中國政策過程問題淺析

劉淑妍　陳學東

摘 要：任何公共政策議題的形成，政策窗口的開啟到最后政策資源的聚集都是政策制定參與者相互博弈、相互妥協(xié)，最后達成共識的一個過程?！肮沧R”的形成對于公共政策的形態(tài)、發(fā)揮作用的條件、所涉及的相關利益群體范圍以及輻射范圍有著十分重要的影響。因此，試圖通過“共識”在政策過程各階段中表現(xiàn)出來的具體方式和作用來探討我國目前政策過程的運作體系中存在的問題，以期解決的可能。

關鍵詞：共識；政策過程；決策過程

中圖分類號：D08 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）16-0046-02

引言

在研究和探討政策過程時，我們首先要對其基本概念有一個清晰地認識。

政策過程的概念有多層含義，從宏觀來看，意味著長期性的政策變化，如我國改革開放三十多年的財政政策的變遷；從微觀看，“可以意味著決策過程中所表現(xiàn)出的行為方式和模式”。本文所研究的政策過程更傾向于微觀。陳玲認為，政策過程是指“將政策問題提上議程、形成政策決策、做出決定、實施政策內(nèi)容、評估和反饋政策效果、政策做出修正等一系列政策循環(huán)周期的總和”。

本文所述的政策過程更傾向于微觀層面，即本文的政策過程指的是形成公共政策決策、做出公共政策決定、執(zhí)行公共政策、基于現(xiàn)實需求而進行的政策調(diào)整以及在此過程中表現(xiàn)出的行為方式和模式。

而在基于共識角度分析時，我們又需要對共識有一個基本的了解。

共識在現(xiàn)代漢語詞典中解釋為“經(jīng)過多次討論，雙方消除分歧”。從社會科學的角度講，共識是“一個政治實體對某一個議題表現(xiàn)出來的意見一致的狀態(tài)”。在公共政策領域，將“共識”作為核心概念引入公共政策過程的是陳玲。她在《制度、精英與共識：尋求中國政策過程的解釋框架》一書中認為“共識是分析中國政策過程的核心理念，這是因為共識既是中國政策過程的制度目標，也是政策實踐的現(xiàn)實目標”。

“共識”是民主政體的運行的基本前提。無論是基于議行合一制度下的協(xié)商民主運行模式，還是基于三權分立制度框架下的議會民主運行模式，最后的達成合意的過程就是達成共識的過程。而只有在此達成共識之后，政策層面才有延續(xù)下去的可能。

一、基于共識角度的政策過程問題

1.公共決策問題

首先，在形成公共政策決策階段，在將社會問題轉(zhuǎn)化為政策問題的過程中，缺乏共識制度保障。不是所有的社會問題可以轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}，也不需要將所有的社會問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}。這就需要政策制定主體在社會問題中挑選、甄別和取舍，這種取舍或者轉(zhuǎn)化機制可以從兩個階段來分析：

在轉(zhuǎn)化政策問題這個過程中，可以把它分為政策窗口和政策舞臺兩個階段。所謂政策窗口指的是政策議程開啟的機會，包括自上而下的行政命令和自下而上的社會推動。自上而下的行政命令方式是上層官員認識或者聽取信息咨詢系統(tǒng)的建議，將社會問題提上政策議程。自下而上的社會推動主要指的是政策缺失或政策失當導致民眾要求制定或者調(diào)整政策，而這種方式往往造成的代價較高，甚至引發(fā)群體性事件，造成社會的不穩(wěn)定。

胡偉認為：“當代中國促使和導致政策議程建立的因素及政策議程的“創(chuàng)始者”主要是政治領袖和權力精英的倡議、突發(fā)性事件或危機事件、廣泛的民意、大眾傳播媒介等?！蹦壳霸絹碓蕉嗟恼叽翱谟珊笕棸l(fā)起，這都屬于自下而上的社會推動范疇。這也體現(xiàn)出政府在政策制定上和社會互動的缺失，政府并沒有和社會達成共識。但是，這一階段并不是真正意義上的政策舞臺階段，因此，需要緩沖中立機構(gòu)將兩者有機結(jié)合起來。制定出一種良性互動的機制和方法。

當政策窗口開啟，大幕拉開，政策舞臺也隨之展現(xiàn)出來。在傳統(tǒng)的決策方式中，舞臺的參與者是固定、單一的。而在利益分化和利益主體多元化的時代，舞臺的參與者已經(jīng)越來越多，相互博弈和互動的方式也更為多樣。在傳統(tǒng)政策舞臺上，政策參與者僅僅是政府和其內(nèi)部或外部的信息支持系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)，并沒有其他群體的參與，利益主體單一。

而這種政策決策方式已經(jīng)無法適應利益日益分化的社會，“在許多方面，21世紀的挑戰(zhàn)和應對挑戰(zhàn)的方式都要比以往更加紛繁復雜，各種問題也會變得越來越全球化和地方化”。僅僅通過政府內(nèi)部機制已經(jīng)無法應對。所以，在政策舞臺上需要增加角色。第三部門的發(fā)展使得這種需求變成了可能，甚至是必須。其使得政府的公共政策制定和執(zhí)行方式更加靈活，其作用包括為政府提供中立的咨詢建議和更加全面的信息，接受政府服務和項目外包，為政策執(zhí)行間斷地反饋信息等等。而政策舞臺角色的增加造成各自利益博弈的持續(xù)，政策遲緩往往不可避免。

而這種博弈目前來看，往往通過非正式的方式來進行。如上訪、暴力抗法、甚至爆發(fā)群體性事件。雖然在很多方面已經(jīng)有了法律的保障，特別是目前群體性事件集中爆發(fā)的環(huán)境和拆遷方面。但是，立法對于聽證的具體適用范圍、程序、違法的責任追究仍然十分模糊，行政機關往往自行規(guī)定聽證的適用范圍，排斥聽證，以座談會等其他形式取而代之。

2.政策執(zhí)行問題

在單一制國家結(jié)構(gòu)形式下，中央政府與地方政府是領導與被領導的關系。中央政府通過行政命令方式向地方政府下達指令。改革開放以前，我國實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟體制，在這種體制下，中央與地方之間的利益關系表現(xiàn)出高度的統(tǒng)一性和整體性。十一屆三中全會以后，我國開始實行社會主義市場經(jīng)濟體制，地方政府和中央政府利益開始分化，縱向權力調(diào)整向地方傾斜。

隨著地方行政裁量權和地方利益的擴張，地方政策在政策執(zhí)行過程中與中央政府的博弈更加激烈。由于公共事務的日益地方化，地方政府在政策執(zhí)行中有先天優(yōu)勢，他們比中央政府更了解地方事務，掌握了一定的地方社會資源。而地方利益的擴張導致地方政府在以追求公共利益的公共政策中不免摻雜政府私利，具體表現(xiàn)為公共政策執(zhí)行不作為、選擇性執(zhí)行、替代執(zhí)行等。

同時，在地方政府之間仍存在著相互博弈，共識難以達成。在以政績考核指標為一切的官員升遷機制下，同級的地方政府官員之間不可避免地存在相互競爭。地方貿(mào)易保護主義盛行，省區(qū)之間的貿(mào)易壁壘高筑。加拿大著名政治學教授戴維·卡梅倫認為，“現(xiàn)代生活的性質(zhì)已經(jīng)使政府間關系變得越來越重要。那種管轄范圍應涇渭分明，部門之間水潑不進的理論在19世紀或許還有些意義，如今顯得已經(jīng)過時了……可見喚作‘多方治理的政府間活動越來越重要了。”多方合作的治理方式仍然任重而道遠。

此外，在政府與社會以及公民之間的共識達成是目前中國政策執(zhí)行環(huán)節(jié)中矛盾最為尖銳的部分。公共政策內(nèi)容實質(zhì)上是對于公民權利義務關系的規(guī)制和限制，是公權力對于私權利的侵害，這必然在政策的目標群體中引起反彈。政府與政策相關者的博弈不可避免。由于公民主體地位不斷加強，公民更加注重和保護自身利益，越來越多的公民意識到自己有能力影響那些與他們生活緊密相關的公共政策的執(zhí)行。

在利益?zhèn)€體化的時代，政府在政策執(zhí)行過程中要面對和處理的是大量個體公民的利益要求，與以前的依靠單位作為紐帶將政府和公民結(jié)合在一起完全不同。網(wǎng)絡的不斷發(fā)展使公民不需要通過單位這一中介來相互聯(lián)系互動，各種交互式平臺前所未有地縮短了公眾之間的距離，增強了公眾之間思想的交流和利益碰撞。因此，政府在執(zhí)行環(huán)節(jié)，所要面對的除了單個個體的利益訴求之外，還要面對的是具有相同或相似利益目標的公眾群體。

3.政策反饋問題

最后，在政策反饋階段，注重官方內(nèi)部咨詢機構(gòu)，忽視第三部門的作用。政策反饋和政策執(zhí)行階段并沒有嚴格的區(qū)分，科學的政策執(zhí)行過程應該是邊執(zhí)行邊反饋邊做調(diào)整，以達到政府和社會雙方的共識。

對于信息收集而言，無外乎兩種方式。即政府內(nèi)部信息收集和社會利益訴求。

從政府內(nèi)部信息收集方面看，一是決策者通過到基層調(diào)查研究、視察工作等，直接獲得有關政策執(zhí)行情況的反饋。用這種方式獲得的政策信息，優(yōu)點是反饋快，出現(xiàn)問題可及時得到解決。“但由于集權體制派生的‘突發(fā)晉升型，特別是‘印象晉升型機制的影響，一般來說，很難觸及到存在的問題?！倍峭ㄟ^內(nèi)部咨詢調(diào)研機構(gòu)收集信息。但是，這種信息經(jīng)過過濾，存在著一定程度上的失真現(xiàn)象。從社會利益訴求來看，在利益表達渠道缺乏的情況下，社會公眾主要通過信訪來提出自己的利益訴求。但是，由于信訪體制的固有缺陷，其并不能完全解決公眾的利益表達需求。隨之而來的就是靜坐、示威等更為激烈的手段，往往引發(fā)大規(guī)模群眾聚集事件。

對于信息溝通渠道而言，溝通渠道缺乏，溝通不暢是最大的問題所在。在傳統(tǒng)政府組織內(nèi)部的橫向關系上，官僚制過分強調(diào)專業(yè)化和分工，根據(jù)職能不同而設置不同的政府部門，易于造成專業(yè)隔離，彼此之間壁壘森嚴，難以實現(xiàn)有效協(xié)調(diào)與合作，政府內(nèi)部共識無法達成。

對于溝通參與者而言，政府管理理念落后，社會公眾也未達到理性參與的程度。新公共管理的引進以及善治理論的發(fā)展，為中國政府由傳統(tǒng)管理向公共治理方式轉(zhuǎn)變提供了理論基礎。但是，這種治理方式在目前仍然不十分普遍。政府仍舊沿用傳統(tǒng)的政府規(guī)制形式，將自己和社會不自覺地區(qū)分開來，并沒有把社會放在一個平等的位置上，政府回應性弱?！案鶕?jù)俞可平概括的善治的基本要素，善治需要回應，善治的政府應該是回應性強的政府。”同時，社會公眾由于缺乏溝通渠道，有時也惰于尋找渠道，存在“小事小解決，大是大解決，不鬧不解決”的心態(tài)，通過不合法的方式來表達自己的利益訴求。

二、結(jié)語

綜上所述，我國政策過程中問題在于：第一，政策制定和政策執(zhí)行階段利益博弈缺乏達成共識的機制化制度，包括政府不同部門間和政府與社會之間的博弈；第二，政策參與社會化程度低，政策共識對象不足；第三，在公共治理背景下，政府治理創(chuàng)新治理機制匱乏，傳統(tǒng)行政命令模式盛行。

在政府管理方式由傳統(tǒng)的規(guī)制手段向治理手段轉(zhuǎn)變，公民社會不斷發(fā)育，公民維權意識不斷深化的大趨勢下，改變傳統(tǒng)政策過程已經(jīng)刻不容緩。