公共資源交易改革探析

黃冬如

一、初步探討公共資源交易模式定義及特征

（一）公共資源交易模式（Pattern）就是把解決公共資源交易問(wèn)題的方法總結(jié)歸納到理論高度。這種模式是成熟的。需要提煉，需要總結(jié)。

（二）公共資源交易模式是標(biāo)準(zhǔn)的。是可以復(fù)制或直接借鑒，容易推廣的。公共資源交易模式可以形成制度標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)等等。

（三）公共資源交易模式是可評(píng)價(jià)的?？梢酝ㄟ^(guò)第三方評(píng)價(jià)體系，得到普遍的肯定。

二、確立公共資源交易模式的兩點(diǎn)看法

（一）公共資源交易模式的定位

做好公共資源交易模式定位必須了解大背景和環(huán)境。東亞模式、中國(guó)模式的核心就是政府的作用，強(qiáng)勢(shì)政府或者政府干預(yù)占絕對(duì)主導(dǎo)作用。從趨勢(shì)分析，中國(guó)改革脈絡(luò)基本清晰，以30年左右為一階段，中國(guó)改革分三步走，即先經(jīng)濟(jì)改革、再社會(huì)改革、后政治改革。經(jīng)濟(jì)改革是政府向市場(chǎng)放權(quán)，目的是追求利益，核心是效率；社會(huì)改革是政府向社會(huì)放權(quán)，目的是分配利益，核心是公平；政治改革是政府向人民放權(quán)，目的是放棄權(quán)力，核心是民主。早在80年代，鄧小平同志就預(yù)測(cè)21世紀(jì)中期實(shí)現(xiàn)富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)目標(biāo)。富強(qiáng)是國(guó)強(qiáng)民富，經(jīng)濟(jì)變革的結(jié)果；民主是政治變革的結(jié)果；文明是社會(huì)變革的結(jié)果。我們?cè)谄纷x十八大報(bào)告也可以注意到這方面的不同：經(jīng)濟(jì)改革是全面深化；社會(huì)改革是加快推進(jìn)；政治改革是積極穩(wěn)妥。

在這種大背景下，我們來(lái)理解公共資源交易模式定位問(wèn)題更加具有針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)性。定位核心是“處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系”，必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府的作用。即：政府不能再?gòu)?qiáng)勢(shì)了；市場(chǎng)能調(diào)節(jié)的，政府都要退出；政府干預(yù)是彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷；市場(chǎng)在資源配置中仍然起基礎(chǔ)性作用；政府權(quán)力必須制約和監(jiān)督。在公共資源交易領(lǐng)域，重點(diǎn)做好三界定：

一是界定政府通過(guò)何種市場(chǎng)化方式有效的配置資源。公共資源交易是政府與市場(chǎng)的結(jié)合體。界定兩者關(guān)系是一大難點(diǎn)?？梢宰駨膬纱笤瓌t：充分利用市場(chǎng)的透明競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，如招標(biāo)、拍賣(mài)手段；如何確定公權(quán)的有效分離或制約。以公共支出為例，就是要解決其配置資源模式是政府集中行為還是純市場(chǎng)化的關(guān)系。即集中采購(gòu)和純市場(chǎng)化的招標(biāo)代理的選擇問(wèn)題。在工程招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)都進(jìn)入統(tǒng)一平臺(tái)后如何有效界定公權(quán)力需要認(rèn)真考慮。在界定公權(quán)力時(shí)要關(guān)注兩點(diǎn)：國(guó)際慣例和中國(guó)實(shí)踐。政府采購(gòu)是國(guó)際慣例，英美等西方主流國(guó)家都是通過(guò)采購(gòu)官或合同官實(shí)現(xiàn)政府集中采購(gòu)制度。招標(biāo)代理和專家評(píng)審制度是中國(guó)實(shí)踐或中國(guó)特色。比如：“讓專家評(píng)審成為各方免責(zé)的制度”就需要大家反思。

二是界定公共領(lǐng)域與私營(yíng)領(lǐng)域的關(guān)系。公共資源交易不應(yīng)與私人或社會(huì)市場(chǎng)交易混同，不應(yīng)將自由經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)或個(gè)人交易行為在公共資源市場(chǎng)中交易。應(yīng)當(dāng)避免個(gè)體或企業(yè)的工程招標(biāo)、玉器珠寶交易市場(chǎng)、糧食農(nóng)副產(chǎn)品交易市場(chǎng)、跨國(guó)公司采購(gòu)中心等純私營(yíng)行為的交易納入公共資源交易市場(chǎng)。

三是界定政府關(guān)系。即本級(jí)政府與他級(jí)政府的關(guān)系；上級(jí)政府與下級(jí)政府的關(guān)系；政府內(nèi)部關(guān)系等等。

公共資源交易內(nèi)容定位準(zhǔn)確就可能成為模式；定位不準(zhǔn)肯定不能成為模式。定位的基本要求是，不越位、不錯(cuò)位、不缺位。

（二）公共資源交易模式具有層次性

實(shí)際上，公共資源交易模式是科學(xué)系統(tǒng)的構(gòu)造。我們分階段是實(shí)踐現(xiàn)狀理解以便于有步驟推進(jìn)。其層次性特征應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)方面：一是制度化。制度體系包括體制制度和機(jī)制的建設(shè)。實(shí)際上就是人財(cái)物的使用。制度化建設(shè)是基礎(chǔ)，基礎(chǔ)牢固準(zhǔn)確對(duì)后面的發(fā)展非常重要。二是專業(yè)化。職業(yè)化電子化能力。即專業(yè)水平和科技利用程度。三是科學(xué)化?？茖W(xué)化的標(biāo)志事件可以是：健全的誠(chéng)信體系，強(qiáng)大的調(diào)控能力和政策功能，發(fā)布交易指數(shù)等。

三、公共資源交易模式發(fā)展方向思考

理性而言，“東亞模式”、“中國(guó)模式”還有“合肥模式”都是客觀存在的。對(duì)于合肥招投標(biāo)模式，大家都有不同的理解。有人喻為是“體制新、制度全、領(lǐng)域?qū)挕⒈O(jiān)管強(qiáng)、效益好、形象正”，有人認(rèn)為是“統(tǒng)一監(jiān)督管理、統(tǒng)一交易平臺(tái)、統(tǒng)一自行代理、統(tǒng)一中標(biāo)規(guī)則”。合肥招投標(biāo)監(jiān)督管理局最近將之定義為：著力構(gòu)建體制、制度、科技、程序、誠(chéng)信、能力并重的“六位一體”的公共資源交易“防腐”的長(zhǎng)效機(jī)制。綜合看來(lái)，招投標(biāo)的成功經(jīng)驗(yàn)離不開(kāi)以下因素：

一是組織的力量。堅(jiān)強(qiáng)有力的黨政領(lǐng)導(dǎo)是合肥招標(biāo)投標(biāo)取得成功的關(guān)鍵因素。黨委、紀(jì)委、部門(mén)、單位對(duì)招標(biāo)投標(biāo)的實(shí)現(xiàn)重視程度不同，效果也就不一樣。6年前合肥就沖破落后思想觀念和滯后法律條款的障礙，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)統(tǒng)一授權(quán)和集中執(zhí)法。有些地方現(xiàn)在還處于討論之中，根本無(wú)法實(shí)行。這也是許多地方學(xué)習(xí)后認(rèn)為“無(wú)法復(fù)制”的主要原因。認(rèn)識(shí)程度和重視層次及程度影響推進(jìn)效果。二是干部的力量。干部的認(rèn)識(shí)水平、管理水平、專業(yè)水平和協(xié)調(diào)組織能力是取得成功的主要力量。三是制度的力量。招標(biāo)投標(biāo)制度建立要完善；制度執(zhí)行需有效。合肥實(shí)踐中有許多好的制度經(jīng)驗(yàn)。如對(duì)招標(biāo)投標(biāo)價(jià)格的制度設(shè)定可以說(shuō)抓住了采購(gòu)的牛鼻子。工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)采用有效最低價(jià)法能遏制價(jià)格虛高的現(xiàn)象，提高資金節(jié)約率；出讓租賃項(xiàng)目采用有效最高價(jià)遏制價(jià)格虛低，保證財(cái)政收益；重點(diǎn)建設(shè)工程大宗材料集中采購(gòu)保證價(jià)格和質(zhì)量；向社會(huì)開(kāi)放評(píng)標(biāo)過(guò)程取得各方信任等。

除了合肥，許多地方也取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)，如以蚌埠市牽頭起草的安徽省公共資源交易市場(chǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系正式發(fā)布；如長(zhǎng)豐縣自主研發(fā)的高智能化的電子評(píng)標(biāo)系統(tǒng)；如廣州、南京等地。全國(guó)各地為深化公共資源交易領(lǐng)域改革提出了寶貴經(jīng)驗(yàn)、理論準(zhǔn)備和基礎(chǔ)條件。現(xiàn)在是非常好的契機(jī)，也面臨新的挑戰(zhàn)。未來(lái)向公共資源交易方向的轉(zhuǎn)變應(yīng)注意幾個(gè)方向：

在量的基礎(chǔ)上是更注意質(zhì)的發(fā)展；在面的基礎(chǔ)上更注意專的發(fā)展；在交易的基礎(chǔ)上更注意管理的發(fā)展。量大容易把控不了質(zhì)量；面寬容易把控不了專業(yè)；過(guò)于注重交易容易忽略管理。可以在質(zhì)量上下功夫，注重項(xiàng)目質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量，不斷提升服務(wù)滿意度；可以在專業(yè)上下功夫，推進(jìn)招標(biāo)或政府采購(gòu)職業(yè)化資格，提升專業(yè)技術(shù)能力；可以在管理上下功夫，重點(diǎn)規(guī)范交易主體的行為規(guī)范和權(quán)利義務(wù)責(zé)任。

誠(chéng)然，如果一個(gè)地方要確立成為公共資源交易模式，除了建立完善的制度和注重實(shí)踐外，更重要的是贏得國(guó)家特許政策支持，成為該領(lǐng)域的國(guó)家試驗(yàn)區(qū)或科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展區(qū)，以營(yíng)造有利于公共資源交易改革發(fā)展的環(huán)境。營(yíng)造環(huán)境主要是要勇于沖破思想觀念的障礙、勇于突破利益固化的藩籬。即沖破滯后的、不合時(shí)宜的公共資源交易法律條款的束縛；當(dāng)受到外在強(qiáng)勢(shì)權(quán)力或利益干擾或沖擊公共資源交易時(shí)能起到天然屏障作用。

公共資源交易領(lǐng)域改革是全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革中的新鮮事物，是中國(guó)獨(dú)有的經(jīng)濟(jì)改革現(xiàn)象。也是很值得開(kāi)拓創(chuàng)新和發(fā)展的一項(xiàng)事業(yè)。它是一種榮耀，也是一種歷史責(zé)任。

（作者系中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)理事，廣東省綜合改革發(fā)展研究院研究員）