我國地方政府開展權(quán)力制約監(jiān)督的實踐及啟示

王鄭豐

進入新世紀新階段以來，著眼于黨情國情世情的變化，我們黨在十六大、十七大、十八大都對權(quán)力制約監(jiān)督都提出了明確要求。黨的十六大報告提出“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴密、制約有效權(quán)力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益”，黨的十七大報告明確提出“要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益”，第一次將權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，第一次將權(quán)力關(guān)系明確分為既制約又協(xié)調(diào)的關(guān)系，黨的十八大報告提出“健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”，對權(quán)力運行制約和監(jiān)督提出更高要求，這為我國開展權(quán)力制約監(jiān)督工作指明了前進方向。正是在這一改革方向和明確制度設(shè)計的指引下，我國地方政府緊密結(jié)合實際，開展了大量的實踐活動，積累了權(quán)力制約監(jiān)督的寶貴經(jīng)驗，形成了富有特色的地方權(quán)力制約監(jiān)督模式，有力地確保了權(quán)力規(guī)范行使、正確行使、有效行使。

一、我國推進權(quán)力監(jiān)督制約改革的必要性

（一）權(quán)力制約監(jiān)督內(nèi)涵

權(quán)力制約監(jiān)督是對國家權(quán)力進行有效制衡和限度控制，在最大限度上減少乃至杜絕權(quán)力濫用的現(xiàn)象。權(quán)力制約是權(quán)力所有者運用民主與法制手段，對權(quán)力行使者進行一定的限制和約束。權(quán)力監(jiān)督是指為保證政治權(quán)力在所擔(dān)負職權(quán)的正當(dāng)范圍內(nèi)和軌道上運行，對其進行監(jiān)督、檢查、調(diào)節(jié)、控制、糾正等一系列活動的總稱。

（二）權(quán)力制約監(jiān)督辨析

監(jiān)督和制約是約束權(quán)力的兩種方式，制約和監(jiān)督的地位并不相同。權(quán)力制約是權(quán)力主體之間的相互鉗制，具有內(nèi)在性、即時性、互動雙向性、對等性等四個特點。權(quán)力監(jiān)督是權(quán)力授予機關(guān)、專門監(jiān)督機關(guān)對權(quán)力行使者的監(jiān)督，具有地位優(yōu)越性、法律性、單向性、外在性、間接性和程序性等特點。在概念上，我國長期將制約監(jiān)督兩者混同、混用，在操作上，存在重監(jiān)督輕制約，在作用發(fā)揮上，未將監(jiān)督作用和制約作用進行有效協(xié)調(diào)。

（三）加強權(quán)力制約監(jiān)督的必要性

1.公共權(quán)力所有權(quán)和使用權(quán)分離決定了監(jiān)督制約權(quán)力的必然性。17世紀著名政治家、哲學(xué)家洛克的社會契約論指出，所有的權(quán)力屬于人民，公共權(quán)力的產(chǎn)生來自人民對權(quán)力的讓渡，人們通過契約建立了國家，由國家及其工作人員行使公共權(quán)力?，F(xiàn)代主流國家都采用的是代議制民主或間接民主，人民通過選舉他們利益的代表，由代表組成權(quán)力機關(guān)，再由權(quán)力機關(guān)委托各類行政官員具體履行公共權(quán)力，形成了逐級委托代理關(guān)系。正是由于權(quán)力所有權(quán)和權(quán)力使用權(quán)的分離以及存在人民—代表—權(quán)力機關(guān)—政府高級官員—政府普通官員這樣一條長長的委托代理鏈條，造成權(quán)力所有者和權(quán)力行使者利益不一致、經(jīng)常信息不對稱、責(zé)權(quán)不對等，權(quán)力行使者基于追求自身利益最大化考慮，會利用權(quán)力尋租、謀取私利，獲取與委托人契約（法定）之外的利益，迫切需要進行必要的監(jiān)督制約，促使權(quán)力使用者能真正實現(xiàn)權(quán)力所有者的利益、意志。

2.政府邊界不斷擴大決定了監(jiān)督制約的必然性?，F(xiàn)代國家對政府邊界和公民權(quán)利邊界都有明確的界限，互不干涉，各自在規(guī)定范圍內(nèi)運作。但政府邊界和公民權(quán)利不是一層不變的，政府經(jīng)常利用資源優(yōu)勢、信息優(yōu)勢、宣傳優(yōu)勢擴展自身勢力，逾越邊界，特別是進入21實際以來，人類面臨的生存發(fā)展環(huán)境越來越復(fù)雜，經(jīng)濟衰退、自然災(zāi)害頻發(fā)、失業(yè)率大增、安全環(huán)境惡化等等，導(dǎo)致社會對國家的需求更多、要求更高。為應(yīng)對公眾需求，世界上很多政府都新增了職能，相應(yīng)要設(shè)立新機構(gòu)、補充新力量，自然就會膨脹，朝著大政府的方向急速邁進。不可否認，大政府對于快速響應(yīng)公眾需求、提供強大支持后盾、推進解決公共問題方面發(fā)揮了重要作用，但同時，我們也看到，政府的權(quán)力也越來越大，正日益壓縮公民正當(dāng)合法的各種權(quán)利，影響了公民的政治權(quán)、經(jīng)濟權(quán)、自由權(quán)等，迫切需要加強監(jiān)督制約，使公共權(quán)力保持在合理范圍內(nèi)運行。

3.我國的特殊國情決定了加強對權(quán)力監(jiān)督制約的必然性。我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，黨政權(quán)力高度集中，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)還沒有形成有效制衡機制，社會主義法制尚不健全，社會主義市場經(jīng)濟制度還沒有完全建立，權(quán)力運行流程不規(guī)范、不透明，權(quán)力腐敗的空間和機會還比較多，一些領(lǐng)域甚至呈現(xiàn)出易發(fā)多發(fā)的態(tài)勢。根據(jù)中紀委向十七大、十八大所做的工作報告，2002年12月至2007年6月，全國紀律檢查機關(guān)共立案677924件，結(jié)案679846件，給予黨紀處分518484人，2007年11月至2012年6月，共立案643759件，結(jié)案639068件，給予黨紀政紀處分668429人，近十年來立案數(shù)、結(jié)案數(shù)、處分數(shù)都在高位運行，特別是當(dāng)前腐敗呈現(xiàn)出高官化、集團化、隱蔽化、普遍化的趨勢，權(quán)錢交易、權(quán)色交易、權(quán)權(quán)交易時有發(fā)生，嚴重損害了黨和國家的形象，破壞了市場經(jīng)濟規(guī)律，敗壞了社會風(fēng)氣，迫切需要加強監(jiān)督制約，壓縮腐敗空間，確保權(quán)力正確行使。

二、我國地方政府開展權(quán)力制約監(jiān)督的實踐

權(quán)力制約監(jiān)督改革涉及權(quán)力重大調(diào)整和資源重新分配，關(guān)乎改革穩(wěn)定發(fā)展大局，與每個部門每個人都息息相關(guān)，牽一發(fā)而動全身，需要在戰(zhàn)略上審慎謀劃，在戰(zhàn)術(shù)上大膽推進。根據(jù)筆者對全國31個省市區(qū)開展權(quán)力制約監(jiān)督的實踐總結(jié)來看，2007年以來，各地大多啟動了這項工作，建立了黨委掛帥、政府支持、紀委牽頭、反腐為先、實效為要、整體推進的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，選取了試點地區(qū)，制定了實施方案，推進了具體改革，取得了一定實效。在通讀大量文獻、文件和報道的基礎(chǔ)上，筆者將各地做法歸納為權(quán)力結(jié)構(gòu)重新定位、權(quán)力決策的強力規(guī)范、權(quán)力制約的互相牽制、權(quán)力監(jiān)督的獨立改革等四個方面，并以此全面介紹各地的富有特色和成效的實踐做法。

（一）重新劃分權(quán)力結(jié)構(gòu)，合理配置權(quán)力

當(dāng)前，我國權(quán)力高度集中，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)高度重疊，決策權(quán)遠遠高于執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，執(zhí)行權(quán)高于監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致出現(xiàn)決策權(quán)過大、執(zhí)行權(quán)過弱、監(jiān)督權(quán)過軟的問題，權(quán)力配置不科學(xué)。各地按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對分離的原則進行了大膽探索，結(jié)合政府大部門制契機，從部門設(shè)置、職能配置、權(quán)力設(shè)置角度把決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分開，實現(xiàn)分權(quán)制衡。北京采取“內(nèi)部分權(quán)”、“借力”行政審批制度改革、制定合理限權(quán)等三個途徑，加強單位內(nèi)班子成員之間、部門之間，科學(xué)配置權(quán)重，進一步清理、減少行政審批事項，加強對主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力制約，在全市各個區(qū)縣、各個部門、各個單位逐步建立健全分權(quán)制約機制、程序制約機制和標準制約機制。上海國土資源管理部門在全行業(yè)明確提出構(gòu)筑“管理、審理、檢測”相互分離的管理思路，將國土資源管理部門的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)進行分立。廣州通過合理配置各部門職責(zé)，嚴格規(guī)范決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)。如在城市管理方面，廣州既設(shè)立了城市管理委員會，又設(shè)立了城市綜合執(zhí)法局，把制定政策和執(zhí)行分開。深圳計劃用五年時間整合政府機構(gòu)，完善大部門管理體制，對政府部門進行撤并和調(diào)整，設(shè)置若干決策局、執(zhí)行局和監(jiān)督局，決策局專司決策，不負責(zé)執(zhí)行，執(zhí)行局專門負責(zé)執(zhí)行，不負責(zé)決策，監(jiān)察局和審計局作為監(jiān)督局由市長直管。

（二）規(guī)范權(quán)力決策行為，促進科學(xué)決策

早在1980年鄧小平就說過：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)變成了個人領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)實踐，不管決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)如何分離，決策權(quán)都始終占據(jù)中心地位，具有優(yōu)先權(quán)。因此，各地都把規(guī)范決策權(quán)力作為重點，通過制度設(shè)計、加強約束進行強力規(guī)范。湖南制定下發(fā)了《關(guān)于加強對縣市區(qū)黨政正職監(jiān)督的暫行辦法》和《關(guān)于加強對廳局級黨政正職監(jiān)督的暫行辦法》，明確規(guī)定：黨政正職不得直接分管人事、財務(wù)、工程項目等具體事宜；決策事項和程序必須事先設(shè)定，并提前將議題告知班子成員，不得臨時動議，對意見分歧較大的，應(yīng)當(dāng)暫緩表決；在領(lǐng)導(dǎo)班子討論決定重大決策、重要人事任免、重大項目安排、大額度資金安排使用時，黨政正職實行末位表態(tài)制，從制度層面加強和規(guī)范黨政“一把手”的決策權(quán)。廣州初步建立起政府重大決策公開制度、決策咨詢機制和重大決策程序化制度，實現(xiàn)政府決策的科學(xué)化、民主化和程序化。江蘇睢寧縣、河北成安縣、成都武侯區(qū)從清權(quán)確責(zé)入手，扎實開展縣委職權(quán)清理工作，厘清縣委權(quán)力，繪制權(quán)力運行流程圖，公布縣委權(quán)力目錄、運行流程、監(jiān)督方式，有力地解決縣委職責(zé)不清、權(quán)限不明、無從監(jiān)督等問題。

（三）適度分離權(quán)力，強化權(quán)力制約

權(quán)力是一種政治上的強制力和職責(zé)范圍內(nèi)的支配力，具有獨占性、排他性和擴張性的特點。法國啟蒙思想大師孟德斯鳩早在18世紀就一針見血地指出：“一切有權(quán)力的人都會濫用權(quán)力，這是萬古不易的經(jīng)驗?！币虼?，既要合理賦予組織和個人一定的權(quán)力，用來保障自由和權(quán)利、維護正常秩序、促進公共利益，同時，要加強對權(quán)力運行的監(jiān)督制約，避免權(quán)力危害其他主體的合法權(quán)利。各地從權(quán)力運行操作層面出發(fā)，圍繞存在廉政風(fēng)險的重點環(huán)節(jié)和重要事項，進一步分解下放權(quán)力、分散權(quán)力，形成環(huán)環(huán)相扣、互相牽制的權(quán)力運行機制。哈爾濱大力推進行政審批事項實行窗口承接與辦理分離，政府投資項目實行投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用分離；公共資源交易行為實行主管、辦理、評審、監(jiān)督分離；政府采購實行管采分離，行政處罰、強制事項實行調(diào)查、決定和執(zhí)行分離，財政專項資金實行評審、決定和績效評估分離，實質(zhì)性審查實行審核分離，專家評審事項實行審裁分離及對專家管用分離，促進決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)在運行層面的分離。重慶市南川區(qū)實施黨政一把手“五不直管”，實質(zhì)是按照權(quán)力制約的原則，把各部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨政主要負責(zé)人主管的財務(wù)、人事、工程項目、行政審批和行政執(zhí)法等五項“要害權(quán)”分別由一位副職直管，正職監(jiān)督，正職必要時可以行使否決權(quán)。

（四）規(guī)范權(quán)力運行流程，強化權(quán)力運行監(jiān)控

當(dāng)前各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力界限模糊不清、過于集中，且權(quán)力使用路徑隨意化、使用過程封閉化，既給掌權(quán)者濫用權(quán)力提供了機會，也給監(jiān)督者履行監(jiān)督職責(zé)制造了障礙。各地從“把權(quán)力裝在一個籠子里，固化在一個流程里，設(shè)置在一個高壓線里”的思路出發(fā)，運用“制度加科技”，構(gòu)建權(quán)力運行監(jiān)控機制，突破時空限制，拓寬監(jiān)督范圍，克服監(jiān)督領(lǐng)域?qū)I(yè)性限制，讓節(jié)點監(jiān)督變?nèi)瘫O(jiān)督，讓軟性監(jiān)督并硬性監(jiān)督，讓隱形封閉運作變公開透明運行，使權(quán)力嚴格按照既定程序在既定軌道運行，防止權(quán)力失衡、權(quán)力濫用和權(quán)力失控。上海利用“制度加科技”規(guī)范權(quán)力運作的程序化，把權(quán)力運行的全過程在計算機信息系統(tǒng)中進行流程再造，細化和固化各個環(huán)節(jié)，使任何人只能通過這一系統(tǒng)行使權(quán)力，只能行使自己崗位權(quán)限內(nèi)的權(quán)力，只能按照規(guī)定的程序行使權(quán)力，既不能放棄操作也不能延時操作、越權(quán)操作，最大程度地限制自由裁量權(quán)，權(quán)力運行的每一項操作也都在計算機網(wǎng)絡(luò)上留下痕跡，更加便于制約和監(jiān)督。南寧市投入4000萬元建立由“十個系統(tǒng)，一個中心”構(gòu)成的監(jiān)督綜合管理信息平臺，使所有權(quán)力在統(tǒng)一平臺按照統(tǒng)一規(guī)范和規(guī)定時間運行，監(jiān)察系統(tǒng)自動對權(quán)力運作越軌、出錯、超時、異?，F(xiàn)象進行綜合分析、預(yù)警預(yù)報、即時核查，最大程度壓縮了權(quán)力自由裁量權(quán)，最大程度提供了監(jiān)督主體的監(jiān)督視野、監(jiān)督深度、監(jiān)督能力，真正達到了把權(quán)力關(guān)在透明“籠子”里的目標。

（五）推進權(quán)力監(jiān)督改革，提升監(jiān)督權(quán)威

我國現(xiàn)行的監(jiān)督體制中，呈現(xiàn)出監(jiān)督主體多、監(jiān)督權(quán)力散、監(jiān)督范圍廣等特點，但因監(jiān)督機構(gòu)地位不夠高、監(jiān)督機構(gòu)未進行有效整合，導(dǎo)致監(jiān)督不到位、監(jiān)督乏力等問題。各地從提升監(jiān)督地位、增強監(jiān)督獨立性、改革紀檢監(jiān)察體制出發(fā)，強化監(jiān)督權(quán)，提升監(jiān)督權(quán)威。湖南規(guī)定黨政正職任期內(nèi)要向紀委全會（擴大會議）公開述廉，并實行黨政正職廉政測評制度，評分為好、較好、一般、差四個檔次，對廉政測評中得“差”票超過三分之一，經(jīng)調(diào)查核實存在廉政問題的，應(yīng)及時進行組織處理；對廉政測評中得“差”票雖未超過三分之一，經(jīng)調(diào)查核實存在廉政問題的，進行誡勉談話，限期改正。廣州、成都、南寧對紀檢監(jiān)察體制進行大規(guī)模改革，對市政府工作部門實現(xiàn)紀檢監(jiān)察機構(gòu)由市派駐，直接受市紀委、市監(jiān)察局領(lǐng)導(dǎo)，并對縣政府部門紀檢監(jiān)察機構(gòu)進行整合，設(shè)立紀工委、監(jiān)察局，由縣紀委、監(jiān)察局統(tǒng)一管理，進行對政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)實行有效監(jiān)督。浙江在村一級推行村務(wù)監(jiān)督委員會，監(jiān)督村委會工作，解決農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)中監(jiān)督缺失的問題。

三、我國地方政府開展權(quán)力制約監(jiān)督的啟示

地方政府圍繞權(quán)力制約監(jiān)督推進了一系列的改革，各具特色、各有特點，有的致力于宏觀層面的整體改革，有的致力于技術(shù)操作層面的局部改革，有的致力于重點人員、重點部門、重點權(quán)力的改革，有的致力于監(jiān)督機關(guān)改革，這些改革側(cè)重點不同，但都在探索富有中國特色的權(quán)力制約監(jiān)督實踐道路上穩(wěn)步前行。從這些探索中，為我們思考未來的改革開啟了新的視角，提供了許多有益的啟示。

（一）權(quán)力重構(gòu)是權(quán)力制約監(jiān)督的核心和前提。權(quán)力受到制約監(jiān)督的核心和前提是權(quán)力分解，解決權(quán)力特別是主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過于集中的問題是改革的重中之重。地方政府都十分清楚改革權(quán)力過于集中的重大意義，都明確提出了權(quán)力重構(gòu)的思路，把權(quán)力在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)中適當(dāng)平衡，建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。有的地方改革思路很徹底，在政府層面就分為決策局、執(zhí)行局、監(jiān)督局，彼此相互獨立，相互制衡，有的則在政府部門的內(nèi)部分權(quán)，在內(nèi)設(shè)結(jié)構(gòu)分為決策處、執(zhí)行處、監(jiān)督處，內(nèi)部制衡。部分縣（區(qū)）則在黨代會、全委會、常委會之間進行權(quán)力重新劃分，明確了各自權(quán)限。

（二）權(quán)力分散是權(quán)力制約監(jiān)督的關(guān)鍵。重構(gòu)權(quán)力結(jié)構(gòu)，推動建構(gòu)權(quán)力宏觀體制層面的制約監(jiān)督關(guān)系，還無法解決一把手決策權(quán)集中、執(zhí)行權(quán)外部介入困難和監(jiān)督權(quán)不受監(jiān)督的問題，必須進一步在中觀機制層面分散權(quán)力、下放權(quán)力，使權(quán)力在行使環(huán)節(jié)受到制約監(jiān)督。湖南著力加強對黨政正職決策權(quán)的監(jiān)督，完善決策制度，規(guī)范決策權(quán)的行使。廣州將制度建設(shè)貫穿決策權(quán)行使始終，靠制度規(guī)范決策權(quán)。江蘇睢寧縣建立議決權(quán)和否決權(quán)分離制衡機制，重大事項由職能部門提出方案，政府常務(wù)會議決，縣委常委會行使否決權(quán)。重慶市南川區(qū)實施黨政一把手不直接分管財務(wù)、人事、工程項目、行政審批和行政執(zhí)法等五項“要害權(quán)”，只負責(zé)監(jiān)督實施，必要時可以行使否決權(quán)，有效分散了一把手權(quán)力，破除了一把手監(jiān)督難得問題。哈爾濱將行政審批權(quán)、政府投資權(quán)、公共資源交易監(jiān)管等進一步進行細化、分解，使權(quán)力環(huán)環(huán)相扣、分階段履行、分步驟行使，壓縮了權(quán)力濫用的空間，提高權(quán)力濫用的成本。

（三）科技監(jiān)督是權(quán)力制約監(jiān)督的有效手段。各權(quán)力主體在各自權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力，仍然會存在運行不規(guī)范、運行效率不高和運行不受監(jiān)督的問題。特別是當(dāng)今時代公共權(quán)力介入經(jīng)濟社會的廣度、深度、寬度都在增加，權(quán)力使用頻率迅猛增長，靠人監(jiān)督、靠口頭約束、自我約束已顯然不能適應(yīng)制約監(jiān)督新形勢，依靠科技手段，固化權(quán)力運行環(huán)節(jié)的行使主體、辦理權(quán)限、流轉(zhuǎn)步驟、完成時間，能夠確保權(quán)力運行有軌、操作有界、行使有痕。上海把“制度+科技”融入對權(quán)力運行監(jiān)督制約的制度設(shè)計和管理流程中，改變原有的權(quán)力運行模式，完善權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制，推進權(quán)力運行程序化和公開透明，保證權(quán)力沿著制度化和法制化的軌道推進。南寧市構(gòu)建大一統(tǒng)的監(jiān)督新平臺，將市委、市政府重大部署、重點工作、重大項目、財政資金等全部納入系統(tǒng)管理，實現(xiàn)流程控制、節(jié)點控制，既為包括市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的各級各部門領(lǐng)導(dǎo)開展監(jiān)督提供了一種方便便捷的渠道，整合提升了監(jiān)督資源和監(jiān)督能力，又達到了實時監(jiān)督、實時糾偏、實時促進的目的，提高了權(quán)力規(guī)范性和工作執(zhí)行力，創(chuàng)造了一種規(guī)范權(quán)力運作監(jiān)督機制。

（四）陽光曬權(quán)是權(quán)力制約監(jiān)督的必然途徑。除了權(quán)力體系內(nèi)部從構(gòu)建權(quán)力合理架構(gòu)、分解權(quán)力、監(jiān)控權(quán)力角度制約監(jiān)督權(quán)力，還需要外部機制發(fā)揮作用。進入21世紀，群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用日漸增強，權(quán)力濫用、權(quán)力腐敗的事件最終都是媒體曝光或施壓推動權(quán)力機關(guān)調(diào)查處理的。實踐證明，只有把權(quán)力多渠道多方式進行公開，社會各界才有監(jiān)督的基礎(chǔ)和條件，才能匯聚全方位、廣覆蓋的監(jiān)督力量，從而形成良好開展監(jiān)督和接受監(jiān)督的氛圍和環(huán)境。全國100多個縣區(qū)按照中央開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作的安排，開展了清權(quán)明責(zé)、繪制權(quán)力運行流程圖、公布權(quán)力清單等活動，使模糊不清的縣委權(quán)力公之于眾，接受社會監(jiān)督。廣西、四川等地認真清理行政審批事項，編制了行政審批目錄，規(guī)定了行政審批的主體、審批材料、審批環(huán)節(jié)、審批時間、審批依據(jù)等，主動接受行政管理相對人的監(jiān)督，讓行政管理相對人能夠有預(yù)期地開展行政審批活動，發(fā)揮行政管理相對人主動監(jiān)督作用的發(fā)揮。

（五）提升監(jiān)督權(quán)威是權(quán)力制約監(jiān)督的有力保障。監(jiān)督者處于弱勢地位或依附地位是無法實現(xiàn)有效制約監(jiān)督的。提升監(jiān)督權(quán)威、加大懲治力度是權(quán)力制約監(jiān)督的有力保障，是對權(quán)力越軌、權(quán)力脫軌、權(quán)力濫用、權(quán)力亂用進行懲戒的最后“殺手锏”。各地在不改變現(xiàn)有政治體制的情況下，把監(jiān)督改革的重點放在提升紀檢監(jiān)察權(quán)威上。湖南要求地市黨政正職向紀委全會公開述職，并實行黨政正職廉政測試，提升紀委威信。廣州、成都、哈爾濱等地改革紀檢監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，對市直部門紀檢監(jiān)察機構(gòu)實現(xiàn)統(tǒng)一派駐、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指導(dǎo)，哈爾濱更是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委全部撤掉，對186個鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察機構(gòu)實現(xiàn)分片派駐、統(tǒng)一管理，監(jiān)督地位、監(jiān)督力量、監(jiān)督能力空前提高，對黨委、政府監(jiān)督的底氣、銳氣大大增強，監(jiān)督作用得到真正發(fā)揮。

［1］中共十六大輔導(dǎo)讀本［M］.北京：人民出版社，2002.

［2］中共十七大報告［M］.北京：人民出版社，2007.

［3］中共十八大報告［M］.北京：人民出版社，2012.

［4］馮昀.權(quán)力制約與我國監(jiān)督機制創(chuàng)新［J］.遼寧法治研究，2006，（1）.

［5］北京市《關(guān)于進一步加強廉政風(fēng)險防控管理的意見》［N］.北京日報，2011.

［6］鄧小平文選（第 2卷）［C］.北京：人民出版社，2002.

［7］湖南省委《關(guān)于加強對縣市區(qū)黨政正職監(jiān)督的暫行辦法》和《關(guān)于加強對廳局級黨政正職監(jiān)督的暫行辦法》［N］.湖南日報，2009.

［8］孟德斯鳩.論法的精神（上）［M］.張雁深譯，北京：商務(wù)印書館，1961.