對“普九”化債過程中職務(wù)犯罪的調(diào)研與思考

顧家龍 肖輝 周勤國

一、“普九”化債中職務(wù)犯罪的特點(diǎn)

襄陽市下轄南漳、?？?、谷城三縣，棗陽、宜城、老河口三市，襄州、襄城、樊城三個城區(qū)，另外還有國家級的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革基本完成，過去多年長期積累的農(nóng)村“普九”債務(wù)成為農(nóng)村中小學(xué)和縣鄉(xiāng)政府的沉重包袱，直接影響到農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的正常運(yùn)行。近年來，該市各級政府一直著力“普九”債務(wù)化解工作，2005年市政府采取“以獎代補(bǔ)”的方式，化解“普九”債務(wù)1300多萬元。2007年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組關(guān)于開展清理化解農(nóng)村義務(wù)教育“普九”債務(wù)試點(diǎn)工作意見的通知》（國辦發(fā)[2007]70號），湖北省為第一批試點(diǎn)省，文件規(guī)定從2007年12月起，用2年時間，基本完成“普九”債務(wù)化解工作，同時建立起制止發(fā)生新的農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)的穩(wěn)定機(jī)制。

伴隨“普九”化債工作的進(jìn)行，由襄陽市人民檢察院精心組織部署的查處教育系統(tǒng)“普九”債務(wù)化解職務(wù)犯罪專項行動也在全域展開。截至目前，已立案查處涉嫌職務(wù)犯罪的案件14件14人，案涉保康、谷城、宜城、襄城4個縣（市）區(qū)。通過案件分析，此類案件有如下六個方面的特點(diǎn)。

1.犯罪主體集中。由于教育系統(tǒng)教師多，管理人員少，而人、財、物的管理權(quán)又多集中在管理層，因而管理人員是教育系統(tǒng)內(nèi)職務(wù)犯罪的“高?！比后w。在所辦的案件中，學(xué)校校長5人、副校長3人、總務(wù)主任1人、出納2人、會計3人。他們年齡最輕的36歲，最長者56歲，文化程度均為大專以上，其中碩士研究生1人，本科7人，且大都為中共黨員。

2.共同犯罪居多。在查處的案件中，有4件4人涉嫌共同犯罪。犯罪嫌疑人與利益相關(guān)人相互勾結(jié)，共建攻守同盟。一是學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)之間相互串通，事先商量并達(dá)成一致意見；二是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)同有關(guān)人員、行賄人員等學(xué)校外部人員相互勾結(jié)，共同謀劃。例如襄城區(qū)院在辦理歐廟鎮(zhèn)康田小學(xué)代某、張某貪污“普九”化債款一案中，辦案人員通過審查，發(fā)現(xiàn)該校申報的債權(quán)人只有學(xué)校校長代某和財務(wù)人員張某兩人，通過分析債權(quán)人的身份，認(rèn)為其中可能存在虛報債務(wù)嫌疑。因為“普九”化債有較為嚴(yán)格的審定程序，若要虛報就必須偽造相應(yīng)的賬冊和憑證，故辦案人員重點(diǎn)圍繞反映債務(wù)的賬冊、記賬憑證的真實(shí)性進(jìn)行審查。財務(wù)人員張某解釋學(xué)校欠其和校長的債務(wù)是因為替學(xué)校墊付工程老板杜某維修校舍的工程款，在審查杜某領(lǐng)取工程款的領(lǐng)條時，發(fā)現(xiàn)該領(lǐng)條上的筆跡系張某本人的筆跡，同時涉及該筆支出的賬頁有添加改動的痕跡，及時找到杜某核實(shí)了該領(lǐng)條系偽造，從而迫使張某交代了其伙同校長代某偽造個人債權(quán)，采取虛增債務(wù)的方式騙取國家專項資金5.18萬元予以私分的犯罪事實(shí)。

3.賄賂犯罪突出。在查處的案件中，有6件6人涉嫌受賄犯罪，涉案金額達(dá)32萬余元。例如，2012年3月，?？禉z察機(jī)關(guān)在對該縣農(nóng)村中小學(xué)“普九”債務(wù)進(jìn)行核查時，發(fā)現(xiàn)兩峪鄉(xiāng)中心學(xué)校校長晏某和該?？倓?wù)主任兼主管會計宋某，有共同貪污、受賄的重大嫌疑，遂立案偵查。經(jīng)偵查表明，自2009年到2012年，晏某、宋某二人相互勾結(jié)，利用職務(wù)上的便利，在“普九”化債中弄虛作假，貪污公款；在學(xué)校工程建設(shè)方面，為他人謀利益，收受現(xiàn)金。其中，晏某參與貪污四次，共計2萬余元，個人實(shí)得1萬余元，受賄八次，共計2萬余元；宋某參與貪污四次，共計兩萬余元，個人實(shí)得1萬余元，受賄四次，共計1萬元。案發(fā)后晏某、宋某兩人所得贓款9萬余元已全部追繳并上繳國庫。

4.手段較為隱蔽。檢察機(jī)關(guān)辦案發(fā)現(xiàn)，在“普九”化債中，犯罪嫌疑人往往將通過虛列工程合同或工程項目，增加應(yīng)付款等隱蔽方式套取的資金上財務(wù)賬，或擱置賬外，脫離管控，使賬面上“天衣無縫”。與此同時，“借條”成為貪污賄賂的重要隱蔽手段之一。如，?？悼h歇馬鎮(zhèn)中心學(xué)校校長余某在與建筑工程商龔某共同虛列套取“普九”化債專項資金的過程中，通過龔某將資金套出，而龔某沒有將套取的10萬元交給學(xué)校，只是在給學(xué)校會計打了一張“借條”后，用于自己從事的經(jīng)營活動中。再如，2009年2月18日，時任宜城市流水鎮(zhèn)謳樂初級中學(xué)出納的犯罪嫌疑人朱某，將該校依其名義申報的學(xué)生宿舍樓改造“普九”化解債務(wù)款約1.5萬元占為己有，用于考駕駛證、買田及其他個人消費(fèi)。

5.案情錯綜復(fù)雜。這批職務(wù)犯罪案件，顯示出三個明顯的特點(diǎn)：一是貪污犯罪與受賄犯罪并存，其中以受賄犯罪占多。二是犯罪人員相互勾結(jié)，一方面學(xué)校內(nèi)部人員尤其是管理層往往存在事先密謀、串通的情況，另一方面學(xué)校內(nèi)部人員與外部人員相互勾結(jié)，即同債權(quán)人密切聯(lián)系，共同謀劃，通過給債權(quán)人一定好處，虛設(shè)合同套取現(xiàn)金，債權(quán)人實(shí)際未領(lǐng)到錢，卻仍給學(xué)校打收條，雙方達(dá)成攻守同盟，增加了辦案難度。三是所辦案件主要發(fā)生在學(xué)校工程建設(shè)、爭取國家專項資金領(lǐng)域，犯罪嫌疑人作案時間長，貪污受賄次數(shù)頻繁，但單筆作案數(shù)額不大，少則500元，至多1萬元，犯罪總金額也相對不大，沒有超過10萬元以上的案件。

6.社會影響惡劣。調(diào)查表明，近年來，教育系統(tǒng)職務(wù)犯罪不僅案發(fā)頻繁，且呈現(xiàn)高發(fā)趨勢，就整個襄陽市看，有三個明顯特征。一是農(nóng)村發(fā)案高于城區(qū)發(fā)案。襄州、樊城、襄城三個城區(qū)，只有襄城發(fā)案一件。二是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。棗陽、宜城、老河口三個縣級市在襄陽市屬于經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)，只有宜城發(fā)案兩件。三是貧困山區(qū)農(nóng)村高于一般農(nóng)村和城區(qū)。保康、谷城、南漳三縣俱屬國家級貧困山區(qū)縣，也是全國秦巴山區(qū)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣份，恰恰也是“普九”職務(wù)犯罪的“高發(fā)”縣。在查處的案件中，半數(shù)以上集中在?？怠⒐瘸?。所有這些涉及“普九”化債職務(wù)犯罪案件的發(fā)生，其社會危害之大、影響之惡劣顯而易見。其一，因職務(wù)犯罪而“犧牲”了一批干部，這些人員或因貪污、受賄而涉法，或因違規(guī)違紀(jì)而受到黨紀(jì)政紀(jì)處理，不僅直接玷污了教育、學(xué)校這塊圣潔“凈土”和教師教書育人、為人師表的崇高社會形象，也對廣大青少年學(xué)生的健康成長產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響。其二，因債權(quán)人的合法權(quán)益得不到有效保障，即誘發(fā)了上訪，甚至越級上訪等現(xiàn)象的發(fā)生，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。其三，職務(wù)犯罪還嚴(yán)重破壞了黨和政府惠農(nóng)政策的實(shí)施，造成了政府公信力在農(nóng)民群體中的下降，使得干群關(guān)系緊張，社會矛盾激化，為推動科學(xué)發(fā)展、跨越式發(fā)展，加快全面建成小康社會進(jìn)程埋下了隱患。

二、“普九”化債中職務(wù)犯罪產(chǎn)生的主要原因

1.思想教育缺位。一方面，當(dāng)前，各中小學(xué)都面臨巨大的升學(xué)壓力，不少學(xué)校只片面地重視對教師業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)和教學(xué)質(zhì)量的提升，而相對忽視了對教師尤其是學(xué)校管理層的思想政治教育。另一方面，隨著社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，教職人員收入增長速度不及許多行業(yè)，收入分配差異凸現(xiàn)，直接刺激了部分教職人員。在這樣的時代背景下，加之社會上拜金主義、享樂主義、極端個人主義等腐朽思想的侵蝕，致使少數(shù)教職員工尤其是學(xué)校管理層，逐漸喪失了抗腐防變的能力，經(jīng)受不住物質(zhì)利益誘惑，最終走向犯罪道路。

2.利益驅(qū)動影響。目前，國家對教育領(lǐng)域的重視程度高，投資力度大，學(xué)校各項建設(shè)如火如荼，因此，一些人將目光投向了書聲瑯瑯的校園。在學(xué)校里承包一些工程，基本上都是穩(wěn)賺不賠的生意，有的甚至是“暴利”，如某中學(xué)教學(xué)樓層面防水工程，工程造價大約九萬元，而成本卻只有四萬元。于是一些建筑工頭在巨大利益的驅(qū)使下，往往采用賄賂手段來保證其能夠順利獲得工程項目的承建資格。部分學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)在管理學(xué)校的過程中與他們多次、長期的接觸后，放松了戒備，將利用職權(quán)收受賄賂為自己撈取好處的行為看成了一種“合法”慣例、一種“應(yīng)當(dāng)”行為，進(jìn)而物質(zhì)抑制了黨性，“金錢”激活了貪欲。

3.市場競爭機(jī)制缺失。雖然改革開放進(jìn)行了三十多年，但是我國市場經(jīng)濟(jì)制度仍然不健全，公平有序的市場競爭機(jī)制尚未形成。各教育部門、單位在參與經(jīng)濟(jì)活動中，遵循市場競爭機(jī)制的意識缺失，認(rèn)為公開招投標(biāo)的方式不夠便捷，仍以照顧關(guān)系為主，在商談簽訂基建工程及采購電教設(shè)備等類合同的過程中，喜好幕后操作，存在僥幸心理。導(dǎo)致了商家敢于明目張膽地采取感謝費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、回扣等手段，拉攏誘惑管理層，不僅嚴(yán)重違背了公開、公平、公正和有序競爭的市場經(jīng)濟(jì)參與原則，而且也誘發(fā)了職務(wù)犯罪。

4.權(quán)力過于集中。一方面，學(xué)校管理層，特別是“一把手”對人、財、物的管理決策權(quán)力較大，成為不法者重金賄賂的對象；另一方面，在學(xué)校內(nèi)部財務(wù)管理混亂，工作流程簡單，校務(wù)不公開，管理不到位，財務(wù)不受監(jiān)管，作案后不易被發(fā)現(xiàn)，使少數(shù)犯罪分子有空可鉆。如某鄉(xiāng)中心學(xué)校校長年底要去“走動”一下，需要1萬元，?？倓?wù)主任接到指示后便心照不宣地先將現(xiàn)金準(zhǔn)備好，然后聯(lián)系分校小學(xué)以撥付工程款名義將賬做平。特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層學(xué)校的人事管理方面，“一把手”在提拔用人時往往看該人是否聽自己的話，是否按自己的意志辦事，而不是按照規(guī)范的人事考核標(biāo)準(zhǔn)程序定升降，下屬也是看“一把手”的臉色辦事，從而導(dǎo)致少數(shù)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力極度膨脹，一手遮天，目無法紀(jì)，最終成為犯罪嫌疑人落入“法網(wǎng)”。

5.監(jiān)督制約乏力。一是民主機(jī)制不健全，對于涉及學(xué)校建設(shè)管理和師生利益的重大事項，往往校長、副校長、總務(wù)主任、會計和出納幾人商量后便做出決定，教職人員只有服從權(quán)，沒有參與權(quán)。二是信息公開工作落實(shí)不到位，黨務(wù)公開、政務(wù)公開、校務(wù)公開、財務(wù)公開等重要信息工作只有計劃沒有實(shí)施，只有制度沒有記錄，群眾的知情權(quán)得不到有效保障。三是交流輪崗制度不完善，比如某縣地處山區(qū)，部分中小學(xué)校地處偏遠(yuǎn)，交通不便，條件艱苦，人員流動性小，很多人不愿到偏遠(yuǎn)艱苦的地方任職，這使得部分中小學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)班子成員長期穩(wěn)定，形成了封閉的利益“小團(tuán)體”，一人得利，他人有份，學(xué)校逐漸變成了少數(shù)人的“銀行”，內(nèi)部監(jiān)督成為了“紙上談兵”。四是外部監(jiān)督不力，即上級教育部門、審計部門、紀(jì)檢部門等相關(guān)部門的監(jiān)督鞭長莫及，使得對學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力約束形成“真空”。如在“普九”化債過程中，某市財政部門和教育部門，要求各學(xué)校多虛報債務(wù)以爭取資金緩解各學(xué)校的經(jīng)費(fèi)緊張問題，審計部門則一路綠燈放行，從而讓少數(shù)不法分子有了可趁之機(jī)。

三、對“普九”化債中預(yù)防職務(wù)犯罪的對策建議

襄陽市“普九”化債工作已圓滿結(jié)束。在這樣的基礎(chǔ)上，結(jié)合檢察機(jī)關(guān)辦案后的反思，當(dāng)前和今后一個時期，我們認(rèn)為，可采取如下對策建議，來預(yù)防相關(guān)系統(tǒng)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪。

1.加強(qiáng)思想政治教育，建設(shè)一支高素質(zhì)的教師隊伍。要進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校特別是領(lǐng)導(dǎo)班子、黨員干部和廣大教師職工的核心價值觀教育、職業(yè)道德教育、黨風(fēng)廉政教育和法制教育。通過教育，引導(dǎo)全體教師職工更加堅定政治立場，確立先進(jìn)理想信仰，不斷增強(qiáng)大局意識、廉政意識、法制意識，牢固樹立正確的人生觀、世界觀和價值觀，促進(jìn)黨員干部率先垂范，廉潔自律，將“以廉為榮、以貪為恥”的思想理念轉(zhuǎn)化為個人行為的自覺實(shí)踐。努力創(chuàng)建一支立場堅定、管理規(guī)范、素養(yǎng)高尚、紀(jì)律嚴(yán)明、敬業(yè)奉獻(xiàn)的教職隊伍。通過營造風(fēng)清氣正的校園環(huán)境，維護(hù)教育系統(tǒng)良好的社會聲譽(yù)。

2.加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，規(guī)避財務(wù)管理關(guān)口環(huán)節(jié)的腐敗風(fēng)險。要緊密結(jié)合《教育法》、《會計法》、《中小學(xué)財務(wù)制度》等法律法規(guī)和規(guī)章制度的貫徹實(shí)施，進(jìn)一步深化和規(guī)范學(xué)校財務(wù)管理。一是堅持農(nóng)村中小學(xué)財務(wù)統(tǒng)一集中核算制度，實(shí)行“校賬局管”，同時嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”，以從教育內(nèi)部源頭、最大限度地減少違紀(jì)違規(guī)問題和腐敗問題的發(fā)生概率。二是不斷完善教育規(guī)劃和財政投資的績效評估機(jī)制，大力提高教育資源存量和增量配置的效率，以避免對有限的教育資源造成浪費(fèi)。三是突出學(xué)校內(nèi)部控制制度建設(shè)的重點(diǎn)：實(shí)行會計、出納崗位分設(shè)，賬、錢分管；實(shí)行財務(wù)內(nèi)部聯(lián)簽制度；實(shí)行重大經(jīng)濟(jì)支出的集體決定和公示制度，以增加財務(wù)管理透明度。四是加大財務(wù)監(jiān)管力度，各項財務(wù)管理制度一旦建立健全，不能形同虛設(shè)，要堅持制度落實(shí)到位，常態(tài)性檢查監(jiān)管到位，發(fā)現(xiàn)問題督促整改到位，切實(shí)做到事前監(jiān)督防患于未然，事中監(jiān)督防止錯弊，事后監(jiān)督查漏補(bǔ)缺。通過堵塞財務(wù)管理漏洞，竭力將“錢”上的腐敗風(fēng)險扼死于襁褓和搖籃。

3.健全完善外部監(jiān)督制約機(jī)制，形成整體聯(lián)動的社會大預(yù)防格局。預(yù)防教育領(lǐng)域職務(wù)犯罪是一項系統(tǒng)工程。如果僅靠教育部門自身力量很難奏效，必須創(chuàng)新思維，借助外力，爭取社會各方面的監(jiān)督支持。要建立完善由檢察機(jī)關(guān)牽頭，吸納教育、紀(jì)檢、審計、財政、公安、法院、司法、宣傳等各部門參與的預(yù)防學(xué)校職務(wù)犯罪聯(lián)席會議制度，明確相關(guān)部門職責(zé)，確定一定時期內(nèi)的工作重點(diǎn)，共商預(yù)防職務(wù)犯罪對策，發(fā)現(xiàn)隱患，限期整改。教育部門要與新聞媒體密切配合，加強(qiáng)預(yù)防教育領(lǐng)域職務(wù)犯罪工作的宣傳，營造良好的社會預(yù)防氛圍。檢察機(jī)關(guān)要利用查辦的典型案件，采取法制進(jìn)校園、定期舉辦法律講座、制發(fā)檢察建議、設(shè)立宣傳專欄等多種群眾喜聞樂見、易于接受的形式，以案釋法，由法及理，不斷增強(qiáng)教職人員抵御腐朽思想侵蝕的能力，切實(shí)做到廉潔奉公、依法辦事。與此同時，紀(jì)檢監(jiān)察、財政、審計、政法等部門應(yīng)主動介入并加大協(xié)調(diào)力度，對涉及教育領(lǐng)域的違法違規(guī)行為，發(fā)揮各自職能優(yōu)勢，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政及法律等多種手段，多管齊下，嚴(yán)肅查處。通過聯(lián)動共振，齊抓共管，形成預(yù)防合力，構(gòu)筑防腐壁壘。

4.強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督，防止公權(quán)私用和權(quán)力濫用。一是完善人事管理制度，慎重選用教育領(lǐng)導(dǎo)崗位人員，從政治素質(zhì)、法律水平、工作能力諸方面嚴(yán)格要求，做到德才并重，以德為先，嚴(yán)把干部質(zhì)量關(guān)，降低教育行政管理過程中重要崗位和重要環(huán)節(jié)的腐敗風(fēng)險。二是完善領(lǐng)導(dǎo)崗位輪崗易職制度，加強(qiáng)各個學(xué)校間主要領(lǐng)導(dǎo)和班子成員的調(diào)動交流，避免領(lǐng)導(dǎo)班子成員長期固定不變，杜絕拉幫結(jié)派的“小團(tuán)體”現(xiàn)象發(fā)生，增強(qiáng)學(xué)?；盍Γ瑴p少職務(wù)犯罪發(fā)生的誘因。三是健全議事決策制度，對于較大的項目工程和涉及師生切身利益的事項，應(yīng)由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子與教師代表共同商議決定，防止少數(shù)人利用職權(quán)謀取不正當(dāng)利益。四是在校務(wù)管理上，統(tǒng)一建立政務(wù)校務(wù)公開制度，充分貫徹民主集中制，自覺接受群眾的監(jiān)督。五是推行黨風(fēng)廉政和預(yù)防職務(wù)犯罪目標(biāo)責(zé)任考核，建立學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)廉政檔案，開展廉政雙向承諾，確保預(yù)防職務(wù)犯罪工作的規(guī)范有效。

5.積極探索制止發(fā)生新債機(jī)制，鏟除職務(wù)犯罪的滋生土壤。實(shí)踐證明，“普九”債務(wù)產(chǎn)生的核心原因是經(jīng)費(fèi)不足，而亂收費(fèi)恰恰是產(chǎn)生職務(wù)犯罪的直接誘因。自2008年開始，湖北省物價廳、財政廳、教育廳聯(lián)合發(fā)文，明確規(guī)定農(nóng)村中小學(xué)不再收取任何費(fèi)用。從這個角度講，當(dāng)經(jīng)過“普九”化債解決舊債務(wù)之后，積極探索制止發(fā)生新債的機(jī)制、路徑和辦法，就顯得尤為重要。有鑒于此，我們認(rèn)為，為全面控制農(nóng)村義務(wù)教育新增債務(wù)，縣級政府應(yīng)制定出臺《制止農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)新債管理辦法》，將制止農(nóng)村義務(wù)教育新債納入制度化管理軌道。一是扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革。將農(nóng)村義務(wù)教育全額納入財政保障范圍，對涉及農(nóng)村義務(wù)教育的建設(shè)項目，由縣級政府通盤考慮，量力而行、統(tǒng)籌安排，用財政性資金解決，不留缺口。二是規(guī)范學(xué)校建設(shè)管理。對農(nóng)村義務(wù)教育項目建設(shè)、資金來源、項目申報、責(zé)任追究等予以明確界定，凡發(fā)生新債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和學(xué)校，嚴(yán)格追究鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)人及校長的責(zé)任，在新債務(wù)沒有化解前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一把手”和校長不得提拔重用，不得異地任職，甚至撤銷領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。三是切實(shí)加強(qiáng)學(xué)校各項預(yù)算支出管理。對超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算和沒有資金保障的建設(shè)項目與投資不予批準(zhǔn)，嚴(yán)格控制學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)支出，嚴(yán)禁將教育經(jīng)費(fèi)挪作他用，嚴(yán)禁超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放教職工津貼。通過以上舉措的落實(shí)，阻斷職務(wù)犯罪的生存空間，從根本上做到預(yù)防。