淺議城市中低收入家庭住宅保障制度

王奮飛

摘 要：住房問題是民生問題、社會(huì)問題，也是經(jīng)濟(jì)問題、政治問題。近年來，商品房市場(chǎng)持續(xù)升溫、價(jià)格暴漲，加快保障性住房建設(shè)，確保低收入者住有所居，顯得尤為重要。中共十七大明確要求，要完善我國(guó)的住房保障制度，著重解決城市中低收入群體的“住房難”問題，為社會(huì)弱勢(shì)群體提供穩(wěn)定、多元的公共住房保障，從而使全體人民“住有所居”。

關(guān)鍵詞：住宅權(quán)；住宅保障體制；租金幫助；住房金融

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）16-0136-02

一、問題的提出：城市住房保障制度亟待確立

我國(guó)城鎮(zhèn)住房保障政策是伴隨著黨的“十四大”決定確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)而逐步發(fā)展起來的。建立城市住房保障政策有其自身的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。

（一）理論依據(jù)

住宅權(quán)是人們享有其他權(quán)利的基礎(chǔ)和前提，是基于人們的生存和發(fā)展所必須享有的權(quán)利。住宅權(quán)是指人們有權(quán)并有能力獲得的可以滿足其基本生存、發(fā)展需要的專屬于其個(gè)人的房屋的權(quán)利。它可以從兩方面來理解：一是從公法意義上理解，住宅權(quán)是人們基于憲法所享有的權(quán)利，是公民享有其他權(quán)利的基礎(chǔ)。二是從私法意義上理解，住宅權(quán)是指公民的用益物權(quán)，公民可以進(jìn)行排他性的占有和支配[1]。

（二）現(xiàn)實(shí)動(dòng)因

1.城市人口增加與住房缺乏。隨著生活水平的提高和醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展，城市人口增長(zhǎng)迅速，同時(shí)農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展，使農(nóng)村出現(xiàn)了剩余勞動(dòng)力，他們向城市的遷移更加劇了城市人口的增加，同時(shí)城市的住房存量在一定時(shí)期是固定的，這些都直接造成了城市住房的緊張[2]。工業(yè)化-城市化-人口膨脹-“房荒”，這幾乎成為世界各國(guó)城市發(fā)展過程中的必然現(xiàn)象。（恩格斯：《論住宅問題》）有學(xué)者曾指出；“當(dāng)一個(gè)國(guó)家從農(nóng)業(yè)國(guó)家向工業(yè)國(guó)家過渡的時(shí)期，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力將涌入城市，這個(gè)過程中住房緊張將成為我們面臨的一個(gè)重大問題?！?/p>

2.弱勢(shì)群體住房問題凸顯。我國(guó)的住宅體制改革改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期主要由國(guó)家干預(yù)解決住房問題的模式，轉(zhuǎn)而建立起由市場(chǎng)自由調(diào)節(jié)為主、國(guó)家干預(yù)為輔的模式。但值得注意的是，住宅的商品化、私有化后，人們不能再依賴國(guó)家、單位分配住房來解決住房問題。對(duì)于社會(huì)上具有一定收入的個(gè)人、家庭來說，可以通過市場(chǎng)購(gòu)買解決其住房問題。然而，社會(huì)弱勢(shì)群體，如老人、婦女、殘疾人、失業(yè)者，他們?nèi)狈υ谑袌?chǎng)中獲取住宅的能力與資力，解決這些人的住房問題，只有依靠國(guó)家、政府、社會(huì)的救濟(jì)措施[2]59。

二、我國(guó)現(xiàn)在的城市住房保障體制及存在的問題

為改善居民的居住條件，特別是解決中低收入居民的居住問題，我國(guó)政府采取了許多住房保障措施?？偨Y(jié)起來就是建立了以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和住房公積金這三大政策為支撐，以稅收優(yōu)惠、限購(gòu)政策、房貸政策為輔助的住房保障體制。這三項(xiàng)政策雖然在解決中低收入家庭住房問題上都發(fā)揮了一定的作用，但是政策設(shè)計(jì)的不嚴(yán)密也使得許多人鉆漏洞規(guī)避政策，違背了這些政策設(shè)計(jì)的初衷。

（一）我國(guó)現(xiàn)在的城市住房保障體制

1.經(jīng)濟(jì)適用房制度。經(jīng)濟(jì)適用房制度是由國(guó)家向房產(chǎn)開發(fā)商提供各項(xiàng)優(yōu)惠政策，由開發(fā)商建造適合中低收入家庭購(gòu)買居住的微利商品房。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的支持主要是向開發(fā)商提供優(yōu)惠的劃撥土地，降低房屋建造中的土地成本，同時(shí)還實(shí)行收受優(yōu)惠，同時(shí)嚴(yán)格控制開發(fā)商的利潤(rùn)率（不超過30%），確保房屋的低價(jià)位。由于開發(fā)商享受了國(guó)家給予的優(yōu)惠政策，因此，國(guó)家要對(duì)開發(fā)商的銷售價(jià)格進(jìn)行政策干預(yù)，要求開發(fā)商開發(fā)的經(jīng)濟(jì)適用房銷售價(jià)格必須按規(guī)定向政府履行報(bào)批手續(xù)。

2.住房公積金制度。這是政府為解決中低收入的在職職工購(gòu)買住房問題所采取的一項(xiàng)資金幫助制度，即凡是在職職工每月按工資額的一定比例扣除一部分，同時(shí)由所在單位交納一部分，由各級(jí)政府住房公積金儲(chǔ)備中心予以保管登記，以供職工將來購(gòu)房使用。由于我國(guó)各種所有制企業(yè)并存，因此職工的性質(zhì)比較復(fù)雜。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、全額撥款的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的住房公積金配套資金是由國(guó)家提供，目前企業(yè)為職工繳納配套金額已進(jìn)入企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，也可以使其從應(yīng)上繳國(guó)家的稅費(fèi)中分離出來。實(shí)際上公積金除個(gè)人繳納部分，其余配套部分是由國(guó)家在承擔(dān)相當(dāng)一部分責(zé)任。而其他企業(yè)的住房公積金多由單位和個(gè)人負(fù)擔(dān)，這種按照所有制形式來規(guī)定公積金繳納的模式，我們有待思考。

3.廉租房制度。廉租房制度是指向城鎮(zhèn)居民的困難群體家庭提供租金相對(duì)低廉（低于市場(chǎng)價(jià)格）的普通住房的制度，它主要針對(duì)那些買不起經(jīng)濟(jì)適用房，又沒有繳納住房公積金的低收入家庭，這種制度在城鎮(zhèn)住房保障中應(yīng)占主導(dǎo)地位。具體說，政府起主導(dǎo)作用，采用租金補(bǔ)貼、實(shí)物配租等不同形式，來對(duì)城鎮(zhèn)居民中的弱勢(shì)群體給予租金幫助。一般有兩種方式，其一，由政府建造專門用于出租的簡(jiǎn)易型房屋，以低于市場(chǎng)租金的方式出租給城市弱勢(shì)群體；其二，是由城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體在房地產(chǎn)市場(chǎng)租賃房屋，政府按照弱勢(shì)群體的經(jīng)濟(jì)情況按一定比例向承租人貼補(bǔ)一定數(shù)額的房租。

（二）存在的問題

1.經(jīng)濟(jì)適用房主要是針對(duì)中等收入家庭，由于我國(guó)中等收入群體的逐漸增加，因而此項(xiàng)制度在我國(guó)住房保障制度中的重要性正日益凸顯。但在實(shí)踐中，具體操作起來困難重重。第一，目前我國(guó)對(duì)每個(gè)家庭的收入還沒有建立起科學(xué)的統(tǒng)計(jì)制度，特別是一些工資外隱性收入，難于計(jì)算，而這些收入又占很大一部分，因此對(duì)購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的收入制度審核比較困難；其二，各單位出具的收入證明的可信度不高，由于各單位為職工開具的收入證明沒有法律責(zé)任，支持職工購(gòu)房對(duì)于單位來說有益無害，因此對(duì)單位來說，只要職工提出要求，單位就來者不拒[2]76。

2.住房公積金政策也面臨很多問題。到2000年底，我國(guó)住房公積金繳納率僅為正式職工的60.3%，近4500萬職工還被排除在住房公積金之外。事實(shí)上，能參加住房公積金的大多是效益好的國(guó)有企業(yè)以及事業(yè)單位。

3.廉租房制度是我國(guó)現(xiàn)階段伴隨住宅商品化改革而出現(xiàn)的住房弱勢(shì)群體的救濟(jì)方式，在我國(guó)住房制度改革中起了重要作用。但目前在實(shí)踐中也存在若干問題：其一，政府掌握能支配的住房數(shù)量不能滿足日益增加的廉租房需要；其二，地方政府廉租房補(bǔ)貼資金來源相對(duì)困難，目前政策規(guī)定地方政府廉租房補(bǔ)貼資金來源應(yīng)在地方財(cái)政開支，有些困難的地方財(cái)政根本無力支付廉租補(bǔ)貼，國(guó)家的政策難以落實(shí)。

三、國(guó)外的城市住宅保障體制及經(jīng)驗(yàn)借鑒

加快保障性住房建設(shè)，確保低收入者住有所居，是世界各國(guó)城市化過程中面對(duì)的共同難題。盡管我國(guó)所面臨的具體問題有諸多差異，但基于歷史發(fā)展的連續(xù)性及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共性，發(fā)達(dá)國(guó)家在解決住房問題時(shí)采取的措施對(duì)我們有重要借鑒意義。

（一）美國(guó)城市住宅保障體制的探索

20世紀(jì)30年代，美國(guó)開始由聯(lián)邦政府提供投資、補(bǔ)助，地方政府按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)建造一批公共房屋，然后出租給低收入群體，承租人只需向有關(guān)地方公共住房管理機(jī)構(gòu)支付低房租即可入住。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，房地產(chǎn)市場(chǎng)逐漸由市場(chǎng)自由調(diào)節(jié)。20世紀(jì)70年代，美國(guó)政府減少了直接建房的做法，轉(zhuǎn)向支持私人機(jī)構(gòu)開發(fā)建設(shè)低收入家庭住宅。

（二）英國(guó)城市住宅保障體制的內(nèi)容

在世界上，英國(guó)最早針對(duì)城市住房問題制定了《住房法》，以低現(xiàn)金出租房屋給城市貧民，這也是英國(guó)公共住房政策的來源。二戰(zhàn)后，政府開始對(duì)住房市場(chǎng)進(jìn)行行政干預(yù)，并確立了政府的“公共住房政策”，這項(xiàng)政策主要是由政府提供資金建造住房，然后以相對(duì)低廉的租金出租給低收入者。另外，對(duì)中低收入者購(gòu)買公共住房，政府還采取了一些積極措施來抑制高房?jī)r(jià)，主要有：政府提供低價(jià)的土地，保證住房開發(fā)的低成本建造。

四、我國(guó)城市住宅保障體制的完善

（一）保障的方式應(yīng)該以租賃為主、購(gòu)買為輔的租售并舉形式

對(duì)于社會(huì)低收入階層，主要以租賃形式解決其住房問題[2]80。我們可以借鑒美國(guó)和英國(guó)的做法，對(duì)低收入者實(shí)施租金幫助計(jì)劃，同時(shí)制定《租金法》對(duì)租房水平進(jìn)行管制，并且政府可以通過稅費(fèi)減免、土地讓利、貸款補(bǔ)助等措施鼓勵(lì)開發(fā)商興建專門用于出租給中低收入群體的住房，使他們可以用低租金住上宜居的房屋。

（二）住房金融體制需健全

如要鼓勵(lì)居民購(gòu)買住房，首先要解決的是住房資金問題，僅依靠居民個(gè)人或家庭的儲(chǔ)蓄存款的不可行的。因此，銀行提供購(gòu)房貸款是解決住房問題的一個(gè)必不可少的前提條件。為此，應(yīng)借鑒美國(guó)等國(guó)家的住房金融體制，給購(gòu)房者以貸款優(yōu)惠，并通過各種金融政策來解決購(gòu)房資金問題，同時(shí)通過政策性的住房資金支持實(shí)施間接干預(yù)。

（三）制定與完善住宅立法

我國(guó)目前有關(guān)公共住房的法律、法規(guī)很不健全，這極大地影響了公共住房政策作用的發(fā)揮。如與廉租房有關(guān)的文件相當(dāng)少并且規(guī)定缺乏操作性，有的還沒有上升到法律、法規(guī)的高度，其執(zhí)行情況很不理想。因此，為解決廣大中低收入家庭的住房困難，我國(guó)立法機(jī)關(guān)應(yīng)加快制定有關(guān)法律的步伐，包括《住宅法》、《住宅保障條例》等。

五、結(jié)語

根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，要解決城市弱勢(shì)群體的住房困難，主要是通過政府作為來實(shí)現(xiàn)。我國(guó)已開始并初步建立了住房的社會(huì)保障機(jī)制，但在完善我國(guó)住宅保障體制時(shí)，我們要注意立足我國(guó)國(guó)情，注重新體制中對(duì)我國(guó)特殊情況的考慮。住宅體制要受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民收入水平等各項(xiàng)基礎(chǔ)條件的制約。制定我國(guó)住宅保障體制模式，要結(jié)合我國(guó)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)條件，總結(jié)各國(guó)住宅政策的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)要求及相關(guān)制度的配套情況等進(jìn)行綜合的考慮，切莫割斷了它們之間的聯(lián)系。

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