我國農(nóng)村社會救助改革與發(fā)展研究

◎公維春

健全完善農(nóng)村社會救助政策，切實維護農(nóng)村貧困人口基本生活權益，是保障改善基本民生，實現(xiàn)公共服務均等化，促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的重要課題。黨的十八大以來，新一屆中央領導集體更加重視農(nóng)村社會救助工作。2013年元旦前夕，習近平總書記在河北省阜平縣看望慰問困難群眾時強調(diào)，消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，對困難群眾要格外關注、格外關愛、格外關心，千方百計幫助他們排憂解難。李克強總理在首次中外記者見面會上指出，“如果說政府是民生政府的話，就要重點保障基本民生，編織一張覆蓋全民的保障基本民生的安全網(wǎng)”、“堅守網(wǎng)底不破，通過完善低保、大病救助等制度，兜住特困群眾的基本生活”。學習領會中央領導同志重要指示精神，全面把握當前農(nóng)村貧困的基本特征，健全完善農(nóng)村社會救助政策體系，將有利于推動農(nóng)村社會救助事業(yè)科學發(fā)展。

一、現(xiàn)階段農(nóng)村貧困的基本特征

農(nóng)村是反貧困工作的主戰(zhàn)場，其工作成敗直接影響經(jīng)濟社會發(fā)展全局。近年來，我國政府在改善農(nóng)村民生方面下了很大力氣，取得了顯著成效。但總體上看，農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后的狀況還沒有根本改變，保持生活困難群眾持續(xù)增收的難度仍然很大，農(nóng)村反貧困任務十分艱巨。

1.一些地方貧困人口規(guī)模大、貧困程度深。從全國范圍來看，貧困狀況區(qū)域差異顯著，有不少地區(qū)貧困人口多、貧困程度深、貧困面大，要切實改變這種局面需要付出長期艱苦的努力。據(jù)民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，西部12省份共有農(nóng)村低保對象2666萬人，占全國農(nóng)村低保對象總人數(shù)的50%，占當?shù)剞r(nóng)業(yè)人口9%，農(nóng)村低保標準為每人每年1881元，相當于2012年全國農(nóng)民年人均純收入的24%。也就是說，國家通過農(nóng)村低保制度，每年將幾百億的財政資金直接轉移到西部地區(qū)9%的農(nóng)村群眾手中，但這也僅能把這些困難群眾的收入補齊至全國農(nóng)民人均純收入的24%，他們的生活依然非常困難。

2013年6月全國農(nóng)村低保工作情況表

2.特困群體救助任務重。一是農(nóng)村 “三無”人員。我們習慣上將無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的農(nóng)村居民稱為農(nóng)村 “三無人員”，這是農(nóng)村最困難、“不救不活”的群體，全國約有540萬人，國家對這些人員要在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面給予照顧和幫助（簡稱五保供養(yǎng)），責無旁貸。二是農(nóng)村貧困老年人。我國已進入老齡化社會，家庭規(guī)?？s小和養(yǎng)老功能弱化，空巢老人、失能半失能老人數(shù)量增多，使農(nóng)村老年貧困問題日顯突出，有資料表明，農(nóng)村老年人口約占絕對貧困人口30%左右，國家應該為保障農(nóng)村貧困老年人基本生活承擔更大的責任。

3.致貧原因多元化。家庭貧困既可能是受當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平相對滯后、就業(yè)渠道不足的影響，也可能是因家庭勞動力缺乏或家庭主要成員患有重大疾病、身體殘疾、勞動力素質(zhì)低、供養(yǎng)負擔重、婚變以及意外災害等多種因素所致。同時，農(nóng)村貧困人口集中有著顯著的制度因素，我國長期實行城鄉(xiāng)二元體制，養(yǎng)老、醫(yī)療等各方面社會保障制度起步較晚，城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、社會保障以及其它公共服務方面都存在明顯的差異，農(nóng)村社會保障相對薄弱，因病致貧、因病返病、老年貧困等現(xiàn)象比較突出。

二、我國農(nóng)村社會救助工作開展情況

我們黨和政府歷來高度重視農(nóng)村困難群眾生產(chǎn)生活安排，在不同的歷史時期都對解決好農(nóng)村困難群眾的社會救助工作提出明確要求，擺在重要位置。近年來，農(nóng)村社會救助工作取得長足發(fā)展，對于保障和改善基本民生，維護社會和諧穩(wěn)定，促進經(jīng)濟健康發(fā)展，弘揚中華民族扶貧濟困傳統(tǒng)美德發(fā)揮了重要作用。黨的十八大報告對我國社會救助事業(yè)發(fā)展成就給予充分肯定，指出“新型社會救助體系基本形成”，要求繼續(xù) “完善社會救助體系”。

1.救助理念全面更新。傳統(tǒng)社會救助更多的是從慈善、關愛的角度出發(fā)，體現(xiàn)的是社會成員之間互助共濟的倫理道德，帶有施舍的、隨意的色彩。經(jīng)過多年來的發(fā)展，當前社會救助核心理念已經(jīng)發(fā)生根本轉變，主要強調(diào)公民權利、政府責任，更加注重從維護憲法賦予公民基本權利的角度來看待社會救助工作，重點實施制度化、規(guī)范化救助，大大提升了社會救助的政治地位，強化了政府責任，提高了對社會救助的剛性約束。

2.制度體系初步形成。構成新型農(nóng)村社會救助體系的制度大致可分為三種類型：一是生活救助，即以幫助維持基本生活為目的的救助，包括農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)等，是社會救助制度體系的主干；二是專項救助，即以解決困難群眾某一方面難題為目的的救助，包括醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、司法救助等，重點解決困難群眾在就醫(yī)、住房、上學、司法等方面遇到的突出困難；三是臨時救助，即以解決貧困群眾遇到的突發(fā)性、臨時性困難為目的的救助。各項農(nóng)村社會救助制度互聯(lián)互補，從不同的方面、從 “兜底保障”向上延伸，發(fā)揮部分社會福利、社會保險的職能，為困難群眾編織起最后一道保障網(wǎng)，有效解決困難群眾吃飯、穿衣、看病等基本民生問題。

3.財政投入不斷加大。公共財政是農(nóng)村社會救助工作有效實施的根本保證，國家通過實施社會救助制度，以轉移支付的形式直接向符合條件的困難群眾提供現(xiàn)金救助，是最為直接，最為有效的反貧困形式。近年來，各級財政包括中央財政對社會救助的資金投入逐年增長，有力地保障了社會救助工作的開展。2012年，全國僅農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村醫(yī)療救助、五保供養(yǎng)幾項制度資金支出總量就達到996億元，其中農(nóng)村低保718億元，農(nóng)村醫(yī)療救助133億元，五保供養(yǎng)145億元。各項農(nóng)村社會救助資金基本實行專項管理、專賬核算、?？顚Ｓ?，采取社會化發(fā)放的形式直接發(fā)放到困難群眾手中。

4.社會救助成效顯著。主要表現(xiàn)在兩個方面，一是救助對象不斷擴大。農(nóng)村低保在2007年全面建制后，得到快速推進，目前對象人數(shù)基本穩(wěn)定在5300萬左右，較2007年底增長了50%。農(nóng)村醫(yī)療救助2004年建制，當年全國僅有729萬人次得到救助，而2013年前6個月全國就已累計救助2840萬人次，受益人數(shù)大幅增加。截至2013年6月底，全國共有農(nóng)村五保供養(yǎng)對象542萬，其中，在敬老院集中供養(yǎng)183萬，集中供養(yǎng)率快速提升。二是救助待遇逐年提高。2007年農(nóng)村低保建制之初，全國平均保障標準為每人每年840元，月人均補助39元。而截至2013年6月底，這兩項指標已分別達到2264元和105元，均增長了近1.7倍。截至2013年6月底，全國農(nóng)村五保供養(yǎng)平均標準為集中供養(yǎng)每人每年4406元，分散供養(yǎng)3273元,供養(yǎng)水平也在逐年大幅提升。

三、新時期推動農(nóng)村社會救助科學發(fā)展的措施建議

盡管我國的社會救助事業(yè)取得了突出成就，成功實現(xiàn)了由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉型，但總體上看，社會救助供給水平還與困難群眾日益增長的救助需求不相適應，特別是對困難群眾的差異性救助明顯不足，很多困難群眾從救助制度中獲益不夠。救助工作能力與制度公正實施的內(nèi)在要求不相適應，現(xiàn)行社會救助管理體制和運行機制方面存在的問題也越來越突出。推動農(nóng)村社會救助事業(yè)科學發(fā)展，應當從以下四個方面入手：

首先，進一步推進農(nóng)村社會救助法制建設。目前，應當加快 《社會救助法》立法工作步伐，明確規(guī)定社會救助的基本原則、救助對象、救助種類、救助標準、救助程序、救助機構、資金籌集和監(jiān)管、救助法律責任等，尤其是對社會救助工作中的家庭收入調(diào)查等技術性難題予以規(guī)范，打破城鄉(xiāng)藩籬，城鄉(xiāng)統(tǒng)一適用，實現(xiàn)均等化救助服務，同時制定與之配套的社會救助程序法和地方性實施細則，使社會救助工作有法可依、有章可循。制定 《居民最低生活保障條例》，體現(xiàn)最低生活保障待遇城鄉(xiāng)均等化。

其次，建立穩(wěn)定可靠的社會救助資金籌措機制。農(nóng)村社會救助作為社會保障體系建設重要的一環(huán)，國家公共財政應承擔起應有責任。在救助資金籌措上，可以從以下幾個方面著手：一是加大中央財政轉移支付力度。二是根據(jù)我國的國情和貧困地區(qū)的區(qū)情建立一個比較合理的資金分擔機制。三是拓展社會救助籌資渠道，提高救助水平。積極倡導和規(guī)范社會捐贈行為，促進社會捐助活動的有序發(fā)展，加強社會幫扶力度，由政府統(tǒng)一組織，動員社會各界共同參與，扶持幫助貧困家庭發(fā)展生產(chǎn)，擺脫貧困。

第三，強化社會救助與各項農(nóng)村社會保障制度的銜接。近年來，隨著新農(nóng)保、新農(nóng)合、農(nóng)村危房改造等農(nóng)村社會保障制度普遍實施、全面覆蓋，各項社會救助制度需要在強化規(guī)范管理的同時，加強同其他社會保障制度的有效銜接，對貧困家庭中的老年人、未成年人、重度殘疾人、重病患者等重點對象，采取多種措施提高其救助水平，切實解決農(nóng)村貧困群眾的基本生活問題。完善農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)銜接機制，加大對有勞動能力農(nóng)村低保對象的就業(yè)扶持力度。鼓勵機關、企事業(yè)單位、社會組織和個人積極開展扶貧幫困活動，形成慈善事業(yè)與社會救助的有效銜接。

第四，加強基層社會救助能力建設。社會救助工作重點是基層和農(nóng)村，而恰恰是這兩個重點部位，能力建設非常滯后。如果基層能力建設上不去，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)社會救助的保障能力跟不上，那么國家投入的社會救助資金越多、開展的救助項目越全，出問題的幾率就越大。為解決上述問題，就要健全基層社會救助工作體系，充實加強基層工作力量，保障工作場所和工作條件，確保事有人管、責有人負；加強社會救助工作人員培訓，增強基層社會救助管理服務能力；改善管理手段，加快推進信息化建設，不斷提高社會救助規(guī)范化、科學化管理水平。