縣級政府教育財政行為分析

劉惠林

摘要：縣級財政承擔(dān)著縣域內(nèi)教育財政經(jīng)費的供給責(zé)任，縣級政府直接決定縣級財政各類支出的比例。在多重視角下研究縣級政府教育財政的行為邏輯，探索影響縣級政府教育財政行為的制度因素，為增加農(nóng)村教育財政經(jīng)費提供了一個分析框架。

關(guān)鍵詞：縣級政府；財政行為邏輯；農(nóng)村教育財政經(jīng)費

中圖分類號：G467

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-0845（2013）04-0009-03

一、縣級政府教育財政行為概述

1 縣級政府與縣級政府行為

縣制是中國最重要的行政區(qū)劃，是國家進(jìn)行政治統(tǒng)治與管理的最基本單元，在中國政治制度上一直處于非常特殊的地位?？h在兩千多年的歷史發(fā)展過程中，逐漸形成為在社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面都具有團(tuán)粘結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定社區(qū)，能夠在不同的政治體制下以不可輕易分解的行政實體而發(fā)生作用。

本文從我國地方政府運行狀況和研究的需要角度出發(fā)，將縣級政府界定為廣義的縣級政府，包括：縣（市）黨委和縣（市）人民政府。其中黨委機關(guān)主要行使方針政策的實施和干部的選拔任用，縣級人民政府具體行使行政管理職能?？h級政府是我國關(guān)鍵的有特殊職能的一級行政層級，是介于省、市與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間的一個管理層次，它上要對中央、省、市負(fù)責(zé)，下要直接面對廣大農(nóng)村，是城鄉(xiāng)、工農(nóng)、微觀與宏觀、直接與間接的結(jié)合部，它既是黨和國家方針政策的執(zhí)行載體，也是縣域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)的管理機構(gòu)，既具有與國家一致的同一性，又有自己相對的獨立性。

縣級政府行為是指縣級政府為實現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，通過各種手段和途徑促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有意識的活動。具體是指，縣級政府以及政府公務(wù)人員，利用公共權(quán)力發(fā)揮政府公共管理職能，進(jìn)行社會治理過程中所形成的行為?？h級政府行為有以下特征：利用公共權(quán)力，以政府職能為出發(fā)點，進(jìn)行社會公共事務(wù)管理，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

政府組織的首要特征在于其公共性，它必須要維護(hù)發(fā)展公共利益，提供公共服務(wù)，縣級政府的行為應(yīng)是理性的、長遠(yuǎn)的。在實踐過程中，特別是在我國社會轉(zhuǎn)型時期，某些縣級政府行為具有非理性和短期的特點。這種非理性、短期行為主要表現(xiàn)在縣級政府在執(zhí)行上級政府指定的公共政策時基于自身利益最大化的考慮，未能有效地執(zhí)行上級政策，通過政策附加、政策替代、政策殘缺、政策敷衍等途徑，使上級目標(biāo)部分或全部落空?？h級政府的短期行為包含在縣級政府決策制定和決策執(zhí)行兩個階段中。主要表現(xiàn)為：縣級政府在做出公共決策過程中表現(xiàn)出的與公共利益相沖突的偏離整體、全局或長遠(yuǎn)利益的短時偏差性行為。目前主要表現(xiàn)在以下幾個方面：教育、公共衛(wèi)生等方面投入不足，熱心“政績工程”，忽視環(huán)境保護(hù)，地方保護(hù)主義，不合理利用資源等方面。

縣級政府在教育投入方面不足是長期存在的問題，縣級政府作為轄區(qū)利益的最高代表，肩負(fù)著向轄區(qū)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)以推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重任，但許多縣級政府熱衷于經(jīng)濟(jì)增長的數(shù)量、速度，對利國利民但周期長、見效慢的教育事業(yè)往往重視不夠、投入不足，導(dǎo)致了許多地方教育事業(yè)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀。

2 縣級財政在我國教育財政體制中的地位

縣級政府是我國農(nóng)村教育的主要責(zé)任者。從秦代開始，縣級政府一直是我國最基層的政府；從明代開始，在縣一級設(shè)有管理教育事務(wù)的教諭，縣級政府具有管理教育的職能。20世紀(jì)初，清政府在全國范圍內(nèi)推進(jìn)新式教育的發(fā)展，縣設(shè)勸學(xué)所。在隨后的不同歷史時期，在縣級行政機構(gòu)中均設(shè)有教育局，管理本縣域的教育事務(wù)。

近百年來，我國縣級政府一直是農(nóng)村教育財政經(jīng)費投入的主要提供者，在2006年我國實行新的農(nóng)村教育經(jīng)費管理體制之前，縣級政府幾乎承擔(dān)了農(nóng)村基礎(chǔ)教育的全部教育財政經(jīng)費。在國家實行新的教育經(jīng)費管理體制后，縣級政府仍然是農(nóng)村教育財政經(jīng)費的主要提供者，負(fù)責(zé)農(nóng)村教育全部人員經(jīng)費的支出，中央政府和省級政府只負(fù)責(zé)一部分專項經(jīng)費支出，如免除學(xué)雜費和對農(nóng)村貧困家庭學(xué)生的補助。

3 縣級政府教育財政行為的邏輯

縣級政府具有多維角色。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，縣級政府是上級政府在本縣域內(nèi)履行各種職能的代理者。改革開放后，向分權(quán)化、市場化的體制轉(zhuǎn)軌，中央與地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)生了極大的變化，縣級政府的角色也發(fā)生了變化，具有了多維角色的特點。首先，縣政府是上級政府在本轄區(qū)的代理者。上級政府對縣級政府仍具有極強的政治行政控制權(quán)，通過較為嚴(yán)格的制度設(shè)計約束縣級政府的決策?？h級政府特別是主要領(lǐng)導(dǎo)最為關(guān)心的是上級的滿意程度，因為“按照中國目前的干部任用體制，上級政府的滿意無異于西方政治家眼中的選票，是決定性的”。其次，縣級政府是轄區(qū)內(nèi)地方利益的代表者和具有自身獨立利益的主體者。縣級政府是具有自身獨立利益的利益主體，在上級政府將經(jīng)濟(jì)增長速度和稅收的增長數(shù)量作為考查縣級政府及其官員主要政績標(biāo)準(zhǔn)的情況下，追求轄區(qū)GDP和稅收最大化是符合縣級政府及其官員的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的，這種追求成為了地方政府行為的主要目標(biāo)。第三，縣級政府是轄區(qū)的公共事務(wù)管理者和地方公共物品的提供者。中央政府和不同層次的地方政府之間進(jìn)行分工，實現(xiàn)公共物品的分層次供給，我國縣級政府基本承擔(dān)本轄區(qū)的地方公共產(chǎn)品的供給任務(wù)。

縣級政府行為的主要目標(biāo)是發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和保持社會穩(wěn)定，這就決定了其教育財政行為的邏輯出發(fā)點。我國縣級政府被上級政府賦予了提供基本教育產(chǎn)品的責(zé)任。作為本地區(qū)基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育資源的提供者，也將滿足居民的基本教育需求作為自身教育財政行為的目標(biāo)。因此，盡管不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，各地區(qū)財政收入狀況好壞不一，教育支出也成為中西部地區(qū)縣級政府最大的支出。近年來，衡量各地縣級政府教育行為的標(biāo)準(zhǔn)主要是在推進(jìn)教育均衡化和改善辦學(xué)條件兩項工作的努力程度上。

二、多重視角下的縣級政府教育財政行為分析

1 政績考核機制視角下的縣級政府教育財政行為分析

計劃經(jīng)濟(jì)時期，對政府官員晉升考核是以對政治路線的忠誠和在各種政治運動中的表現(xiàn)為主要標(biāo)準(zhǔn)的。改革開放后，地方官員的選拔和提升標(biāo)準(zhǔn)由過去的純政治指標(biāo)變成經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，GDP和利稅增長快的地區(qū)，政府主要官員在官場晉升中占據(jù)有利地位。我國現(xiàn)行干部選拔制度對于政績、從政經(jīng)歷和年齡都有嚴(yán)格的規(guī)定，黨政官員一般是從低層的職位一步一步提升的，就如進(jìn)入一個典型的逐級淘汰的錦標(biāo)賽，進(jìn)入下一輪的選手必須是上一輪的優(yōu)勝者，每一輪被淘汰出局的選手自動失去了下一輪參賽的資格。中央對各個級別的黨政干部有任職的最高年齡的限制，官員如果在一定年齡升不到某個級別，就沒有機會繼續(xù)晉升?？h級政府在我國政府序列中有其特殊性，它雖是基層政權(quán)，但它全面管理社會，優(yōu)秀的縣級主要領(lǐng)導(dǎo)干部被視為具有良好地掌控一個地區(qū)全面工作的能力，在官場競爭中具備了一個較大的優(yōu)勢。因此，縣級政府主要官員與省級官員和市級官員相比，更為關(guān)心其任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的高低。政治晉升錦標(biāo)賽的成敗在縣級政府主要領(lǐng)導(dǎo)的仕途中具有里程碑式的作用。

從總體上看，當(dāng)前的政績考核機制對于縣級政府教育財政行為的負(fù)面影響大于正面影響。早在1998年中央就提出，財政體制要從傳統(tǒng)的“建設(shè)性”財政向公共財政轉(zhuǎn)型，強調(diào)政府公共支出的重點由過去的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出逐步過渡到以教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共福利為主的公共支出。然而，現(xiàn)實是建設(shè)公共型財政的進(jìn)展十分艱難和緩慢，這一點在縣級政府表現(xiàn)得尤為明顯。從客觀上說，縣級財政困難是我國普遍存在的問題。我國改革開放后實際經(jīng)歷了人力、資金向大中城市集聚的過程，除長江三角洲、珠江三角洲的縣（市）依據(jù)其優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢和國家給予的優(yōu)惠政策形成了良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境外，多數(shù)縣（市）基本上是以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，招商引資的條件并不優(yōu)越，財政約束的瓶頸很難突破。

當(dāng)前對縣級政府主要官員晉升考核的觀點仍然放在其轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度上，縣級政府主要官員更關(guān)心的是任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的高低。而教育投入在短期內(nèi)無法兌現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長，雖然轄區(qū)居民對教育等方面的關(guān)心超過其他任何方面，但他們無法直接決定縣級政府主要官員的任免，因此，教育的發(fā)展很難被縣級政府主要官員所關(guān)注。

2 財政分權(quán)體制視角下的縣級政府教育財政行為分析

中國全面的經(jīng)濟(jì)體制改革以財政體制改革為突破口率先進(jìn)行，1980年起實行了中央政府對地方政府放權(quán)讓利的財政包干體制，帶有著明顯的分權(quán)化色彩。為了解決由財政包干體制帶來的中央政府財政收入在國家總財政收入中所占的比例不斷下降的弊端，1994年中央政府推行了分稅制改革，根據(jù)中央政府和地方政府的事權(quán)劃分，確定了中央財政與地方財政的收支范圍。在實行分稅制時，中央政府對于省以下財政體制并未作統(tǒng)一規(guī)定，各省比照中央對地方的分稅制財政體制框架，根據(jù)各省省情實行了本省的分稅制財政體制，對省本級與地市的事權(quán)與支出、地市本級與縣（市）的事權(quán)與支出劃分作了原則規(guī)定?？h（市）財政主要承擔(dān)本縣市政府機關(guān)運轉(zhuǎn)所需支出及本縣市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所需的支出。在財政收入的劃分上，大部分省區(qū)都將收入穩(wěn)定且規(guī)模較大的稅種由省與市縣共享，收入較少的稅種由市縣獨享，部分省區(qū)還規(guī)定主要行業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)的稅收收入由省級獨享。

西方主流財政理論認(rèn)為，財政分權(quán)可以限制政府的規(guī)模，更好地讓地方政府履行公共服務(wù)職責(zé)，提高公共服務(wù)生產(chǎn)效率和配置效率。中央政府在提供面向地方的公共產(chǎn)品時將面臨著信息不充分、不及時的問題，而地方政府了解當(dāng)?shù)鼐用駥伯a(chǎn)品的需求偏好，信息及時充分，有利于提供公共產(chǎn)品。同時，各地地方政府將在提供地方公共產(chǎn)品時展開競爭，對地方政府提供公共產(chǎn)品不滿意的居民會采取遷往提高優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品的地區(qū)。這就是所說的“用腳投票”的思想。

但國外研究者的實證研究表明，總的來說，在發(fā)達(dá)國家財政分權(quán)可能會縮小地區(qū)差異，而對發(fā)展中國家的研究則得出了相反的結(jié)論。一項運用田野方式的調(diào)查，以山東、河北、貴州三省為例，對中國的公共服務(wù)地區(qū)差異進(jìn)行的研究也表明：財政制度改革導(dǎo)致基層政府財力下降，政府之間的財力差異擴大，從而導(dǎo)致省與省之間在提供基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)上存在著巨大差異，這種基本公共服務(wù)的差異不僅降低了居民福利水平和生活條件，還影響了長期的人力資源積累和經(jīng)濟(jì)增長。王蓉對中國義務(wù)教育生均經(jīng)費的地區(qū)差異進(jìn)行了詳細(xì)的研究，重點在于對不平等指數(shù)的各種分解，一個重要的結(jié)論是區(qū)域內(nèi)差距大于區(qū)域間的差距。

在財政分權(quán)體制下，地方不同層次政府對提供教育、公共衛(wèi)生等外溢性強的公共產(chǎn)品的態(tài)度差異很大。省級政府出于提高本省區(qū)人力資源素質(zhì)的愿望，對提供此類公共產(chǎn)品意愿強烈，但省級政府主要負(fù)責(zé)省屬高等院校的經(jīng)濟(jì)投入，省本級教育經(jīng)費相對充裕。

市級政府對發(fā)展教育事業(yè)也有較高熱情，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)的市級政府。一方面，出于提高本地勞動力素質(zhì)的目的；另一方面，發(fā)展高質(zhì)量教育對吸引人才、保持社會穩(wěn)定、改善投資環(huán)境意義重大。這些城市尤為重視轄區(qū)內(nèi)高等教育發(fā)展，職業(yè)教育的發(fā)展也受到青睞，市屬的基礎(chǔ)教育學(xué)校都是重點學(xué)校，對決策者來說，無論對提高社會的效益還是對滿足個人所屬階層的子女接受優(yōu)質(zhì)教育的個人愿望都具有實質(zhì)意義。在省、市、縣三級地方政府中，通常縣級政府教育財政行為的動機不足、意愿較低，這是由縣級政府的執(zhí)政環(huán)境和政府目標(biāo)所決定的。在省、市、縣三級財政中，縣級財政比率最低，需要支出的項目最多、壓力最大；提高經(jīng)濟(jì)增長發(fā)展速度、增加財政稅收的動機最為強烈。我國農(nóng)村教育財政經(jīng)費的主要提供者是縣級財政，近年來中央省級財政對教育的專項轉(zhuǎn)移支付，一般要求縣級政府按一定比例匹配資金，往往是如果匹配不到位，專項轉(zhuǎn)移資金就不到位，這對貧困地區(qū)的縣級財政產(chǎn)生了很大的壓力。

由此可得出以下結(jié)論：在分權(quán)制財政體制下，縣級政府的教育財政行為的基本出發(fā)點是保持教育的正常運行，保持教師工資正常發(fā)放，滿足轄區(qū)居民對教育的基本需求。中西部縣（市）由于財政約束，政府傾向于放緩教育經(jīng)費增長速度，降低教育經(jīng)費支出在財政支出中的比例。這一傾向在中西部地區(qū)縣級政府對推進(jìn)農(nóng)村布局調(diào)整和對民辦教師處理問題上表現(xiàn)得尤為明顯。