政府績效評估的因素分析

夏金華

摘 要：當前，公共治理從統(tǒng)治走向現(xiàn)代，從魅力、人治轉(zhuǎn)型為權威和法治，如何評價政府在這種公共行政范式轉(zhuǎn)變中的績效，主要從“與時俱進，開拓創(chuàng)新”、公共產(chǎn)品的有效供給、市場機制下公共治理、合法有效的現(xiàn)代權威、人民群眾的就業(yè)等幾個方面來探討政府的績效問題。

關鍵詞：政府；績效；供給

中圖分類號：D62 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）16-0059-02

引言

當今世界各國政治、經(jīng)濟、文化千差萬別，但各地呈現(xiàn)出不同的成績和效率。即使一個國家內(nèi)部各地方也會呈現(xiàn)出不同的績效。在績效高的地方，人們的精神面貌煥然一新，而有的則停滯不前，甚至倒退，那么影響績效評估的幾個宏觀因素有哪些，本文試圖探討之。

一、影響政府績效的因素

第一，政府是否具有“與時俱進，開拓創(chuàng)新”的能力。江澤民在十六大報告中提到我們政府要增強自身的理論修養(yǎng)，加強自身的“理論思維和戰(zhàn)略思維”，增進繼往開來的能力?！芭c時俱進，開拓創(chuàng)新”主要是價值取向問題，這種價值取向主要包括政治產(chǎn)品是否滿足公眾的需求，政治作為是否滿足公眾的意愿，政治發(fā)展是否符合國家利益的發(fā)展。政治產(chǎn)品的績效評價主要包括國防和人民群眾的人身和財產(chǎn)安全、公眾福利的標準和分配、社會秩序和穩(wěn)定有效性、社會是否形成公平和公正的價值觀、自由的經(jīng)度和緯度等問題，所以歐文·E·休斯說“政府得以存在的基本原因是需要它緩和和解決社會中的沖突，維持正義、秩序和穩(wěn)定。”[1]119政府一方面要把握經(jīng)濟增長這一極，一方面要對公平進行培植，如果經(jīng)濟的增長以犧牲公平為代價，那么這個政府就不是較好的政府，如果經(jīng)濟的增長以相對的公平來約束，那么這個政府我們可以說是較好的政府，有較高的績效。一方面政府要講究民主，另一方面政府要講究秩序，民主是社會進步的標志，是一個政黨或一個政府真正成熟的重要標志，但是秩序也不可缺少，如何維持秩序防止僵化，如何增進民主防止動蕩，使秩序和民主二者和諧統(tǒng)一起來，相互影響、相互促進、相互轉(zhuǎn)化。“與時俱進，開拓創(chuàng)新”的另一個重要方面是政府是否具備加強和改善宏觀調(diào)控的能力。隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟和工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，以前政府守業(yè)人的角色轉(zhuǎn)變?yōu)檎畬?jīng)濟的調(diào)控。這樣就涉及政府干預經(jīng)濟或參與某種商業(yè)活動的價值判斷問題。一個政府是否應該積極干預經(jīng)濟或參與某種商業(yè)活動僅僅是一個典型的政治價值判斷，并不是決定它是否是一個好政府的重點，因為政府具有巨大的政治權威和享有某種獨斷的實施成本，這樣的政府就擁有任意處置其自身資源的能力。但是一個發(fā)展型的政府或轉(zhuǎn)軌型的政府不能用過量的資源滿足消費者的基本要求，否則就造成資源的極大浪費。

第二，政府是否能夠提供有效的公共物品。公共物品不是以贏利為目的而是以改善居民生活和提高生活、生存環(huán)境為目的的物品。它包括有形物品和無形物品。無形物品的是指政府手中所具有可支配的軟性資源，主要指“（1）確定法律基礎；（2）保持一個未被破壞的政策環(huán)境，包括保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定……（4）保護弱勢群體；（5）保護環(huán)境?！盵1]118總而言之，政府主要是提供一種規(guī)制性資源即法律、政策、規(guī)章、制度，創(chuàng)建公共行政文化。無形物品內(nèi)含于市場經(jīng)機制之中，但又具有特殊的運行環(huán)境。在市場經(jīng)濟中，以政策為輸出方面來說它提供穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展的無形產(chǎn)品。從行政生態(tài)來說，政府提供可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境；從行政信息服務而言，政府必須是各種有效信息源，給公眾提供各方面有效信息。有形物品主要指政府提供的硬環(huán)境資源，主要有配備維護社會秩序的機構(gòu)和人員，提供有效的公共服務和基礎設施等。公共物品供給可以改變一個城市的市容市貌，增強城市的現(xiàn)代性，提高市民的精神風貌。但是政府提供公共物品的前提是必須滿足人民群眾物質(zhì)生活水平的需要，必須和國家與人民的利益相一致。當前，生態(tài)環(huán)境和生態(tài)文明建設納入政府績效的重要衡量指標，以前這是作為間接的指標考核政府績效，而今天作為重要的顯性指標納入了對地方政府的重要考核，這也是對人民負責的重要表現(xiàn)。

第三，評價政府績效還要看政府是否具有市場機制的本質(zhì)特征。市場經(jīng)濟具有多方面的特征，競爭性、法制性、公平性、開放性是市場經(jīng)濟的本質(zhì)特征。就競爭性而言，政府是否創(chuàng)設良好的競爭環(huán)境，主要指政府與政府之間，政府官員內(nèi)部之間，政府官員個人之間是否建立競爭有序的優(yōu)勝劣汰機制，能出能進，能上能下。就法制性而言，主要指政府的“動作”是否具有法制特征及政府人員素質(zhì)的法制觀念，實現(xiàn)“依法治國”，“依法治府”，“依法治員”；就公平性而言，主要指政府在培育市場方面要實行“國民待遇”原則，不搞等級制和歧視，特別對于中小企業(yè)和弱勢群體方面；就開放性而言，主要指政府是否具有開放性的進出和信息機制，政府在制定崗位時，設立職位分類制，變“進程管理”為“職能管理”，要規(guī)范有序，定量考核，用數(shù)據(jù)說話，以理服人，選拔考核要市場化、外部化，保證晉升程序的公正、公平、公開和科學性，完善內(nèi)部平等有序的競爭環(huán)境。按照人力資源選拔，晉升，公平公開的內(nèi)在要求，將任用條件內(nèi)容，虛的變?yōu)閷嵉?，軟的變?yōu)橛驳模罱K實現(xiàn)人力資源的結(jié)構(gòu)梯度合理及優(yōu)化配置，促進人力資源整體素質(zhì)不斷提升，崗位選拔要求事前選拔與過程優(yōu)勝劣汰有機結(jié)合，建立權利和義務相統(tǒng)一，連帶責任和互動機制，從而使個人與集體責權力相匹配。在信息的公開化方面要做到信息對稱化即知曉信息權利平等化，使企事業(yè)單位、公民個人獲取公共資源方面有均等權。

第四，政府是否建立合法有效的現(xiàn)代權威。合法性是政府存在價值判斷的根本前提。建立合法有效的現(xiàn)代權威需要提升政府的服務職能，變權威性服務為協(xié)商性及對話式服務，政府“協(xié)商和協(xié)調(diào)公民和社區(qū)團體的利益，營建共同的價值觀?！盵2]信息的獲取不要使政府成為公眾進行角力的聚合場。懲治腐敗也是建立權威性政府的前提，腐敗毒害了政府的身軀，侵蝕了政府的靈魂，銷蝕了政府的意志。從社會層面來說，腐敗損害了公眾對政府的信用，增加了政府實施政策的成本，導致社會信仰政府的合法性危機。以布坎南為代表的公共選擇認為，腐敗的根本原因在于政府運用行政權力對企業(yè)和個人經(jīng)濟活動進行干預和管制，當平等競爭的市場秩序尚未建立，而政府官員還擁有對微觀經(jīng)濟活動的巨大干預權力時，這種干預和管制妨礙了市場競爭的作用，又創(chuàng)造了少數(shù)有特權進行不平等競爭的人憑借權力取得超容量收入的機會，利用權力“設租”與“尋租”的行為是我們當前常見的腐敗現(xiàn)象，也是收入差距擴大的主要原因。由于現(xiàn)行體制缺乏足夠的渠道和能力制約和監(jiān)督政府官員，以權錢交易為核心的違法非法收入混入了分配秩序，更容易導致權威資源的流失。

第五，完善的分配制度和提供人民高質(zhì)量的就業(yè)。分配制度的合理性是社會穩(wěn)定的重要的標志，它關系到人的積極性、能動性、自制性能否得到最大限度的發(fā)揮。按生產(chǎn)要素分配證明是當前行之有效的分配制度，但是我們還要尋找和完善新的分配制度，完善分配職能。中共中央極為重視分配制度完善，在十六大、十七大，特別是十八大作為一個突出的問題來解決。我們應該看到，我國的分配制度還遠未完善，我國的福利制度還存在著很多缺陷，農(nóng)民的社會保障體系還未完全有效地納入，城市的社會保障體系還不健全。分配制度一方面注重低層次的需求，另一方面又要注重自身價值的實現(xiàn)，如崗位調(diào)動、職務升遷等，從而建立利益驅(qū)動機制。更高質(zhì)量的就業(yè)是政府重要的顯性績效，一個人對失業(yè)的態(tài)度表現(xiàn)出自身價值的淪喪，而就業(yè)是一個人自身價值的提升，是馬克思對人的價值的基本肯定，是對人的積極性的一種褒獎，是人進步發(fā)展的重要的體現(xiàn)，政府在這些方面應該創(chuàng)造出一些勞動崗位，增強人的自身價值的回升。

二、結(jié)論

對于政府而言，政府績效的評定是多元的和動態(tài)的。當前，為了增強政府的信任性，強調(diào)政府的績效性，政府在積極構(gòu)建政府和公眾交流的平臺，力爭提高政府效率，減少政府決策和執(zhí)行失誤等，最大限度地達到政府和公眾的和解以及提高公眾對政府工作的滿意度。有的地方政府通過“行政問責制”以及“服務承諾制”等方式達到政府自身效率的最大化、腐敗最小化、機制正?；⑹拐邮苋罕姷谋O(jiān)督，改善干群關系，增強政治合法化水平，從而構(gòu)建穩(wěn)定和諧有序的社會。有的地方政府實行“公務員聘任制”，注重績效考核，打破公務員終身制，增強公務員的流動機會。當前，中共中央要求加強主流媒體的建設，其出發(fā)點和落腳點是政府和群眾能夠良好互動，形成政府的善治格局，目的尊重民意，改善民生，提高政府為人民服務的水平，這些都是地方政府在提升自己形象方面對公眾的回應，是政府加強績效的重要體現(xiàn)，也是政府服務于民的旨趣所在。

參考文獻：

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[2][美]羅伯特·B·丹哈特，珍妮特·V·丹哈特.新公共服務：服務而非掌舵[J].中國行政管理，2002，（10）.