國際海關(guān)AEO互認：供應(yīng)鏈安全與便利的路徑選擇

陳蘇明

一、對供應(yīng)鏈安全 “度”的把握直接影響國際貿(mào)易發(fā)展

長期以來，國際貿(mào)易安全被理解為減少貿(mào)易摩擦、消除貿(mào)易障礙、推行貿(mào)易自由化。2001年 “9·11”恐怖事件轉(zhuǎn)變了世界對貿(mào)易安全僅受市場波動影響的單一認識，而將恐怖主義、跨國犯罪等人為破壞性因素作為國際貿(mào)易安全的首要威脅（見表1）。

表1 恐怖主義的經(jīng)濟后果

資料來源：作者整理① J.Wouters and T.Ruys，The fight against terrorism and the European security strategy，Institute of International Law Working Paper vol.64，F(xiàn)aculty of Law，K.U.Leuven（2004）Availabl ea http：//www.internationallaw.be.

許多安全專家認為，供應(yīng)鏈可能成為恐怖分子的下一個目標(biāo)②Sheffi，Y.（2001），“Supply Chain Management under the Threat of International Terrorism”，The international Journal of Logistics Management，Vol.12，N°2，pp.1-11.（Sheffi，2001），全球供應(yīng)鏈可以被恐怖分子用來走私武器或核武器。這種脆弱性的一個明顯的例子是美國炭疽攻擊（FBI，2009③FBI（2009），“Ameritrax Investigation”，available at：http：//www.fbi.gov/anthrax/amerithraxlinks.htm（accessed January 2009）.）。面對來自全球恐怖主義和流行病等的威脅，存在加強貿(mào)易通道控制和增加安全的需求，這從國際組織和各個國家，尤其是發(fā)達國家制定的紛繁的條約、協(xié)定和措施中可見一斑（CBP，2006④CBP（2006），Container Security Initiative，2006-2011 Strategic Plan，U.S.CUSTOMS and BORDER PROTECTION，http：//www.cbp.gov（accessed August 2006）.；CBP，2008⑤CBP（2008）.C-TPAT：Customs Trade Partnership Against Terrorism，http：//www.cbp.gov/xp/cgov/trade/cargo_security/ctpat/（accessed March 2008）.；European Parliament，2004⑥European Parliament（2004），“Regulation（EC）No 725/2004 of the European Parliament and of the council of 31 March 2004，On enhancing ship and port facility security”，Official Journal of the European Union，http：//eurlex.europa.eu/Lex-UriServ/Lex UriServ.do?uri=OJ：L：2004：129：0006：0091：EN：PDF（accessed 29 April 2004）.；European Parliament，2005⑦European Parliament（2005），“Directive 2005/65/EC of the European Parliament and of the Council of 26 October 2005，On enhancing port security”，Official Journal of the European Union，http：//eurlex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2005/l_310/l_31020051125en00280039.pdf（accessed 25 November 2005）.；European Parliament，2007b⑧European Parliament（2007b），“Organised theft of commercial vehicles and their loads in the European Union-Rep.No.610”，Directorate General for Internal Policies of the Union，Brussels：ACEA，June 2007.），典型的例子如美國的集裝箱安全倡議（CSI）和海關(guān)貿(mào)易伙伴反恐計劃（C-TPAT），以及歐盟經(jīng)授權(quán)經(jīng)營者（AEO）倡議。

為防止類似于2001年世貿(mào)中心恐怖襲擊事件的再次發(fā)生而相繼出臺的幾種不同的供應(yīng)鏈安全計劃，引起了學(xué)術(shù)界對這些安全程序的影響和效率的關(guān)注（Fletcher，2007⑨Fletcher，T.（2007），“Authorised economic operator（AEO）programs：IBM’s perspective”.World Customs Journal，Vol.1，No.2，pp 61-66；Gutiérrez et al.2007[10]Gutiérrez，X.and Hintsa，J.and Wieser，P.and Hameri，A-P（2007），“Voluntary supply chain security program impact：an empirical study with basic member companies”，World Customs Journal，Vol.1，No.2，pp 31-48.；Grainger，2007[11]Grainger，A.（2007），“Supply chain security：adding to a complex operational and institutional environment”，World Customs Journal，Vol.1，No.2，pp 17-30.）。

關(guān)于權(quán)威認證對供應(yīng)鏈效率的影響，出現(xiàn)了兩種觀點，一種認為權(quán)威認證能帶來 “相關(guān)的利益”。Lee和Whang（2005）①Lee，H.L.，and Whang，S.，（2005），“Higher Supply Chain Security with lower cost：lessons from Total Quality Management”，International Journal of Production Economics，96（3），289-300.按照全面質(zhì)量管理（TQM）的理論，說明了基于技術(shù)的RFID的實行可以加快海關(guān)檢查并節(jié)省運營商的時間和成本。Rice和Spayd（2005）②Rice，J.B.Jr.，and Spayd，P.W.（2005），“Investing in Supply Chain Security：Collateral Benefits”，IBM Center for Business of Government.以及Sheffi（2001）指出，在資產(chǎn)可視性和跟蹤等方面的權(quán)威認證也能帶來 “相關(guān)的利益”。Willys和Ortiz（2004）③Willys，H.H.，and Ortiz，D.S.（2004），“Evaluating the Security of the Global Containerized Supply Chain”，RAND Corporation，Santa Monica，CA.強調(diào)，供應(yīng)鏈的效率和安全是密切相關(guān)的，因為較高貨物流動的信息透明度，預(yù)示高的安全性，可以減少貨物在海關(guān)的耽擱，從而節(jié)省運輸費用和時間。另一種則對權(quán)威認證在貿(mào)易安全和便利平衡方面的美好愿景和現(xiàn)實效果存有懷疑。如Powanga（2006年）④Powanga，L.（2006），“A business perspective of US International Seaborne Security Measures：Impact on Importers”，Journal of Global Business.認為只有大公司才有能力從支付與供應(yīng)鏈的透明度和可預(yù)見相關(guān)的安全費用中獲益。世界海關(guān)組織專家David Widdowson（2009）更是認為一些經(jīng)濟體借供應(yīng)鏈安全之名，對進出口貿(mào)易施加了偏重的規(guī)則方面的干預(yù)，實際上阻礙了世界經(jīng)濟的發(fā)展。

事實上，各種國際貿(mào)易協(xié)定，包括北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）以及在WCO、歐盟、東盟、APEC主持下進行的服務(wù)貿(mào)易的一般協(xié)定等，這些貿(mào)易政策措施都有一個共同的目標(biāo)：通過促進和加強國際貿(mào)易，開拓新的貿(mào)易機會。但是，六十多年來，雖然總體的關(guān)稅水平在不斷下降，為保障國際貿(mào)易安全的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定安排的數(shù)量卻在不斷增長（見圖1），越來越多的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTAs）的實施，使跨境貿(mào)易日益復(fù)雜，根據(jù)這些區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的要求，一些額外的文件、跟蹤和驗證成為跨境貿(mào)易的組成部分，從而影響到全球貿(mào)易，成為新的貿(mào)易壁壘。

圖1 全球區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的變化圖（1948～2011）⑤ 本圖顯示了所有GATT/WTO通報的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（1948-2011），包括剛生效的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。

由亞太經(jīng)濟合作組織做出的一項調(diào)查表明，許多中小型企業(yè)（在許多國家他們占GDP總額的60%）不積極參與國際貿(mào)易的原因主要是海關(guān)程序繁瑣而不是貿(mào)易壁壘。對于發(fā)展中國家來說，海關(guān)和交通的低效對他們?nèi)谌肴蚪?jīng)濟一體化造成極大的障礙，并且可能嚴重損害其出口競爭力和外國直接投資的輸入。

2012年，世界經(jīng)濟論壇發(fā)布了全球貿(mào)易報告，該報告的一個顯著亮點是將貿(mào)易便利指標(biāo)（The Enabling Trade Index，ETI）劃分為四個部分，即市場準(zhǔn)入、邊境管理、交通和通訊基礎(chǔ)設(shè)施、營商環(huán)境，同時，將這四個部分細化為9個指標(biāo)：國內(nèi)和國外市場準(zhǔn)入、海關(guān)管理的效率、進出口程序的效率、邊境管理的透明度、交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施的可用性和質(zhì)量、運輸服務(wù)的可用性和質(zhì)量、信息和通信技術(shù)的可用性和使用、監(jiān)管環(huán)境、物理安全性（見圖2）。

圖2 四個分類指標(biāo)組成的ETI

其2011年圍繞四類分類指標(biāo)對影響進出口的因素進行民意調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示增加出口最大的瓶頸是難以確定潛在的市場和買家，它遠遠高于貿(mào)易融資等其他因素，繁瑣的海關(guān)手續(xù)和腐敗現(xiàn)象以及運輸成本也榜上有名（見圖3）。

在進口方面，繁瑣的通關(guān)手續(xù)已經(jīng)成為一個重要的貿(mào)易障礙，幾乎等同于關(guān)稅和非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。國際運輸成本是第三個最重要的因素，犯罪和盜竊以及通訊基礎(chǔ)設(shè)施在其中發(fā)揮的作用較?。ㄒ妶D4）。

圖4 影響進口的最重要因素排序

事實上，2012年世界經(jīng)濟論壇的調(diào)研結(jié)果與世界銀行在1999-2000年進行的調(diào)研結(jié)果基本一致，其一項調(diào)查（涉及80個國家1萬家公司）發(fā)現(xiàn)，在世界許多地區(qū)的公司均認為海關(guān)（和外貿(mào)法規(guī)）是貿(mào)易的重大或中度障礙。大部分發(fā)展中國家的公司認為這些程序嚴重阻礙經(jīng)濟增長，特別是南亞和拉丁美洲及加勒比的公司，其中，中小企業(yè)更是難以承受這些復(fù)雜的程序（見圖5）。

圖5 海關(guān)和外貿(mào)法規(guī)的運作對經(jīng)濟增長的影響

由亞太基金會（2000）對亞太地區(qū)461家公司的調(diào)查也同樣證明了這一點，該調(diào)查發(fā)現(xiàn)海關(guān)手續(xù)的復(fù)雜性是最嚴重的貿(mào)易障礙，大大高于行政管理的限制性約束和關(guān)稅。53%的受訪者稱海關(guān)手續(xù)是嚴重的和非常嚴重的貿(mào)易障礙，69%的發(fā)展中國家和39%的發(fā)達國家對此問題也非常關(guān)注。認為是 “嚴重或非常嚴重”的海關(guān)程序中的具體問題包括：復(fù)雜的海關(guān)法規(guī)，對海關(guān)法律、法規(guī)、行政準(zhǔn)則和裁決缺乏信息，并與海關(guān)的決定相關(guān)的機制問題的答復(fù)。表2顯示了發(fā)達國家和發(fā)展中國家海關(guān)問題按嚴重性的排序。

表2 海關(guān)問題按嚴重性的排序

由此可見，無論是在2000年還是在2012年，所有的調(diào)研結(jié)果都顯示繁瑣的通關(guān)手續(xù)已經(jīng)成為一個重要的貿(mào)易障礙，保障貿(mào)易的安全和便利對國際貿(mào)易的發(fā)展至關(guān)重要，而繁瑣的通關(guān)手續(xù)等問題是可以通過政府在其職權(quán)范圍內(nèi)通過實施貿(mào)易便利化措施得以解決的。

二、國際海關(guān)AEO互認：供應(yīng)鏈安全與便利的路徑選擇

（一）AEO制度及國際海關(guān)AEO互認

安全的供應(yīng)鏈模式已成為主流的供應(yīng)鏈模式，也成為國際貿(mào)易便利的驅(qū)動程序。尋求保障供應(yīng)鏈安全與促進國際貿(mào)易便利的路徑，實現(xiàn)貿(mào)易安全和便利的雙重目標(biāo)成為國際社會共同研究的課題。

海關(guān)作為監(jiān)管國際貨物流動的政府部門，擁有其它政府部門所沒有的重要權(quán)力。如查驗進出境及過境貨物和物品的權(quán)力、拒絕貨物進出境和加速進境的權(quán)力、要求提供有關(guān)進出口貨物信息的權(quán)利。海關(guān)獨有的權(quán)力和專業(yè)知識，使得它能夠并應(yīng)當(dāng)在全球貿(mào)易安全與便利方面發(fā)揮核心作用。但是，國際供應(yīng)鏈不是分散的實體，而是由代表不同貿(mào)易行業(yè)的參與者構(gòu)成的一系列特定整體。某些 “供應(yīng)鏈”具有一定的穩(wěn)定性，參與者長期代表某個進口商在特定國家從事重復(fù)的進口活動。在其他 “供應(yīng)鏈”中，參與者要么常常變化，要么只是為了單一進口交易而組合在一起。無論供應(yīng)鏈?zhǔn)且?guī)律性的還是暫時性的，海關(guān)自身并不擁有貿(mào)易供應(yīng)鏈的任何一部分。全球供應(yīng)鏈屬于參與到供應(yīng)鏈中的眾多商界企業(yè)。貿(mào)易便利化如果沒有商界的參與和配合是不可能達到預(yù)計設(shè)想的目標(biāo)的，還可能走向失敗。

美國海關(guān)對海關(guān)與商界之間的關(guān)系就進行了創(chuàng)新，將其定位于 “伙伴關(guān)系”，海關(guān)不再依賴于公權(quán)力對商界施加影響，而是采取利益交換的方式，誘使商界通過簽署協(xié)議來實現(xiàn)貿(mào)易安全框架內(nèi)的貿(mào)易便利化。商界也被賦予了充分的自由選擇的權(quán)利，這是一種真正意義上的平等伙伴關(guān)系。世界海關(guān)組織吸納了這一理念，在2005年通過的《全球貿(mào)易安全和便利標(biāo)準(zhǔn)框架》（以下簡稱SAFE）中，將 “海關(guān)與企業(yè)合作伙伴關(guān)系”作為兩大支柱之一，倡導(dǎo)守法便利并建立國際化的企業(yè)信用認證體系——Authorized Economic Operator，簡稱AEO。“經(jīng)認證經(jīng)營者”制度（AEO制度），明確要求海關(guān)對參與國際供應(yīng)鏈的企業(yè)包括生產(chǎn)商、進口商、出口商、報關(guān)行、承運商、理貨人、中間商、港口、機場、貨站經(jīng)營者、綜合經(jīng)營者、倉儲業(yè)經(jīng)營者和分銷商等按世界海關(guān)組織或同等供應(yīng)鏈安全標(biāo)準(zhǔn)實施認證，建立一個國際化的企業(yè)識別系統(tǒng)，把那些在供應(yīng)鏈中具有高度安全保障的企業(yè)納入其中，并使這些合作伙伴的企業(yè)通過快捷通關(guān)或其他便利措施獲得切實的好處。AEO制度從而成為國際社會平衡貿(mào)易安全與便利，促進國際貿(mào)易發(fā)展的首選制度安排。

SAFE的最終目標(biāo)是實施WCO國際核心標(biāo)準(zhǔn)。AEO認證制度的標(biāo)準(zhǔn)化為發(fā)展AEO身份國際相互認可制度（雙邊、次區(qū)域、區(qū)域、以及未來全球范圍內(nèi)等多層次）提供了穩(wěn)固的平臺。SAFE決議呼吁已向WCO通報實施SAFE意向的WCO成員、海關(guān)和商界，一旦切實可行，便應(yīng)在WCO成員、海關(guān)和商界之間實施相互認可。相互認可是一個國際性的概念，指某個行動、決定或某個認證過程為一方海關(guān)所認可的同時，另一方海關(guān)也給予相同的認可。相互認可制度要求供應(yīng)鏈上的海關(guān)互認承認、認可雙方各自采取的AEO制度的兼容性，包括海關(guān)監(jiān)管的一致性，安全防范標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，以及海關(guān)在批準(zhǔn)企業(yè)成為各自的AEO制度時程序的兼容?；フJ意味著一個國家的AEO制度對于公司、企業(yè)的要求也能夠滿足其他國家對于同一公司企業(yè)的需要。從世界海關(guān)組織的角度來講，它將全球供應(yīng)鏈視作一個一體化的商業(yè)活動，要求供應(yīng)鏈涉及的所有海關(guān)來發(fā)展并完善一體化的海關(guān)監(jiān)管鏈，其中包括從啟運地到目的地中涉及的事務(wù)和供應(yīng)鏈安全性中的核心要素，如單證和貨物的監(jiān)管、裝運以及人員和信息的安全性。在一體化海關(guān)監(jiān)管鏈中，為安全目的而實施的海關(guān)監(jiān)管和風(fēng)險評估是一個持續(xù)進行，且由各相關(guān)方合作完成的過程，該過程從出口商在準(zhǔn)備貨物出口時開始，對貨物完整性進行持續(xù)性確認，從而避免不必要的重復(fù)查驗。這將為AEO在各成員國間提供相同的便利，對于實施AEO標(biāo)準(zhǔn)的所有成員國國家，也將提高其貿(mào)易活動的可預(yù)見性，提高貿(mào)易效率。

毫無疑問，各國海關(guān)間的合作必定能夠在供應(yīng)鏈端到端的整個過程中在便利貿(mào)易的同時增加貿(mào)易的安全性。SAFE鼓勵各國海關(guān)間的AEO制度以及安全手段的互認。而各國海關(guān)間在AEO制度互認方面的合作是開啟海關(guān)間整體合作的重要契機，除了監(jiān)管手段、監(jiān)管結(jié)果的互認，交換與風(fēng)險相關(guān)的情報、信息也是各國海關(guān)間合作的重要領(lǐng)域。從這個角度講，各國海關(guān)間AEO制度的互認，不但便利了供應(yīng)鏈的參與者，也大大節(jié)約了海關(guān)的監(jiān)管成本。

總而言之，相互認可可以成為一種避免重復(fù)安全監(jiān)管的方式，并可在很大程度上便利貿(mào)易以及監(jiān)管國際供應(yīng)鏈中流動的貨物。具體來講，AEO互認會給供應(yīng)鏈上的各方帶來益處：對于各國海關(guān)當(dāng)局來講，AEO制度互認帶來的最大益處就是更加合理地分配有限的監(jiān)管資源，帶來一個有效且高效的、同一的安全鏈標(biāo)準(zhǔn)和程序，消除不同國家海關(guān)關(guān)員的重復(fù)現(xiàn)場查驗，減少執(zhí)法成本。而對于商界，更明確一些來說，對于AEO認證企業(yè)，AEO互認極大地便利了合法貿(mào)易，海關(guān)對于合法貿(mào)易監(jiān)管的適當(dāng)放松（較低的查驗率，較快的通關(guān)效率）將會加快貨物放行速度，使得貿(mào)易行為的可預(yù)計性加強，減少公司、企業(yè)的成本和行政負擔(dān)。而AEO認證企業(yè)將會更傾向于與獲得AEO認證的其他企業(yè)合作因為這樣可以更大程度上增加利潤，提高自身的知名度，培養(yǎng)可靠的合作伙伴。AEO制度的互認增加國際貿(mào)易的透明度，相似的安全監(jiān)管平臺和信息、情報的交換共享一定會加速國際貿(mào)易的流動

為使相互認可制度的正常運作，海關(guān)之間應(yīng)該相互協(xié)作，構(gòu)建有關(guān)AEO審核和認證的相互認可制度、海關(guān)監(jiān)管結(jié)果相互認可制度以及其他有必要取消和減少的多余的、重復(fù)性審核和認證。為此，必須做到：有協(xié)定的共同標(biāo)準(zhǔn)，包括制定對海關(guān)和AEO足夠健全的切實可行的規(guī)定；統(tǒng)一實施標(biāo)準(zhǔn)，以使一方海關(guān)可信任對方海關(guān)所做出的認證結(jié)果；如果資質(zhì)鑒定程序由經(jīng)海關(guān)授權(quán)的指定機構(gòu)來完成，則該機構(gòu)應(yīng)具有協(xié)定的運作機制及標(biāo)準(zhǔn)；進行立法以確保相互認可制度的實施。

（二）國際海關(guān)AEO互認障礙

AEO制度和安全措施的國際互認在增強全球供應(yīng)鏈安全的同時，也為可信賴的經(jīng)營者提供更多的通關(guān)便利。各國海關(guān)和國際組織也在積極地推進AEO制度和安全措施的國際互認。雖然在行政互助和海關(guān)違法方面的信息共享已經(jīng)有了較長的歷史，但SAFE所要求的，更大范圍、更常規(guī)地進行信息和監(jiān)管結(jié)果的共享相對來說還是一個新鮮事物。如在SAFE中，監(jiān)管的相互認可制度的要素涉及海關(guān)監(jiān)管活動方方面面：WCO全球信息情報戰(zhàn)略，WCO標(biāo)準(zhǔn)化風(fēng)險評估，WCO通用高風(fēng)險指標(biāo)文件和WCO風(fēng)險指標(biāo)海關(guān)關(guān)員指南等。但由于SAFE并未對國際海關(guān)AEO互認提供詳細的定義，而僅認為作為海關(guān)管制手段的AEO互認可以提高貿(mào)易的安全性和便利化。因此，在國際海關(guān)AEO互認的實踐中還存在一些巨大的挑戰(zhàn)：

1.對等措施

國際海關(guān)AEO互認面臨最大挑戰(zhàn)之一是需要有興趣的國家開發(fā)對等措施①Aigner Susanne.Mutual recognition of Authorised Economic Operators and security measures〔J〕.World Customs Journal，2010，4（1）：47-54.。制定對等措施的要求并不意味著法律/規(guī)則是相同的，但它們必然導(dǎo)致相應(yīng)的控制和安全水平。因此，兩國海關(guān)如果要實施AEO互認，就需要對比兩國法律法規(guī)以及實際的實施情況是否對等，并要考慮兩國的政治、經(jīng)濟情況，特別關(guān)注特定風(fēng)險、特定危險、特定的地理和地緣，以及具體的利益。在具體的操作上，往往通過對比稽查和風(fēng)險管理方法，或到訪一個海關(guān)授權(quán)或被稽查的公司，以了解目前AEO實施狀況。

SAFE對實踐的指導(dǎo)作用是不可低估的，但我們在國際海關(guān)AEO互認的實踐中也應(yīng)不斷地探索，將新的研究成果（例如，新標(biāo)準(zhǔn)，新技術(shù)）以及一些新的經(jīng)驗②世界海關(guān)組織成員基于SAFE已實施的法例和實施中面臨的挑戰(zhàn)所積累的經(jīng)驗（例如，需要事先進入和退出的可靠的數(shù)據(jù)元）或SAFE試點的經(jīng)驗（例如，歐盟-中國智能和安全貿(mào)易通道（SSTL）項目實施面臨的技術(shù)挑戰(zhàn)，如eSeals或使用統(tǒng)一犯罪報告 〔UCR〕）應(yīng)納入到SAFE模式。納入SAFE，以確保其始終保持最新狀態(tài)，發(fā)揮SAFE最大的作用。當(dāng)然，有意向?qū)嵤㏒AFE的世界海關(guān)組織成員應(yīng)避免實施單方面措施或不符合安全的措施。相反，他們應(yīng)該在SAFE下尋求引進對等措施，特別是在安全維護、審查機制，以及安全的數(shù)據(jù)要求維護機制等方面。

2.有關(guān)AEO的數(shù)據(jù)交換

國際海關(guān)AEO互認的另一個挑戰(zhàn)就是海關(guān)間AEO數(shù)據(jù)交換的及時性，及時的數(shù)據(jù)交換可以確保雙方海關(guān)在擁有相關(guān)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進行風(fēng)險分析，用以判斷AEO的狀態(tài)并確保給予AEO相應(yīng)的利益，如較低AEO的風(fēng)險評分并減少查驗控制。

雖然從總體目標(biāo)的實現(xiàn)看，應(yīng)盡可能多地交換AEO的信息，但相關(guān)部門以及貿(mào)易商反對在獲取進一步利益前提供額外的數(shù)據(jù)信息。目前歐盟正在對數(shù)據(jù)交換的事項進行研究，確定至少包括AEO名稱、貿(mào)易商標(biāo)識（在歐盟，被稱為 “EORI”的編號，出口或進口到歐盟的任何經(jīng)營者的注冊名稱），AEO證書的編號和其有效性等信息將被定期交換，以確保近期授權(quán)的AEO企業(yè)也可以盡快從互認中受益，而失去AEO授權(quán)的企業(yè)盡快不再受益。同時，歐盟也正在研發(fā)一個基于IT的安全的數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)用于AEO的數(shù)據(jù)交換，目前正在與一些伙伴國家討論數(shù)據(jù)交換的方式和頻率，顯然它是希望該系統(tǒng)具有基本相同的特性和功能，以利于AEO數(shù)據(jù)的交換，并使它成為一個全球系統(tǒng)或數(shù)字化的系統(tǒng)，并逐步達到WCO的水平。

3.控制方法、完整性、數(shù)據(jù)保護等

確保必要的數(shù)據(jù)保護的需求已經(jīng)觸及到了相互承認的功能，不同的保護方法不利于國際互認協(xié)議的達成。在此方面，歐盟已做了有益的嘗試，歐盟海關(guān)合作協(xié)議為增強海關(guān)程序和海關(guān)政策方面的合作提供了很好的基礎(chǔ)，每個協(xié)議都設(shè)立了一個由締約方海關(guān)代表組成的海關(guān)合作聯(lián)合委員會，以確保協(xié)議的正確實施，并且提供決策和建議來加強合作和修訂協(xié)議內(nèi)容。目前，歐盟與美國、日本、中國都簽有合作協(xié)議，且與加拿大和其他貿(mào)易伙伴的緊密合作也正在開始。歐盟希望能夠形成一份標(biāo)準(zhǔn)形式的協(xié)議范本，以便與其他致力于實施國際互認的伙伴國取得更多合作。當(dāng)然，不同的控制方法（例如由海關(guān)進行的百分百的物理檢查和百分百的密封檢查）和不同的海關(guān)或其他官員的誠信態(tài)度將會產(chǎn)生不同的影響，如果誠信的做法不同，各方之間的信任就不會存在，這就需要各方通過談判，在雙方理解的基礎(chǔ)上形成一個共同認識。

三、對中國海關(guān)開展AEO國際互認的建議

兩國海關(guān)要實施AEO互認，首先需要對比兩國法律法規(guī)以及實際的實施情況是否對等，發(fā)展對等措施雖然不要求法律或規(guī)則完全相同，但也必須要有對等的控制和安全水平，并且要確保在達成AEO互認的海關(guān)間相關(guān)數(shù)據(jù)的及時交換①企業(yè)名稱、貿(mào)易識別、AEO證書號碼及正確性等信息要定期交換，以確保近期授權(quán)的AEO企業(yè)盡快從互認中受益，而失去AEO授權(quán)的企業(yè)盡快不再受益。。可以說，各國AEO制度的互認是從對比雙方的AEO制度開始的。也是各國海關(guān)通過吸收其他國家海關(guān)AEO制度管理經(jīng)驗，改善、優(yōu)化自身AEO制度的過程。AEO制度的建設(shè)與AEO國際互認是一個相輔相成、互相促進的過程。以AEO制度的種類和供應(yīng)鏈參與者覆蓋面為例，我國的AEO制度與其他國家的AEO制度還存在不同程度的差異，這些差異的改進可以同AEO制度的國際互認并行完成。

（一）立足國情，對AEO國際互認可能帶來的影響做好預(yù)判

國際海關(guān)AEO互認有利于幫助AEO降低貿(mào)易成本，充分享受通關(guān)便利，也有利于各國海關(guān)拓展監(jiān)管時空，提高執(zhí)法監(jiān)管能力，但同時我們也應(yīng)看到，國際海關(guān)AEO互認也存在風(fēng)險和損失的可能。例如相互承認要求各國海關(guān)間在風(fēng)險信息和數(shù)據(jù)上進行一定程度的共享，使別國可能掌握我國海關(guān)電子數(shù)據(jù)，存在泄露國家秘密和商業(yè)秘密的風(fēng)險，對敏感風(fēng)險信息處理不好易受到發(fā)達國家的牽制。我國是出口大國和貿(mào)易順差大國，出口量遠多于進口。我國海關(guān)的監(jiān)管要求和內(nèi)容也遠多于國外海關(guān)，并偏重于保障國家稅收、打擊商業(yè)瞞騙，因此目前其他海關(guān)的出口監(jiān)管或查驗結(jié)果難以滿足我國海關(guān)的進口監(jiān)管要求，可能只有很小比例能夠得到我國認可，其它大部分仍然需二次查驗，存在加重我國海關(guān)工作業(yè)務(wù)量的可能。②孫一成：《中國海關(guān)實施 〈全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架〉研究》，山東大學(xué)2007年碩士學(xué)位論文。此外，由于海關(guān)對企業(yè)的內(nèi)部經(jīng)營和守法狀況有更為嚴格的要求和標(biāo)準(zhǔn)，需要企業(yè)投入更多的時間、資源和精力予以改善，勢必在短期內(nèi)增加企業(yè)的經(jīng)費投入和經(jīng)營成本。因此，無論是海關(guān)還是企業(yè)，都需要認真研究相關(guān)要求，并采取有針對性的措施逐步予以改進，以最大限度地減少互認帶來的負面沖擊。

（二）積極參與，盡快融入國際海關(guān)AEO互認，爭取主動

AEO制度作為國際倡導(dǎo)的相互認可機制之一，必將進一步推進全球經(jīng)濟一體化的進程，促進國際貿(mào)易的發(fā)展，它是我國融入國際化進程、實現(xiàn)和平發(fā)展的新途徑。越早實現(xiàn)國際互認，就越有利于對外貿(mào)易，特別是對于外貿(mào)依存度較高的中國經(jīng)濟而言，更加具有重要意義——誰獲得國際認可的AEO證書，誰就享受貿(mào)易便利優(yōu)惠。我國的AEO認證企業(yè)在享受我國海關(guān)在通關(guān)方面提供便利的同時，也希望獲得國際上其他海關(guān)對其提供海關(guān)監(jiān)管方面的相應(yīng)優(yōu)待。如果中國海關(guān)在AEO制度國際互認方面落后于其他國家海關(guān)，必定會打擊我國的國際貿(mào)易供應(yīng)鏈參與者加入AEO制度的積極性也會使我國企業(yè)在國際競爭中處于劣勢。如前所述，SAFE并未對國際海關(guān)AEO互認提供詳細的定義，而只是建議在高級戰(zhàn)略小組的指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)之下，組成一個專家小組，可行時在一定時間內(nèi)對監(jiān)管相互認可可能包括的所有海關(guān)監(jiān)管活動進行研究。專家小組應(yīng)向高級戰(zhàn)略小組提供相關(guān)建議，提出制定和發(fā)布關(guān)于監(jiān)管結(jié)果相互認可的國際方案的最佳方式。同時，SAFE決議認可了階段性評估會議的作用。此類會議為推進AEO身份、監(jiān)管結(jié)果以及數(shù)字證書的相互認可提供一個發(fā)展平臺。而以美國為首的發(fā)達國家為了更好地維護本國的利益，在積極倡導(dǎo)和推動國際海關(guān)AEO互認的過程中，不時體現(xiàn)出一定的大國意志和成本轉(zhuǎn)嫁的企圖，相關(guān)制度構(gòu)建、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置也或多或少帶有強權(quán)主義的色彩。因此，中國海關(guān)應(yīng)當(dāng)秉承 “兩利相權(quán)取其重，兩害相權(quán)取其輕”的原則，化被動為主動，利用相關(guān)國際會議、海關(guān)國別交流活動、駐華海關(guān)專員俱樂部等平臺①目前19個國家和地區(qū)在駐華使領(lǐng)館派駐有31位海關(guān)專員。海關(guān)總署于2008年倡議成立了駐華海關(guān)專員俱樂部，開展研討會、講座、現(xiàn)場參觀、例會等活動，在密切中國海關(guān)與外國海關(guān)之間的合作關(guān)系中發(fā)揮了橋梁與紐帶作用。參見朱高章：《海關(guān)國際合作新進展》，《中國海關(guān)》2010年第8期。，表達積極參與互認并愿意承擔(dān)國際義務(wù)的姿態(tài)，盡力爭取在國際海關(guān)AEO互認的推進中展示負責(zé)任的大國形象，并直接或間接參與國際規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的制定和修改，以便在國際海關(guān)AEO互認推進的安排調(diào)整中掌握更多的主動權(quán)。

（三）練好內(nèi)功，迎接國際海關(guān)AEO互認的挑戰(zhàn)

AEO制度國際互認的一大難題是各國自己的AEO制度的建立直接涉及到本國的相關(guān)立法，例如日本對本國的海關(guān)法和相關(guān)法規(guī)進行修改，歐盟為AEO制度而通過的相關(guān)決議等。自從中國海關(guān)在2005年簽署實施世界海關(guān)組織安全貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)框架以來，中國海關(guān)就一直致力于AEO制度的研究，并在建立中國的AEO制度方面不斷努力。2008年4月1日實施《企業(yè)分類管理辦法》就是AEO制度在中國的具體應(yīng)用，也是中國海關(guān)根據(jù)自身實際，結(jié)合世界海關(guān)組織關(guān)于安全貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)框架的要求制定的，但通過與歐盟等國家的互認研究，我國的分類企業(yè)管理制度（AEO制度）尚存在需要改進的地方，例如AEO認證資格的細化，擴大AEO認證的覆蓋范圍和充實AEO企業(yè)認證標(biāo)準(zhǔn)等。因此，我們應(yīng)盡快完善我國與AEO有關(guān)的立法，以逐步實現(xiàn)國際海關(guān)AEO互認的對等。同時，應(yīng)加大AEO制度的宣傳力度，使企業(yè)認識到獲得AEO認證帶來的實惠，從而自覺規(guī)范自身行為，提高自身的守法水平；探索以MOU約定海關(guān)與企業(yè)的合作關(guān)系的方式，以彌補法律法規(guī)在此方面的不足；同時，在有條件的地區(qū)，開展客戶管理試點，建立客戶協(xié)調(diào)員制度，落實《分類管理措施目錄》中的 “專人負責(zé)協(xié)調(diào)”的規(guī)定，加強海關(guān)與企業(yè)的合作關(guān)系。政府也應(yīng)主動制定海關(guān)及其他與國際貿(mào)易相關(guān)的政府機構(gòu)之間的合作安排，以實現(xiàn)國際貿(mào)易數(shù)據(jù)的無縫傳輸（即“單一窗口”概念）和國內(nèi)、國際間風(fēng)險情報的交換。同時，在運用開放網(wǎng)絡(luò)的國際大環(huán)境下，中國海關(guān)還應(yīng)在電子數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)、世界海關(guān)組織數(shù)據(jù)模型、信息通訊技術(shù)的安全、數(shù)據(jù)保密和數(shù)據(jù)保護等方面加強建設(shè)。

四、結(jié)束語

綜上所述，開展國際海關(guān)AEO互認是一個長期而艱苦的過程，但作為一個貿(mào)易大國，我國海關(guān)有責(zé)任不斷探索符合我國特點的AEO實施模式、豐富AEO實施的內(nèi)涵、創(chuàng)新AEO實施的形式，進一步提升貿(mào)易安全的理念，完善貿(mào)易安全的要求，積極構(gòu)建關(guān)企新型合作伙伴關(guān)系，以國際互認實踐助推AEO制度的長遠發(fā)展，為全球貿(mào)易安全與便利的全面發(fā)展做出新的貢獻。