度執(zhí)行不夠到位，與前端分類投放和收集環(huán)節(jié)存在脫節(jié)，造成市民批評“混裝混運”與企業(yè)埋怨“分類不純”相互交織，挫傷了積極性；再生資源回收行業(yè)進入了轉型期，低值棄收現象嚴重，加劇了末端設施處理壓力，迫切需要垃圾分類系統(tǒng)和再生資源回收系統(tǒng)兩網對接，加快分類垃圾和再生資源收集、中轉、處理處置設施的規(guī)劃、建設[5]。

2.3 生活垃圾物流調配模式需進一步統(tǒng)籌優(yōu)化

目前，北京市有8座生活垃圾填埋場將陸續(xù)達到使用壽命；雖然全市處理能力總量能夠滿足總體需求，但大量垃圾集中產生在中心城區(qū)和近郊，導致部分近郊處理設施超負荷運行，生活垃圾管理以“屬地管理”為主，市區(qū)兩級物流調配模式并存，垃圾處理能力的盈余和短缺不能在全市范圍內自由平衡。隨著餐廚垃圾規(guī)范收運量的提升和再生資源回收行業(yè)進入階段性低谷，處理能力仍需進一步提高，迫切需要加大生活垃圾處理設施建設力度。

2.4 餐廚垃圾規(guī)范化管理體系尚未形成

餐廚垃圾處理能力尚存在一定缺口，需要進一步加快餐廚垃圾處理設施建設。餐廚垃圾源頭收集難度大，規(guī)范化收運率低，已建成的處理設施部分存在“吃不飽”狀況，亟需建立規(guī)范化的收運體系。餐廚垃圾和廢棄油脂管理涉及多個部門，政策法規(guī)、標準規(guī)范、聯動執(zhí)法、全程監(jiān)管等方面仍需進一步加強和健全。

2.5 建筑垃圾統(tǒng)籌管理能力有待完善

建筑垃圾產生量較大，沒有形成完整的產生量統(tǒng)計體系，收運處置監(jiān)管體系仍需完善，資源化處理設施尚在建設階段，亂扔亂倒現象仍未絕跡。建筑垃圾監(jiān)督管理環(huán)節(jié)較多，統(tǒng)一執(zhí)法難度大，運輸監(jiān)管體系還不夠健全。建筑垃圾分類分選技術及處置設備研發(fā)還有待提高，對末端處置環(huán)節(jié)的經濟激勵制度支持效果還不明顯，缺乏有效的建筑垃圾處置用地鼓勵和再生產品推廣應用政策，利益回報機制沒有形成。

3 對策建議

未來幾年，北京市垃圾產生量仍將呈現持續(xù)增長的態(tài)勢，處理設施能力缺口仍然較大。按照5%的年增長率預測，2020年生活垃圾日產生量約為2.8萬t，設施處理能力不足與快速增長的垃圾產生量之間的矛盾將長期存在。同時，現有的滲濾液處理設施設備將趨于老化，焚燒爐渣和飛灰產生量將逐年增加，環(huán)衛(wèi)管理將面臨新的問題。需要進一步完善垃圾處理體系，提升能力建設和設施運行管理水平，突破垃圾處理困局，實現環(huán)衛(wèi)事業(yè)科學管理。

3.1 分級管理，規(guī)范作業(yè)，提高環(huán)衛(wèi)精細化管理水平

加強道路清掃保潔分級管理，嚴格落實人員、車輛和設備的配備，提高城市道路規(guī)范化作業(yè)水平；大力推行新能源、清潔能源環(huán)衛(wèi)車輛使用，逐步淘汰不能運行的環(huán)衛(wèi)電動車。落實“以克論凈、深度保潔”工作要求，規(guī)范城市道路路面塵土殘存量監(jiān)測方法、流程，增加投入，逐步擴大監(jiān)測道路范圍。結合非首都功能疏解，利用騰退、地下、橋下等公共空間，加快環(huán)衛(wèi)停車場、工人休息點、融雪劑攪拌站等基礎場站建設。

加大公廁新建、改建力度，以廁所革命為契機，基本實現公廁全部達標；落實配套公廁建設驗收機制，優(yōu)化公廁導向服務系統(tǒng)，引導社會公廁對外開放，提升運行服務品質；加大農村地區(qū)公廁管理力度，提高農村公廁運行管理水平。

3.2 因地制宜，多錯協同，促進生活垃圾源頭減量[4]

結合垃圾處理設施工藝需求，按照末端決定前端，實行干濕分開，提高分類質量，以突出分類效果為導向，城鎮(zhèn)地區(qū)以“干濕分開、資源回收”為主，農村地區(qū)以“大類粗分、就地減量”為主，優(yōu)化垃圾分類流程和運行組織方式。通過黨政機關率先實施垃圾強制分類和各區(qū)創(chuàng)建垃圾分類示范片區(qū)，示范先行，典型引路，連線成片，持續(xù)完善，切實提升市民參與率和正確投放率。

制定再生資源分揀中心布局規(guī)劃，通過建設具有垃圾分類與再生資源回收功能的交投點和相互銜接的物流體系，推動垃圾收運系統(tǒng)與再生資源回收系統(tǒng)有效銜接。探索源頭排放登記管理制度，搭建相關稱重計量信息平臺系統(tǒng)，構造生活垃圾源頭減量分類回收利用產業(yè)鏈條。

3.3 適度超前，挖潛增效，設施處理能力大幅提高

全面推進生活垃圾處理設施建設，到“十三五”末，基本實現原生生活垃圾零填埋，滿足生活垃圾處理實際需求。完善配套飛灰處理設施布局，推動開展焚燒飛灰資源化處置工作。在全市實施滲濾液防滲治理、排放標準提升等改造工程，切實做到達標排放。探索垃圾填埋場循環(huán)利用模式，加強對封場的填埋處理設施的后續(xù)管理和治理。

綜合分析京津冀三地優(yōu)勢，在環(huán)衛(wèi)設施建設、運營、管理等方面，積極探索推動京津冀地區(qū)一體化，共同提高環(huán)衛(wèi)行業(yè)管理水平，促進環(huán)衛(wèi)事業(yè)健康發(fā)展。

3.4 區(qū)域統(tǒng)籌，屬地負責，推動餐廚垃圾規(guī)范化管理

按照“控制兩端，放開中間”的管理思路，兼顧公益和市場雙重屬性，完善餐廚垃圾和廢棄油脂專業(yè)化收運、處理全過程體系建設。建立餐飲單位基礎管理臺賬，明確餐廚垃圾排放流向，全市餐飲單位基本實現餐廚垃圾“應交盡交”。完善餐廚垃圾收運行政許可制度，統(tǒng)一運輸車輛標識，強化社會監(jiān)督[6]。鼓勵采用政府購買服務模式，引導專業(yè)企業(yè)或單位從事餐廚垃圾收集和運輸。

加快餐廚垃圾處理設施建設，繼續(xù)推進在京中央機關和各區(qū)餐廚垃圾就地處理設施建設。鼓勵餐廚垃圾與糞便、污泥、廚余、果蔬等有機垃圾設施共享、協同處置。

3.5 頂層設計，強化管理，促進建筑垃圾資源化利用

研究建筑垃圾綜合管理體制機制，落實建筑垃圾屬地管理責任。配合建立建設、拆除等工地臺賬，核算建筑垃圾、土方產生量。鼓勵建筑垃圾源頭分類、就地回收、就地處置、就地利用[7]，充分利用工地視頻監(jiān)控系統(tǒng)、建筑垃圾運輸車輛管理系統(tǒng)加強全過程監(jiān)管。

優(yōu)化建筑垃圾車輛運輸管理系統(tǒng)和建筑垃圾綜合管理循環(huán)利用平臺，強化執(zhí)法信息共享、數據對接，加強建筑垃圾運輸車輛監(jiān)控。研究制定建筑垃圾消納場所管理辦法，推進建筑垃圾簡易填埋場、臨時堆放點和綠化回填點規(guī)范管理。加快建筑垃圾資源化處理設施建設，因地制宜推動就地處理。

4 結語

未來幾年，垃圾產生量快速增長、垃圾分類制度推行需要時間、設施建設難度大、處理能力不足是制約環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的重要因素，面對并解決這些問題，科學制定發(fā)展建設規(guī)劃，通過分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理全過程精細化管理，從而實現垃圾減量化、資源化、無害化的目標，成為擺在首都面前的一項重要社會發(fā)展戰(zhàn)略任務[8]。