監(jiān)察博弈視角下的海關(guān)執(zhí)法內(nèi)控機(jī)制優(yōu)化

陳繼耿

國(guó)內(nèi)外的理論和實(shí)踐證明，內(nèi)部控制能起到防控風(fēng)險(xiǎn)和有效監(jiān)督的作用。海關(guān)的內(nèi)控實(shí)踐也表明，內(nèi)控機(jī)制是優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管和服務(wù)的重要保證。但如何優(yōu)化內(nèi)控機(jī)制，合理配置人、財(cái)、物、科技等資源，有效控制內(nèi)控成本，提高海關(guān)執(zhí)法整體效能，以合理的行政成本達(dá)到最佳的風(fēng)險(xiǎn)控制效果，這個(gè)課題目前仍未得到很好解決。監(jiān)察博弈是一種委托——代理模型，反映博弈局勢(shì)中一方具有控制和監(jiān)督另一方的權(quán)力優(yōu)勢(shì)。筆者從監(jiān)察博弈視角出發(fā)，對(duì)海關(guān)執(zhí)法內(nèi)控機(jī)制進(jìn)行思考。

一、海關(guān)執(zhí)法內(nèi)控機(jī)制的監(jiān)察博弈分析

監(jiān)察博弈是一種委托——代理的非合作博弈模型，主要應(yīng)用于犯罪預(yù)防和工人激勵(lì)。

（一）監(jiān)察博弈模型

假設(shè)代理人為委托人工作，其工作態(tài)度有兩個(gè)策略可供選擇：工作（W）與偷懶（S）。倘若工作將使代理人花費(fèi)g，并理所當(dāng)然地獲得委托人付給他的工資w（w＞g）。

委托人在監(jiān)督方面也有兩個(gè)可供選擇的策略：監(jiān)察（I）與不監(jiān)察（NI）。如果委托人監(jiān)察需要費(fèi)用h，以此為代價(jià)換得代理人是否偷懶的信息。一旦發(fā)現(xiàn)代理人偷懶，則扣除工資作為懲罰，若代理人努力工作而不偷懶，則將為委托人增加價(jià)值v的財(cái)產(chǎn)。監(jiān)察博弈模型如表1所示：

表1 監(jiān)察博弈模型

在監(jiān)察博弈中沒(méi)有純策略①純策略，簡(jiǎn)單理解就是固定選擇某種策略。的納什均衡②納什均衡（Nash Equilibrium），是指在一組策略組合中，所有的參與人面臨同樣的一種情況，當(dāng)其他人不改變策略時(shí)，他此時(shí)的策略是最好的。。當(dāng)委托人不監(jiān)察時(shí)，代理人偷懶是其利益最大化的選擇，這時(shí)候又要求委托人選擇監(jiān)察；當(dāng)委托人選擇監(jiān)察，則代理人工作是明智的選擇，這就意味著委托人不監(jiān)察更好。因此，委托人在均衡中必須采用隨機(jī)化的一種混合策略③混合策略，與純策略相對(duì)，是參與人以一定的概率選擇決策方式。。同理，代理人的策略也必須隨機(jī)化。

（二）海關(guān)監(jiān)察博弈模型

海關(guān)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，海關(guān)與其工作人員可以看作是委托——代理關(guān)系，因此可以建立一個(gè)監(jiān)察博弈模型來(lái)分析海關(guān)與其工作人員的關(guān)系。

假設(shè)現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員遵章作業(yè)的正常收益為w，主要是指工資和福利待遇；現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員違章作業(yè)沒(méi)有被查處時(shí)獲得的額外效用為w2，主要為獲取非法所得；被查處的懲罰為w1，主要包括經(jīng)濟(jì)、精神以及發(fā)展前途方面的懲罰，當(dāng)然非法所得也將被沒(méi)收；海關(guān)為國(guó)家增加的正常收益為v；海關(guān)付出的監(jiān)督成本（包括人員和資源的投入，以及由此導(dǎo)致人際關(guān)系緊張、部門(mén)間和諧度下降等）為h；由于現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員違章作業(yè)并成功逃脫海關(guān)監(jiān)察而對(duì)海關(guān)產(chǎn)生的負(fù)面效用為⊿2；因?yàn)楹ｊP(guān)查處內(nèi)部違章作業(yè)而產(chǎn)生內(nèi)部震懾作用和社會(huì)正面影響的效用為⊿1。假設(shè)現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員違章作業(yè)的概率為x（0＜x＜1），海關(guān)系統(tǒng)監(jiān)察的概率為y（0＜y＜1），則海關(guān)與現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員的監(jiān)察博弈模型如表2：

表2 海關(guān)監(jiān)察博弈模型

（三）海關(guān)監(jiān)察部門(mén)和關(guān)員在博弈中的策略分析

當(dāng)現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員都是遵章作業(yè)的時(shí)候，海關(guān)選擇不監(jiān)察，這是右下角（遵章作業(yè)，不監(jiān)察）的策略組合；現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員發(fā)現(xiàn)海關(guān)不監(jiān)察的時(shí)候，由于有非法收益w2的誘惑，部分關(guān)員逐漸開(kāi)始違章作業(yè)，博弈策略組合由右下角向右上角（違章作業(yè)，不監(jiān)察）轉(zhuǎn)移；當(dāng)現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員違章作業(yè)越來(lái)越嚴(yán)重的時(shí)候，國(guó)家蒙受巨大損失，海關(guān)作為國(guó)家執(zhí)法機(jī)構(gòu)，需要開(kāi)始加大監(jiān)察力度，博弈策略組合由右上角向左上角（違章作業(yè)，監(jiān)察）轉(zhuǎn)移；現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員發(fā)現(xiàn)海關(guān)選擇監(jiān)察策略時(shí)，又開(kāi)始遵章作業(yè)，策略組合從左上角向左下角（遵章作業(yè)，監(jiān)察）轉(zhuǎn)移。在理想模型下，博弈策略組合的變化呈逆時(shí)針變化。

由此可以得到結(jié)論：海關(guān)內(nèi)控的監(jiān)察博弈屬于動(dòng)態(tài)的重復(fù)博弈，不存在純策略納什均衡。

同時(shí)，博弈的信息結(jié)構(gòu)為不對(duì)稱信息博弈，具有不完全信息的參與人是海關(guān)方面。這是因?yàn)楹ｊP(guān)通常會(huì)加大內(nèi)控監(jiān)察工作的宣傳力度，因此現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員比較了解監(jiān)察部門(mén)的信息，包括監(jiān)察內(nèi)控的措施和處罰力度等。相反，監(jiān)察部門(mén)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員信息的了解是缺乏的。主要原因有：一是信息的獲取需要成本，要掌握海關(guān)內(nèi)部工作情況必須花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力；二是腐敗分子刻意隱瞞違法犯罪的行為，給監(jiān)察內(nèi)控機(jī)構(gòu)獲取正確信息增加了難度；三是監(jiān)察內(nèi)控的手段尚未達(dá)到真正的 “耳聰目明”。

（四）四種策略組合發(fā)生的歷史實(shí)踐

四種策略組合的博弈模型，在中國(guó)海關(guān)發(fā)展過(guò)程都曾經(jīng)發(fā)生過(guò)。

第一階段，建國(guó)之后一直到改革開(kāi)放前為 “遵章作業(yè)，不監(jiān)察”。此時(shí)人心淳樸，而且國(guó)家對(duì)外貿(mào)易量很小，海關(guān)的權(quán)力并不大，現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員想以權(quán)謀私也不太可能，因此在這個(gè)階段中，現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員遵章作業(yè)，海關(guān)系統(tǒng)不監(jiān)察，這是博弈中最理想的狀態(tài)，但這種狀態(tài)極不穩(wěn)定，一旦外界條件有所改變，其均衡態(tài)勢(shì)立即被打破。

第二階段，改革開(kāi)放到上世紀(jì)90年代為 “違章作業(yè)，不監(jiān)察”。隨著改革開(kāi)放的逐漸深入，國(guó)家外貿(mào)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，海關(guān)的作用越來(lái)越大，海關(guān)人員的權(quán)力越來(lái)越大，貪污腐敗的腐朽思想也隨之產(chǎn)生，部分現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員抵御不住利益的誘惑，開(kāi)始違章作業(yè)，而此時(shí)海關(guān)系統(tǒng)監(jiān)察力度不大，導(dǎo)致海關(guān)系統(tǒng)走私放私的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，這是中國(guó)海關(guān)歷史上最為腐敗的時(shí)期，也是中國(guó)海關(guān)形象最差的時(shí)候。

第三階段，從1997年開(kāi)始至新世紀(jì)初為 “違章作業(yè)，監(jiān)察”。以湛江海關(guān)案和廈門(mén)遠(yuǎn)華案為標(biāo)志，海關(guān)系統(tǒng)加大監(jiān)察力度，查處了多宗大案要案，一大批海關(guān)中高層領(lǐng)導(dǎo)干部紛紛落馬，在海關(guān)內(nèi)形成強(qiáng)烈的震懾作用，在社會(huì)上也起到很大的正面影響。應(yīng)該說(shuō)，從這個(gè)時(shí)候開(kāi)始，海關(guān)開(kāi)始重塑形象，海關(guān)的執(zhí)法水平也不斷發(fā)展。

第四階段，新世紀(jì)初至今為 “遵章作業(yè)，監(jiān)察”。目前，海關(guān)系統(tǒng)的廉政程度有了很大的提高，雖然違章作業(yè)情事還時(shí)有發(fā)生，但絕大部分現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員都是遵章作業(yè)。

從海關(guān)反腐敗的進(jìn)程上來(lái)看，內(nèi)控力度經(jīng)歷了從小到大的過(guò)程，從過(guò)松逐漸變嚴(yán)，目前在一些環(huán)節(jié)和過(guò)程已經(jīng)有些過(guò)嚴(yán)的傾向，但力度仍然在繼續(xù)加大。

二、監(jiān)察博弈視角下的海關(guān)內(nèi)控機(jī)制困境分析

海關(guān)的內(nèi)控工作，為提升海關(guān)管理水平，規(guī)范業(yè)務(wù)運(yùn)行，遏制執(zhí)法腐敗，做出了積極貢獻(xiàn)。但海關(guān)目前仍然存在多頭管理、職能重復(fù)，思路不清、監(jiān)控不準(zhǔn)，配合不緊，外行監(jiān)督內(nèi)行等諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題既造成人力、物力的浪費(fèi)，也使防控風(fēng)險(xiǎn)的有效性大打折扣，甚至還導(dǎo)致業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)人員產(chǎn)生干多錯(cuò)多的思想而消極怠工，從而降低了對(duì)外監(jiān)管的效率。本文基于監(jiān)察博弈從源頭分析海關(guān)內(nèi)控工作問(wèn)題的成因。

（一）非合作博弈關(guān)系導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員對(duì)內(nèi)控工作存在抵制心理

監(jiān)察博弈模型是一個(gè)嚴(yán)格的非合作博弈模型，從而導(dǎo)致博弈雙方的對(duì)立關(guān)系，也使現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員對(duì)內(nèi)控工作產(chǎn)生不支持甚至抵制的心理。因此，對(duì)內(nèi)控工作的認(rèn)同感和支持力度最高的是內(nèi)控管理部門(mén)，其次是職能管理部門(mén)，最低的是現(xiàn)場(chǎng)業(yè)務(wù)部門(mén)。而在現(xiàn)場(chǎng)業(yè)務(wù)部門(mén)中，審單、通關(guān)、統(tǒng)計(jì)、關(guān)稅等單證數(shù)據(jù)管理較多的部門(mén)認(rèn)同度最低，目前主要是專門(mén)內(nèi)控部門(mén)在推動(dòng)內(nèi)控工作，其他部門(mén)僅僅滿足于應(yīng)付內(nèi)控部門(mén)布置的規(guī)定動(dòng)作，根據(jù)自身實(shí)際開(kāi)展內(nèi)控的自選動(dòng)作并不多。

當(dāng)前海關(guān)內(nèi)控管理工作，在幾乎所有的業(yè)務(wù)流程設(shè)定了多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)和內(nèi)控節(jié)點(diǎn)，對(duì)操作崗位和人員進(jìn)行監(jiān)控，但是同時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)人員為了避免觸發(fā)預(yù)警監(jiān)視程序，可能需要作一些形式上的操作，這就增加了現(xiàn)場(chǎng)的工作量，另外現(xiàn)場(chǎng)科室需要定時(shí)報(bào)送內(nèi)控的規(guī)定項(xiàng)目，這些項(xiàng)目主要由專門(mén)內(nèi)控部門(mén)設(shè)置，從業(yè)務(wù)的角度上看，內(nèi)控部門(mén)未必十分熟悉現(xiàn)場(chǎng)的各項(xiàng)操作流程，因此就出現(xiàn)了很多針對(duì)性不強(qiáng)的項(xiàng)目，加重了業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)的負(fù)擔(dān)。

（二）博弈信息結(jié)構(gòu)的不對(duì)稱性為腐敗瀆職行為提供條件

從上文分析可知，海關(guān)內(nèi)控監(jiān)察博弈的信息結(jié)構(gòu)屬于不對(duì)稱信息博弈，海關(guān)系統(tǒng)及其監(jiān)察內(nèi)控部門(mén)屬于具有不完全信息的參與人。

海關(guān)監(jiān)察博弈的信息不對(duì)稱性，一方面監(jiān)察內(nèi)控部門(mén)難以發(fā)現(xiàn)腐敗瀆職行為，為腐敗瀆職行為提供條件，另一方面監(jiān)察內(nèi)控部門(mén)始終對(duì)現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員存有戒心，認(rèn)為受控人員懷有權(quán)力腐敗動(dòng)機(jī)的先驗(yàn)認(rèn)識(shí)，無(wú)意中提高了博弈的成本。

目前，海關(guān)內(nèi)控信息的獲取主要依靠科技手段。當(dāng)前海關(guān)專門(mén)內(nèi)控平臺(tái)——HL2008應(yīng)用面廣，2011年的普及率達(dá)到21.9%，人均使用率23.5次/月，成效很顯著，發(fā)現(xiàn)異常數(shù)據(jù)，核查問(wèn)題，補(bǔ)稅追稅，處理內(nèi)部人員也很多。但是，系統(tǒng)使用的含金量還有待提高。比如核查的問(wèn)題里面，執(zhí)法情況正常的占據(jù)絕大多數(shù)。批評(píng)教育或組織處理達(dá)到5860人次，卻僅有10人受到紀(jì)律處分，可以看出發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題大都比較輕微。取得的成效大多是完善制度、移交線索等含金量較低的情況，雖然也有追補(bǔ)稅的成效，但事實(shí)上此類問(wèn)題一般在各業(yè)務(wù)系統(tǒng)都能發(fā)現(xiàn)。

同時(shí)，系統(tǒng)主要應(yīng)用于處置核查問(wèn)題，未能分析查找深層次原因，通過(guò)制定和完善規(guī)章制度，從根本上解決制度機(jī)制問(wèn)題。

（三）內(nèi)控的成本效益關(guān)系導(dǎo)致難以把握內(nèi)控與監(jiān)管的最佳結(jié)合點(diǎn)

內(nèi)部控制的成本包括兩方面：一是內(nèi)部控制自身的成本，內(nèi)部控制是新增的制度，其建立和實(shí)施需要耗費(fèi)一定的人力、物力和財(cái)力；二是內(nèi)部控制實(shí)施過(guò)程中的機(jī)會(huì)成本，內(nèi)部控制的制衡性容易導(dǎo)致限制和約束過(guò)多而抑制行政效率。

海關(guān)內(nèi)控的目標(biāo)不僅是廉潔度，而且還應(yīng)考慮監(jiān)管的有效性。適度的控制和監(jiān)督，對(duì)提高受控人員的工作效率很有幫助，但不是無(wú)限度的，當(dāng)內(nèi)控的投入以及過(guò)程的成本高于產(chǎn)出的效用，此時(shí)的內(nèi)控只能是適得其反的，不僅不能提高工作效率，而且還挫傷受控人員的工作積極性，反而影響對(duì)外監(jiān)管的效果。

而且，各種業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的內(nèi)控力度并不均勻，通關(guān)、審單和關(guān)稅等環(huán)節(jié)，由于報(bào)關(guān)單數(shù)據(jù)比較完備，內(nèi)控系統(tǒng)經(jīng)常能夠發(fā)現(xiàn)異常，但這些異常大多并非真正的問(wèn)題，通關(guān)現(xiàn)場(chǎng)人員為了應(yīng)付各種核查而不堪重負(fù)。查驗(yàn)和稽查等監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)較為突出的外勤作業(yè)環(huán)節(jié)，由于游離于數(shù)據(jù)系統(tǒng)外，內(nèi)控的有效性不足，內(nèi)控的力度也偏弱。因此，如何提高內(nèi)控的效益，既保持執(zhí)法廉潔，又加強(qiáng)監(jiān)管，是當(dāng)前海關(guān)內(nèi)控工作面臨的一大難題。

監(jiān)察博弈的分析說(shuō)明，內(nèi)控機(jī)制的有效安排取決于監(jiān)察概率、處罰程度和現(xiàn)場(chǎng)人員的監(jiān)管效用。對(duì)違章行為的打擊力度可以認(rèn)為是監(jiān)察概率與處罰程度的乘積，這個(gè)乘積應(yīng)該保持在一定的范圍內(nèi)，乘積過(guò)低表明打擊不力，人員的執(zhí)法和廉政風(fēng)險(xiǎn)必然升高；乘積過(guò)高則表明內(nèi)控投入過(guò)大，既浪費(fèi)人力物力，甚至還挫傷現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員的積極性，從而導(dǎo)致海關(guān)對(duì)進(jìn)出口的監(jiān)管不力。也就是說(shuō)，有效合理的內(nèi)控機(jī)制實(shí)際上是查處概率和處罰程度的協(xié)調(diào)。

但是實(shí)際上海關(guān)執(zhí)法內(nèi)控監(jiān)察博弈支付函數(shù)的計(jì)算極其復(fù)雜，一方面是監(jiān)察概率、處罰程度和現(xiàn)場(chǎng)人員的監(jiān)管效用等參數(shù)難以量化，另一方面是監(jiān)察環(huán)境不斷變化而且人為干預(yù)影響顯著，這就導(dǎo)致了風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控力度的最優(yōu)點(diǎn)難以計(jì)算。

（四）“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)導(dǎo)致內(nèi)控強(qiáng)調(diào)剛性手段而缺乏柔性手段

管理學(xué)對(duì)人性假設(shè)的理論包括 “經(jīng)濟(jì)人”、“社會(huì)人”、“自我實(shí)現(xiàn)人”和 “復(fù)雜人”等四種觀點(diǎn)。“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè) “人的本性是懶惰的，必須加以鞭策；人的行為動(dòng)機(jī)是為了最大限度地滿足自我的經(jīng)濟(jì)利益，工作只是為了獲得經(jīng)濟(jì)報(bào)酬?！雹袤们骸豆残姓W(xué)（第三版）》，復(fù)旦大學(xué)出版社2008年版，第149-152頁(yè)。對(duì)應(yīng)的管理理論為 “X”理論，認(rèn)為大多數(shù)人都不能克制感情，難以做到自我約束，自我激勵(lì)。

當(dāng)前海關(guān)內(nèi)控工作之中，側(cè)重于采用制度和計(jì)算機(jī)系統(tǒng)等技術(shù)性要素，這些要素都屬于剛性手段，而缺少運(yùn)用柔性手段樹(shù)立起廣大執(zhí)法人員的自我控制與約束力，沒(méi)有剛?cè)岵?jì)地把人、制度和操作系統(tǒng)等手段有機(jī)結(jié)合。制度的執(zhí)行者是人，因此內(nèi)控的最終落腳點(diǎn)必然表現(xiàn)在人的行為上。剛性手段是基于把執(zhí)法關(guān)員的 “經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。很明顯，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)和 “X”理論沒(méi)有設(shè)法理解人的不同需求選擇，所以難以做到有效監(jiān)控。

實(shí)際上應(yīng)該把執(zhí)法人員假設(shè)為 “社會(huì)人”和 “自我實(shí)現(xiàn)人”以及更進(jìn)一步的 “復(fù)雜人”。“社會(huì)人”假設(shè)認(rèn)為，人不是機(jī)器和動(dòng)物，是有思想、有感情、有人格的，“金錢和物質(zhì)雖然能刺激其積極性，但是人的最大需求是社會(huì)需求，只有滿足他的社會(huì)需求時(shí)，工作的積極性才能得到充分的發(fā)揮。社會(huì)需求不僅僅包括物質(zhì)享受，更重要的、更具決定性意義的是良好的人際關(guān)系、和諧的群體氛圍?！雹谕?。由此可見(jiàn)，過(guò)于剛性的內(nèi)控機(jī)制，必將損害內(nèi)控對(duì)象的心理需求，進(jìn)而損害系統(tǒng)的人際關(guān)系，破壞和諧的組織氛圍，導(dǎo)致工作效率下降等一系列問(wèn)題。由于各自立場(chǎng)不同，內(nèi)控部門(mén)往往需要 “雞蛋里挑骨頭”，不放過(guò)任何風(fēng)險(xiǎn)隱患，在工作中也多采用硬性手段；受控人員很多時(shí)候則認(rèn)為內(nèi)控部門(mén)不熟悉業(yè)務(wù)，不了解實(shí)際情況，內(nèi)控是給他們制造難題，并沒(méi)有什么實(shí)際效果。

三、優(yōu)化海關(guān)內(nèi)控機(jī)制的思路和對(duì)策

“內(nèi)部控制產(chǎn)生的本源就是委托——代理問(wèn)題，需要解決的核心問(wèn)題就是信息不對(duì)稱（包括逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)）?！雹鄢貒?guó)華：《內(nèi)部控制學(xué)》，北京大學(xué)出版社2010年版，第55頁(yè)。

上文博弈分析證明，站在海關(guān)的角度，最優(yōu)策略組合是（遵章作業(yè)，不監(jiān)督），但慘痛的歷史教訓(xùn)表明，失去監(jiān)督的執(zhí)法行為是不可能做到清正廉潔的。海關(guān)系統(tǒng)及其監(jiān)察部門(mén)只能選擇次優(yōu)策略組合（違章作業(yè)，監(jiān)督），但完全監(jiān)督是做不到的，也沒(méi)有必要。正確的做法是選擇合適的監(jiān)察概率y，在努力提高查處率的同時(shí)降低監(jiān)察成本h。

結(jié)合海關(guān)內(nèi)控機(jī)制在監(jiān)察博弈中的困境分析，可以得出優(yōu)化海關(guān)內(nèi)控機(jī)制的思路：從博弈環(huán)境著手，協(xié)調(diào)非合作博弈關(guān)系，解決博弈雙方的信息不對(duì)稱問(wèn)題，提高博弈總收益。

具體來(lái)說(shuō)，就是要將海關(guān)內(nèi)控工作由分散管理逐漸向系統(tǒng)全面的綜合治理轉(zhuǎn)變，形成系統(tǒng)建設(shè)、資源支持、制度保障和文化推進(jìn)的合力，在內(nèi)控實(shí)施過(guò)程中強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)關(guān)聯(lián)和綜合平衡，以系統(tǒng)和全局為著眼點(diǎn)，改變內(nèi)控部門(mén)之間割裂的缺陷，調(diào)和內(nèi)控部門(mén)與受控人員之間的矛盾，重點(diǎn)提高整體效用，通過(guò)整合資源、全面分析和綜合治理達(dá)到整體優(yōu)化的效果，建設(shè)一個(gè)具備系統(tǒng)全面、全過(guò)程和全員參與的海關(guān)內(nèi)控管理機(jī)制。

（一）注重行政心理建設(shè)，協(xié)調(diào)非合作博弈關(guān)系問(wèn)題

建設(shè)良好的組織和個(gè)人行政心理，充分調(diào)動(dòng)關(guān)員的積極性，增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，自覺(jué)遵守制度，主動(dòng)接受監(jiān)督，形成和諧的內(nèi)控氛圍，將內(nèi)控工作由被動(dòng)應(yīng)付轉(zhuǎn)變到主動(dòng)自覺(jué)，提高海關(guān)內(nèi)控的軟實(shí)力，從而實(shí)現(xiàn)海關(guān)特別是現(xiàn)場(chǎng)業(yè)務(wù)部門(mén)自我評(píng)價(jià)與控制。

1.建設(shè)優(yōu)秀海關(guān)文化，營(yíng)造良好內(nèi)控環(huán)境。

內(nèi)控環(huán)境是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)要素，直接影響著內(nèi)部控制的價(jià)值觀念、風(fēng)險(xiǎn)偏好、組織形式和管理風(fēng)格。因此，優(yōu)化海關(guān)內(nèi)控機(jī)制，首先就是要營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境。海關(guān)文化包括價(jià)值觀、社會(huì)責(zé)任感、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和法制意識(shí)等，在內(nèi)控機(jī)制中起關(guān)鍵性作用。因此，營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境，關(guān)鍵在于塑造優(yōu)秀的海關(guān)文化。

一是探索海關(guān)內(nèi)控文化長(zhǎng)效機(jī)制，將內(nèi)控建設(shè)視為廉政文化建設(shè)的一部分，納入到 “文化興關(guān)”活動(dòng)中；二是在廣大關(guān)員中樹(shù)立正確的海關(guān)價(jià)值理念，弘揚(yáng) “忠誠(chéng)公正、興關(guān)強(qiáng)國(guó)”的海關(guān)精神，樹(shù)立高度的海關(guān)職業(yè)倫理；三是結(jié)合廉政教育活動(dòng)，以現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員為重點(diǎn)，開(kāi)展行政倫理和從政道德教育，加強(qiáng)政治品質(zhì)和道德品行教育。

2.協(xié)調(diào)內(nèi)控產(chǎn)生的矛盾，提高內(nèi)控的心理認(rèn)同度。

逐步建立內(nèi)控教育長(zhǎng)效機(jī)制，增強(qiáng)廣大關(guān)員的內(nèi)控意識(shí)，樹(shù)立正確的內(nèi)控工作動(dòng)機(jī)，由被動(dòng)應(yīng)付轉(zhuǎn)變到主動(dòng)控制，把思想統(tǒng)一到海關(guān)總署的內(nèi)控目標(biāo)和決策部署上，力求使海關(guān)工作人員在作業(yè)的每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一項(xiàng)業(yè)務(wù)都能自覺(jué)改進(jìn)工作質(zhì)量、提高執(zhí)法效能，最大限度發(fā)揮內(nèi)控管理的作用。

對(duì)執(zhí)法部門(mén)和廣大關(guān)員，重在培養(yǎng)作為被監(jiān)督者的自覺(jué)意識(shí)，防止出現(xiàn)抵觸情緒，通過(guò)宣傳教育使他們認(rèn)識(shí)到，實(shí)施內(nèi)控不是對(duì)被監(jiān)督者的不信任，更不是為了打擊現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員，而是對(duì)執(zhí)法人員的關(guān)心與愛(ài)護(hù)，嚴(yán)管才能厚愛(ài)，內(nèi)控工作將最終惠及被監(jiān)督者自身。

3.有效運(yùn)用考評(píng)手段，加大內(nèi)控工作推動(dòng)力度。

建立健全對(duì)內(nèi)控運(yùn)行情況和結(jié)果的分析評(píng)估、糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)和激勵(lì)機(jī)制。完善內(nèi)控機(jī)制考評(píng)制度，既要獎(jiǎng)勵(lì)推動(dòng)內(nèi)控工作的人員，又要建立在內(nèi)控工作中對(duì)違紀(jì)違法案件的自查獎(jiǎng)勵(lì)制度，獎(jiǎng)勵(lì)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并堅(jiān)決查處違紀(jì)違法案件的部門(mén)和個(gè)人。

（二）把握成本效益原則，提高海關(guān)博弈收益

“成本效益原則要求實(shí)施內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)權(quán)衡成本與預(yù)期效益，以適當(dāng)?shù)某杀緦?shí)現(xiàn)有效控制。成本效益原則有兩個(gè)要義：一是努力降低內(nèi)部控制的成本，即在保證內(nèi)部控制制度有效性的前提下，盡量精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，改進(jìn)控制方法和手段，減少過(guò)于繁瑣的程序和手續(xù)，避免重復(fù)勞動(dòng)，提高工作效率，節(jié)約成本；二是合理確定內(nèi)部控制帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益。”①方紅星、池國(guó)華：《內(nèi)部控制》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2011年版，第29頁(yè)。

1.打造現(xiàn)場(chǎng)自控、職能監(jiān)控、專門(mén)監(jiān)督 “Y型結(jié)構(gòu)”體系。

基層海關(guān)的業(yè)務(wù)科室設(shè)立業(yè)務(wù)內(nèi)控崗，人員較多的主要業(yè)務(wù)科室如通關(guān)科和查驗(yàn)科設(shè)立專職內(nèi)控崗位，人員較少的科室則設(shè)置兼職內(nèi)控崗位。在執(zhí)法一線上，逐漸將執(zhí)行控制節(jié)點(diǎn)融入到作業(yè)系統(tǒng)中，在執(zhí)法實(shí)施過(guò)程中實(shí)現(xiàn)內(nèi)控工作的直接性和實(shí)時(shí)性。職能部門(mén)業(yè)務(wù)監(jiān)控職能處室設(shè)置內(nèi)控部門(mén)，在自身管轄的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)對(duì)基層科室進(jìn)行監(jiān)控。職能監(jiān)控應(yīng)當(dāng)與本項(xiàng)業(yè)務(wù)的職能管理相結(jié)合，與下級(jí)該項(xiàng)業(yè)務(wù)的執(zhí)行控制相銜接。依托督察內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察等手段，對(duì)內(nèi)控運(yùn)行整體情況進(jìn)行的監(jiān)督和評(píng)估。

業(yè)務(wù)科室、職能處室、專門(mén)內(nèi)控部門(mén)三級(jí)監(jiān)控機(jī)制的關(guān)系成 “Y”型結(jié)構(gòu)，業(yè)務(wù)科室在下面，職能處室和專門(mén)內(nèi)控部門(mén)為兩翼，三級(jí)監(jiān)控部門(mén)聯(lián)動(dòng)配合，形成內(nèi)控合力。

2.建立風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)控工作雙輪驅(qū)動(dòng)的 “雙螺旋結(jié)構(gòu)”模式。

針對(duì)海關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)部門(mén)和內(nèi)控部門(mén)配合力度不足的情況，黃埔海關(guān)首先提出 “雙輪驅(qū)動(dòng)”風(fēng)險(xiǎn)防控模式并付諸實(shí)踐，收到良好的效果。以風(fēng)險(xiǎn)管理和監(jiān)察內(nèi)控實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防控與靜態(tài)制度落實(shí) “兩手抓”。風(fēng)險(xiǎn)管理側(cè)重執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)通過(guò)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)向廉政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，內(nèi)控工作側(cè)重廉政和管理風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)通過(guò)查找廉政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法漏洞。兩者通過(guò)聯(lián)動(dòng)配合，可以在保持內(nèi)控力量不變的同時(shí)，增強(qiáng)內(nèi)控的有效性。風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)控工作相互交錯(cuò)，相輔相成，形成 “雙螺旋”結(jié)構(gòu)。

3.構(gòu)筑統(tǒng)計(jì)分析、風(fēng)險(xiǎn)管理、監(jiān)察內(nèi)控 “鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)”防線。

統(tǒng)計(jì)分析部門(mén)和風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)在海關(guān)內(nèi)部的定位比較特殊，既屬于業(yè)務(wù)部門(mén)，又屬于職能部門(mén)，為了避免目前的外行監(jiān)督內(nèi)行的局面，一定要充分發(fā)揮這兩個(gè)部門(mén)的作用，并且利用他們的日常工作，這樣才能使內(nèi)控做到既專業(yè)又不加重工作量。

統(tǒng)計(jì)分析部門(mén)每月都要分析本關(guān)區(qū)的業(yè)務(wù)情況，并進(jìn)行監(jiān)控預(yù)測(cè)，因此最容易從宏觀上發(fā)現(xiàn)異常情況；風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)在日常的風(fēng)險(xiǎn)分析和監(jiān)控，有利于從業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)廉政風(fēng)險(xiǎn)；而監(jiān)察內(nèi)控部門(mén)則是內(nèi)控工作的主管部門(mén)。因此，這三個(gè)部門(mén)應(yīng)該形成可行的配合方法：統(tǒng)計(jì)分析從監(jiān)控預(yù)測(cè)中發(fā)現(xiàn)異常情況，轉(zhuǎn)交風(fēng)險(xiǎn)管理查找業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，再移交監(jiān)察內(nèi)控查找廉政風(fēng)險(xiǎn)和制度漏洞。三個(gè)部門(mén)的配合成鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)。

4.打造風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控-處置-反饋-整改 “環(huán)形結(jié)構(gòu)”閉合回路。

事件識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)、風(fēng)險(xiǎn)控制四個(gè)要素構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)處置的閉合回路，形成“環(huán)形結(jié)構(gòu)”，任何一環(huán)的斷裂都將導(dǎo)致回路不能閉合。因此在內(nèi)控管理的處置評(píng)估上，要求風(fēng)險(xiǎn)分析、結(jié)果處置、考核評(píng)估、責(zé)任追究、整改處理同步實(shí)施，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范的效果進(jìn)行后續(xù)監(jiān)控，及時(shí)整改和優(yōu)化內(nèi)控措施，防范同類型的風(fēng)險(xiǎn)，打造風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控——處置——反饋——整改 “環(huán)形結(jié)構(gòu)”閉合回路。

（三）實(shí)現(xiàn)智能化內(nèi)控，改變信息不對(duì)稱結(jié)構(gòu)

要改變海關(guān)內(nèi)控監(jiān)察博弈的信息不對(duì)稱結(jié)構(gòu)，最關(guān)鍵的做法就是運(yùn)用信息化技術(shù)，增強(qiáng)內(nèi)控工作的科技含量，在不加大受控人員工作量的同時(shí)，提高內(nèi)控的效率，建立 “耳聰目明”內(nèi)控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)智能化內(nèi)控。

1.嵌入內(nèi)控要求，搭建統(tǒng)一的執(zhí)行內(nèi)控平臺(tái)。

在海關(guān)主要作業(yè)平臺(tái)H2000系統(tǒng)及其它業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)直接嵌入內(nèi)控要求，將事后控制逐漸轉(zhuǎn)為事中控制，使內(nèi)控深度融入作業(yè)流程，有效實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)時(shí)防控，減少因?qū)?“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”風(fēng)險(xiǎn)的人工干預(yù)而產(chǎn)生資源浪費(fèi)。同時(shí)建立例外申報(bào)制度，嚴(yán)格控制非正常的業(yè)務(wù)操作。

2.提高使用成效，建設(shè)高效的專門(mén)內(nèi)控平臺(tái)。

繼續(xù)堅(jiān)持專門(mén)內(nèi)控平臺(tái)HL2008系統(tǒng)的使用推廣，優(yōu)化作業(yè)模式，審慎設(shè)置系統(tǒng)警示提示分類，提高實(shí)體性處置成效，過(guò)濾形式上的成效，減少內(nèi)控資源的浪費(fèi)。

3.基于新系統(tǒng)開(kāi)發(fā)，打造三位一體的內(nèi)控平臺(tái)。

在海關(guān)綜合管理系統(tǒng)（H2010工程）的設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)中，全面嵌入各項(xiàng)內(nèi)控制度要求，打造三位一體的內(nèi)控平臺(tái)，真正實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)操作和內(nèi)控監(jiān)督一體化。

〔1〕方紅星，池國(guó)華.內(nèi)部控制 〔M〕.大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2011.

〔2〕池國(guó)華.內(nèi)部控制學(xué) 〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2010.

〔3〕張阿玲.防范 “兩大風(fēng)險(xiǎn)”背景下的海關(guān)內(nèi)控機(jī)制解讀 〔J〕.海關(guān)研究，2010（1）.

〔4〕楊路明.電子政務(wù)（第2版）〔M〕.北京：電子工業(yè)出版社，2010.

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〔6〕張維迎.博弈論與信息經(jīng)濟(jì)學(xué) 〔M〕.上海：上海人民出版社，2004.

〔7〕謝識(shí)予.經(jīng)濟(jì)博弈論 〔M〕.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008.

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