地方政府項(xiàng)目建設(shè)財(cái)政核算與管理

俞劍梅

一、地方政府投資項(xiàng)目概述

地方政府投資建設(shè)項(xiàng)目是在改革開(kāi)放過(guò)程當(dāng)中逐漸形成的新型管理策略，其主要目的在于推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，滿(mǎn)足社會(huì)的精神文化、物質(zhì)生活的需要，其主要實(shí)施方式為縣級(jí)以上地方政府應(yīng)用政府融資、納入政府專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算管理的資金、財(cái)政預(yù)算、國(guó)際外債、國(guó)際金融、土地使用權(quán)出讓、國(guó)有資產(chǎn)收益、國(guó)債和其他政府資金，通過(guò)投資補(bǔ)助、資本金注入和直接投資、貸款貼息、轉(zhuǎn)貸等手段投資建設(shè)的項(xiàng)目，其最終目的是為了提升社會(huì)的整體效益，為社會(huì)大眾提供適宜的公共勞務(wù)或產(chǎn)品，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體構(gòu)建良好的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，縮減企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)的成本，以獲取總體社會(huì)利益的最大化。政府投資項(xiàng)目的主要特點(diǎn)有以下三條：

1.是投資的綜合性強(qiáng)、領(lǐng)域非常廣泛，既有城鄉(xiāng)公用設(shè)施、水利、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)性建設(shè)項(xiàng)目，也有教育、社會(huì)保障、生態(tài)建設(shè)等公益性建設(shè)項(xiàng)目，還有國(guó)家和地方重點(diǎn)推動(dòng)和扶持的行業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，以及政府公共服務(wù)方面的建設(shè)項(xiàng)目等。

2.是投資風(fēng)險(xiǎn)大，投資周期長(zhǎng)，投資規(guī)模大；這是由地方政府在國(guó)家公共福利事業(yè)當(dāng)中肩負(fù)的特殊任務(wù)所決定的。這些投資風(fēng)險(xiǎn)大、投資規(guī)模大的巨型建設(shè)項(xiàng)目，如果沒(méi)有大量政府資金的參與介入，其他的任何投資都不愿意也難以承擔(dān)如此大的投資規(guī)模和投資風(fēng)險(xiǎn)，而另一方面，這些項(xiàng)目的建設(shè)往往能夠產(chǎn)生巨大的生產(chǎn)力和就業(yè)量，甚至能夠直接影響著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展速度與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)再造。如果項(xiàng)目投資決策不夠科學(xué)合理，沒(méi)有深入地考慮諸多風(fēng)險(xiǎn)因素，就有可能帶給國(guó)家和當(dāng)?shù)卣林氐膫鶆?wù)負(fù)擔(dān)，甚至?xí)a(chǎn)生惡劣的社會(huì)后果。因此，對(duì)于政府投資項(xiàng)目，必須實(shí)施更為嚴(yán)格的決策風(fēng)險(xiǎn)管理。

3.是投資收益的不確定性與公益性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，大部分經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行投資活動(dòng)都會(huì)追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化，所以，對(duì)于投資回收期較長(zhǎng)、難以贏利或非贏利的建設(shè)項(xiàng)目，往往不會(huì)參與投資。而政府性投資項(xiàng)目恰恰以非贏利項(xiàng)目為主，重視社會(huì)效益，主要目的在于向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，為地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展保駕護(hù)航，項(xiàng)目的實(shí)施運(yùn)行主要依靠地方財(cái)政的補(bǔ)貼或是向直接獲益群體收費(fèi)等方式來(lái)維持。

政府投資項(xiàng)目的資金來(lái)源、特點(diǎn)、投資范圍、性質(zhì)和其承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，都對(duì)政府投資項(xiàng)目的財(cái)政核算和管理工作提出更為嚴(yán)格的要求。

二、加強(qiáng)地方政府項(xiàng)目建設(shè)財(cái)政核算和管理的對(duì)策

當(dāng)前，伴隨著各級(jí)地方政府對(duì)社會(huì)公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域投入力度的不斷加大，政府投資項(xiàng)目的核算和管理的問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)，嚴(yán)重制約和阻礙了地方政府項(xiàng)目建設(shè)的財(cái)務(wù)核算和管理工作，降低了財(cái)政資金實(shí)際使用效益。為進(jìn)一步提升政府投資項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，完善和規(guī)范地方政府項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程當(dāng)中管理體制，確保政府投資項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量，地方政府的財(cái)政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)盡可能發(fā)揮其財(cái)政管理職能，強(qiáng)化對(duì)于政府項(xiàng)目建設(shè)的資金監(jiān)管工作。

1.加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管力度。一方面，強(qiáng)化基礎(chǔ)資金管理和項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的制度建設(shè)，從財(cái)政資金監(jiān)管的層面對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、計(jì)劃、財(cái)務(wù)監(jiān)督、工程管理、資金管理等方面做出具體詳盡的規(guī)定。另一方面，地方政府應(yīng)當(dāng)制定針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的可行性研究方案，并且舉行專(zhuān)家論證會(huì)，嚴(yán)格審核項(xiàng)目工程前期的招標(biāo)文件、相關(guān)費(fèi)用、草擬具體的合同條款，把政府的工作重點(diǎn)從事后前移到事前，嚴(yán)格執(zhí)行資金和財(cái)務(wù)方面的管理措施。對(duì)地方財(cái)政全額投資的建設(shè)項(xiàng)目，要更加嚴(yán)格地審核財(cái)政建設(shè)項(xiàng)目支出的年度預(yù)算的真實(shí)性、合理性；對(duì)地方財(cái)政資金部分參與投資并且已經(jīng)實(shí)施項(xiàng)目資本金制度的建設(shè)項(xiàng)目，要審核該項(xiàng)目建設(shè)資本金以及其他建設(shè)資金合法性、真實(shí)性。對(duì)自籌資金、配套資金、財(cái)政性資金不嚴(yán)格落實(shí)的建設(shè)項(xiàng)目，地方財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)不予以核準(zhǔn)。而未經(jīng)地方財(cái)政部門(mén)確認(rèn)和核準(zhǔn)資金來(lái)源的建設(shè)項(xiàng)目，地方行政主管主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)不進(jìn)行立項(xiàng)。第三方面，要盡可能應(yīng)用財(cái)政投資評(píng)審，全面嚴(yán)格地評(píng)估與審查項(xiàng)目工程竣工決（結(jié)）算、預(yù)算和概算，進(jìn)一步強(qiáng)化和規(guī)范“先評(píng)審、后招標(biāo)”、“先評(píng)審、后預(yù)算”、“先評(píng)審、后批復(fù)”、“先評(píng)審、后撥款”的制度，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)把財(cái)政投資評(píng)審的最終結(jié)論作為其撥付資金、制定預(yù)算、批復(fù)項(xiàng)目竣工等諸多財(cái)務(wù)決算的關(guān)鍵依據(jù)。

2.把握好資金安全。在實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算的前提下，地方財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極完善國(guó)庫(kù)集中支付制度，盡量縮減資金的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，提升資金的運(yùn)作效率，循序漸進(jìn)地構(gòu)建科學(xué)獨(dú)立的財(cái)政資金撥放體系。財(cái)政部門(mén)還應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度投資合同、投資預(yù)算、投資計(jì)劃、工程進(jìn)度，把項(xiàng)目建設(shè)資金通過(guò)商業(yè)代理銀行直接撥發(fā)到相關(guān)的用款單位，確保建設(shè)資金能夠及時(shí)足額地支付，完全規(guī)避了被挪用的可能性，與此同時(shí)，依托直接支付的手段，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)工程項(xiàng)目財(cái)政資金的實(shí)時(shí)監(jiān)管。財(cái)政部門(mén)還應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行審批程序，對(duì)于沒(méi)有齊全的合同、發(fā)票等要件的諸多支出申請(qǐng)，堅(jiān)決不進(jìn)行辦理。嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的工程款結(jié)算規(guī)定，在項(xiàng)目建設(shè)期間，財(cái)政部門(mén)支付工程進(jìn)度款比例應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制在合同事先約定的比例以?xún)?nèi)。嚴(yán)格實(shí)行政府采購(gòu)，確保項(xiàng)目資金的專(zhuān)款專(zhuān)用。

3.健全項(xiàng)目后評(píng)制度。強(qiáng)化項(xiàng)目完成后評(píng)審制度的執(zhí)行范圍和力度，不斷完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系。構(gòu)建健全的項(xiàng)目建設(shè)的績(jī)效管理辦法和評(píng)價(jià)規(guī)范，對(duì)地方財(cái)政項(xiàng)目建設(shè)的績(jī)效評(píng)價(jià)的方法、對(duì)象、內(nèi)容、結(jié)果應(yīng)用、工作程序等作出具體規(guī)定，準(zhǔn)確界定各個(gè)行為主體的義務(wù)、權(quán)利、責(zé)任，使項(xiàng)目建設(shè)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)范化、制度化，保證績(jī)效評(píng)價(jià)的各個(gè)環(huán)節(jié)都能夠有章可循。結(jié)合定性分析與定量分析方法，主要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)前期、竣工期、建設(shè)期等全部環(huán)節(jié)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，著重關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)的財(cái)務(wù)管理等層面，同時(shí)準(zhǔn)確把握績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵點(diǎn)，著重選擇基礎(chǔ)管理規(guī)范、效益直觀、目標(biāo)明確、政府重點(diǎn)投資的典型項(xiàng)目進(jìn)行深入地追蹤問(wèn)效，通過(guò)對(duì)比分析，盡早發(fā)現(xiàn)和解決項(xiàng)目建設(shè)資金運(yùn)用過(guò)程當(dāng)中存在的問(wèn)題，提升財(cái)政資金最終使用效益。完善績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果體系，把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為政府部門(mén)、事業(yè)單位年度考核內(nèi)容的重要指標(biāo)，激勵(lì)財(cái)政投資項(xiàng)目相關(guān)的主管單位強(qiáng)化項(xiàng)目施工管理，科學(xué)合理地使用項(xiàng)目建設(shè)資金，提升資金使用效率，推動(dòng)財(cái)政項(xiàng)目建設(shè)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系服務(wù)于政府的項(xiàng)目決策，促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

[1]李一花.中國(guó)地方政府投資研究[D].廈門(mén)大學(xué)，2002.

[2]魏東.地方政府投資項(xiàng)目管理研究[D].河南農(nóng)業(yè)大學(xué)，2007.

[3]紀(jì)偉.淺析財(cái)政投資項(xiàng)目管理的三大目標(biāo)控制[J];地方財(cái)政研究，2007（12）：25-28.