中國(guó)地區(qū)電子政務(wù)就緒度的行政生態(tài)視角分析

劉躍等

摘要：在中國(guó)信息化的背景下，基于行政生態(tài)學(xué)的理念，構(gòu)建中國(guó)省級(jí)地區(qū)電子政務(wù)發(fā)展就緒程度指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，對(duì)中國(guó)31個(gè)省級(jí)地區(qū)的電子政務(wù)發(fā)展就緒程度進(jìn)行了實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)各地區(qū)電子政務(wù)發(fā)展就緒程度較低且存在較大差異性，同時(shí)呈現(xiàn)出自東向西逐步降低的現(xiàn)象，并且都存在“硬技術(shù)”水平高、“軟環(huán)境”基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀；最后從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、通信基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本建設(shè)三方面提出加強(qiáng)外部社會(huì)信息化發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞：行政生態(tài)學(xué)；電子政務(wù)；就緒程度

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：10085831（2013）03001307

信息技術(shù)、特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的高速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)模式乃至社會(huì)的變革。信息化改變著人們的生產(chǎn)、生活、思維方式和價(jià)值觀念，并助力各國(guó)提高綜合國(guó)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》指出：信息化是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)，要把推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化放在優(yōu)先位置。大力推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化是覆蓋現(xiàn)代化建設(shè)全局的戰(zhàn)略舉措。在中國(guó)信息化建設(shè)中，政府信息化不僅是信息化建設(shè)的重要組成部分，還能為社會(huì)信息化發(fā)展起示范作用。

早在20世紀(jì)90年代，中國(guó)就啟動(dòng)了“金橋”、“金關(guān)”、“金卡”等一系列重大信息化工程，拉開(kāi)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)信息化的序幕。同時(shí)，隨著人們?cè)谌粘Ｉ詈娃k公中越來(lái)越依賴互聯(lián)網(wǎng)和相關(guān)信息技術(shù)，以及國(guó)家對(duì)創(chuàng)建“服務(wù)型政府”的關(guān)注，使越來(lái)越多的地方政府和行政管理機(jī)構(gòu)建立了便民服務(wù)的網(wǎng)站。雖然中國(guó)電子政務(wù)的全面建設(shè)才起步不久，但無(wú)論是中央政府還是地市機(jī)關(guān)部門都投入了大量資源進(jìn)行信息化建設(shè)，特別是近幾年，為了推動(dòng)政府部門信息化的發(fā)展，中國(guó)已相繼出臺(tái)了《電子簽名法》《電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指南》以及《政府信息公開(kāi)條例》等一系列法律法規(guī)和指導(dǎo)性文件，并在全國(guó)掀起了一股電子政務(wù)蓬勃發(fā)展的浪潮；因而單從政府網(wǎng)站的各項(xiàng)指標(biāo)看，中國(guó)政府部門的信息化已經(jīng)達(dá)到了一定的水平，并對(duì)整個(gè)社會(huì)信息化的建設(shè)起到了很好的示范帶頭作用。雖然政府在信息化方面走在了前端，但有關(guān)數(shù)據(jù)表明，在中國(guó)訪問(wèn)政府網(wǎng)站的網(wǎng)民中，僅有2.5%的人網(wǎng)上辦理稅務(wù)/企業(yè)注冊(cè)等業(yè)務(wù)，在線咨詢、投訴和參與調(diào)查的也僅有5.9%，這與目前歐美發(fā)達(dá)國(guó)家使用政府網(wǎng)上服務(wù)的網(wǎng)民比例達(dá)到50%以上的比率來(lái)說(shuō)，中國(guó)公民的電子化參與率極低[1]；再加上政府部門人員大都習(xí)慣于以前的辦事流程而對(duì)利用電子政務(wù)系統(tǒng)、網(wǎng)上辦公不熟悉等原因，導(dǎo)致了電子政務(wù)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高政府的行政效率和對(duì)外服務(wù)能力這個(gè)電子政務(wù)建設(shè)的最主要目標(biāo)沒(méi)有得到體現(xiàn)。為了減少以及防止電子政務(wù)建設(shè)中不顧外部環(huán)境條件，千篇一律地求大求全和大投入、低效率情況的發(fā)生，本文運(yùn)用行政生態(tài)學(xué)的理論，將各地電子政務(wù)的發(fā)展同其外部生態(tài)環(huán)境相結(jié)合進(jìn)行分析，以期為電子政務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)者和建設(shè)者提供制定電子政務(wù)發(fā)展決策的依據(jù)，確保電子政務(wù)的健康發(fā)展。

一、電子政務(wù)行政生態(tài)學(xué)及國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

美國(guó)學(xué)者弗雷德·W·里格斯（Fred W. Riggs）認(rèn)為行政生態(tài)學(xué)是“研究自然以及人類文化環(huán)境與公共政策運(yùn)行之間的相互影響情形”的科學(xué)。而探討經(jīng)濟(jì)因素、政治制度、意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀念、技術(shù)發(fā)展、文化心理、歷史傳統(tǒng)等政務(wù)環(huán)境因素對(duì)公共行政的影響以及研究在特定環(huán)境中公共行政如何發(fā)揮作用及影響該國(guó)或該地區(qū)的發(fā)展，是行政生態(tài)學(xué)的兩個(gè)基本研究方向[2]。筆者認(rèn)為，電子政務(wù)的發(fā)展不是一個(gè)孤立的進(jìn)程，其發(fā)展的快慢以及效益的好壞受一個(gè)地區(qū)既有經(jīng)濟(jì)、政治、文化等外部客觀條件的影響；因此本文將這些影響電子政務(wù)發(fā)展的外部因素統(tǒng)稱為電子政務(wù)建設(shè)的“政務(wù)生態(tài)環(huán)境”，并且在對(duì)電子政務(wù)發(fā)展水平、就緒程度等進(jìn)行分析、評(píng)估時(shí)需要結(jié)合外部政務(wù)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行綜合分析，否則就可能導(dǎo)致分析的片面性和最終結(jié)果的失真。

根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院信息化研究中心課題組的研究顯示，經(jīng)濟(jì)要素作為首要環(huán)境因素，對(duì)電子政務(wù)的發(fā)展水平具有決定性影響；同時(shí)，溝通網(wǎng)絡(luò)、創(chuàng)新基礎(chǔ)以及人力資源水平也對(duì)電子政務(wù)的發(fā)展有重要影響。汪向東、姜奇平通過(guò)對(duì)實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)的篩選分析，認(rèn)為電子政務(wù)環(huán)境要素有：經(jīng)濟(jì)環(huán)境、行政環(huán)境、溝通環(huán)境和人文環(huán)境[2]。王天梅、孫寶文通過(guò)實(shí)證研究，提出環(huán)境的就緒程度和組織的支持程度對(duì)電子政務(wù)實(shí)施成效具有顯著的正向影響[3]。夏露認(rèn)為，電子政務(wù)與行政環(huán)境高度正相關(guān)，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、社會(huì)組織環(huán)境、溝通網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、社會(huì)文化環(huán)境等因素的影響，任何行政行為都是政府與環(huán)境互動(dòng)的結(jié)果，能否取得預(yù)期的效果，最終取決于與行政環(huán)境動(dòng)態(tài)互動(dòng)作用的性質(zhì)和方式[4]；George Kuk通過(guò)研究美聯(lián)邦地區(qū)236個(gè)地方政府門戶網(wǎng)站的在線服務(wù)質(zhì)量和當(dāng)?shù)鼗ヂ?lián)網(wǎng)用戶數(shù)量之間的關(guān)系，通過(guò)回歸分析發(fā)現(xiàn)：互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)量越高的地區(qū)，其地方政府網(wǎng)站的在線服務(wù)質(zhì)量也越高[5]；Robert Arthur Vaul，Jr.以美國(guó)弗吉尼亞州地方政府網(wǎng)站為樣本進(jìn)行實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，人口數(shù)量、人均收入以及人口受教育程度與政府提供的在線服務(wù)等級(jí)和數(shù)量呈正相關(guān)關(guān)系[6]；Ke通過(guò)總結(jié)新加坡政府電子政務(wù)的實(shí)施過(guò)程，提出電子政務(wù)關(guān)鍵成功因素包括：政府的領(lǐng)導(dǎo)能力、消除數(shù)字鴻溝以及政府部門之間的協(xié)同機(jī)制；Pavlichev Alexei以美國(guó)地方政府為研究對(duì)象，通過(guò)相關(guān)分析和回歸分析發(fā)現(xiàn)人口總數(shù)、城鎮(zhèn)化率、人均收入、失業(yè)率等環(huán)境因素對(duì)電子政務(wù)的影響顯著大于政府管理形式、政務(wù)流程再造、地方官員對(duì)電子政務(wù)的支持、電子政務(wù)開(kāi)發(fā)的專項(xiàng)資金預(yù)算等政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部因素對(duì)其的影響[7]；Gil Garcia通過(guò)研究1993年至2003年公共管理領(lǐng)域的5個(gè)核心期刊中與電子政務(wù)有關(guān)的文獻(xiàn)后提出，信息和數(shù)據(jù)、信息技術(shù)、組織和管理、法律和規(guī)范、制度和環(huán)境是電子政務(wù)成功的五個(gè)關(guān)鍵因素[8]；Lee Chungpin 等通過(guò)對(duì)131個(gè)國(guó)家的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，在一個(gè)國(guó)家的電子政務(wù)發(fā)展中最關(guān)鍵的因素的是人力資本指數(shù)（包含成人識(shí)字率和入學(xué)率），同時(shí)互聯(lián)網(wǎng)用戶的數(shù)量以及對(duì)國(guó)際事務(wù)的參與度也對(duì)一國(guó)的全球電子政務(wù)排名有顯著的正向影響[9]。

除了學(xué)者個(gè)人的研究外，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部也自2002年開(kāi)始，每年發(fā)布全球電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告。在最近的調(diào)查報(bào)告《United nations EGovernment Survey 2010》中所構(gòu)建的電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)（EGDI）是一個(gè)包含政府網(wǎng)站在線服務(wù)的規(guī)模和質(zhì)量、通信連接能力以及人力資源狀況三個(gè)指標(biāo)的綜合加權(quán)平均得分指標(biāo)；其計(jì)算公式為：電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)=0.34×在線服務(wù)指數(shù)+0.33×通信連接能力指數(shù)+0.33×人力資源指數(shù)[10]。而早在2003年的聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告中就已經(jīng)指出：經(jīng)濟(jì)因素、以往在電信基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本上的投入對(duì)電子政務(wù)就緒水平具有重要影響?？梢?jiàn)，聯(lián)合國(guó)已將電子政務(wù)發(fā)展的外部行政環(huán)境放在了與其內(nèi)部影響因素幾乎同等重要的地位。

筆者通過(guò)大量的文獻(xiàn)分析發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)外對(duì)電子政務(wù)的研究主要集中在政策探討、技術(shù)方案選擇以及對(duì)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)價(jià)上，對(duì)電子政務(wù)就緒程度的研究也只有基于國(guó)家宏觀層面的聯(lián)合國(guó)調(diào)查報(bào)告，對(duì)于微觀的具體到一個(gè)國(guó)家不同地區(qū)電子政務(wù)發(fā)展就緒程度的實(shí)證研究，尚屬空白。由于中國(guó)幅員遼闊，地區(qū)間發(fā)展不平衡是中國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的一個(gè)突出現(xiàn)象，因此本文將在參考聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)EDGI的基礎(chǔ)上，結(jié)合行政生態(tài)理論的觀點(diǎn)對(duì)中國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的電子政務(wù)發(fā)展就緒程度進(jìn)行實(shí)證研究，具有一定的理論和實(shí)際意義。

二、指標(biāo)選取及綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

為了科學(xué)、客觀、全面地測(cè)量各地區(qū)電子政務(wù)發(fā)展的就緒程度，在參考聯(lián)合國(guó)2010年全球電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告EGDI指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)內(nèi)外學(xué)者在電子政務(wù)行政生態(tài)學(xué)上的研究成果，本文選取政府政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、通信基礎(chǔ)設(shè)施以及人力資本四個(gè)因素作為一級(jí)指標(biāo)來(lái)構(gòu)建地區(qū)電子政務(wù)發(fā)展就緒程度評(píng)價(jià)體系。在各個(gè)二級(jí)指標(biāo)的選取上則依據(jù)科學(xué)性、全面性和可行性盡量選擇那些可測(cè)量、可獲得的定量指標(biāo)。

地區(qū)政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)主要通過(guò)線上服務(wù)指數(shù)、信息公開(kāi)指數(shù)以及網(wǎng)站日常監(jiān)測(cè)指數(shù)來(lái)進(jìn)行測(cè)量。由于此部分?jǐn)?shù)據(jù)較難于從實(shí)際調(diào)查中獲得，因此本文采用中國(guó)軟件測(cè)評(píng)中心發(fā)布的“2010年中國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估報(bào)告”中的數(shù)據(jù)，并將其中的教育服務(wù)指數(shù)、社保服務(wù)指數(shù)、就業(yè)服務(wù)指數(shù)、醫(yī)療服務(wù)指數(shù)、住房服務(wù)指數(shù)、交通服務(wù)指數(shù)、企業(yè)開(kāi)辦指數(shù)、資質(zhì)認(rèn)定指數(shù)、互動(dòng)交流指數(shù)、工程建設(shè)指數(shù)、用戶調(diào)查指數(shù)合并為線上服務(wù)指數(shù)，保留報(bào)告中的信息公開(kāi)指數(shù)和日常監(jiān)測(cè)指數(shù)兩項(xiàng)指標(biāo)。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)二級(jí)指標(biāo)選擇地區(qū)生產(chǎn)總值、人均GDP、城鎮(zhèn)化比例、居民存款余額、進(jìn)出口比率。

通信基礎(chǔ)設(shè)施二級(jí)指標(biāo)在參考聯(lián)合國(guó)EGDI指標(biāo)的基礎(chǔ)上選擇固定電話普及率、移動(dòng)電話普及率、互聯(lián)網(wǎng)普及率、寬帶用戶占互聯(lián)網(wǎng)用戶比例、每千人光纜線路長(zhǎng)度、信息傳輸計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)投資。

人力資本二級(jí)指標(biāo)也在參考EGDI指標(biāo)的基礎(chǔ)上選擇成人識(shí)字率，普通初、高中及高等學(xué)校每十萬(wàn)人平均在校人數(shù)，教育經(jīng)費(fèi)，教育投資，高等學(xué)校普通本，?？剖谟鑼W(xué)位數(shù)，國(guó)內(nèi)專利申請(qǐng)授權(quán)數(shù)，技術(shù)市場(chǎng)成交額。本文提出的研究概念模型如圖1所示，主要研究變量的界定及說(shuō)明見(jiàn)表1。

三、數(shù)據(jù)收集、處理及分析

研究數(shù)據(jù)除網(wǎng)站建設(shè)數(shù)據(jù)來(lái)源于“2010年中國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估報(bào)告”以及成人識(shí)字率來(lái)源于“2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)”，其他數(shù)據(jù)均來(lái)源于國(guó)研網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)。

在指標(biāo)權(quán)重的確定方面，本文運(yùn)用SPSS16.0采取主成分分析法確定各成分權(quán)重，避免了人為設(shè)置權(quán)重所帶來(lái)的干擾。

由于在計(jì)算時(shí)需要對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱的標(biāo)準(zhǔn)化處理，而在數(shù)據(jù)的預(yù)處理上有多種方法，如極大化法、極小化法、均值法、Z-score法和極差值法等。張立軍研究表明在線性綜合評(píng)價(jià)模型中極差化方法相對(duì)其他方法更為有效[13]。因此本文采取極差化方法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱化處理，其計(jì)算方法為：yi=Xi-XminXmax-Xmin（Xmax為各單項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)的最大值，Xmin為各單項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)的最小值）。

經(jīng)過(guò)SPSS16.0運(yùn)算得出各個(gè)因子權(quán)重如表2。

（一）各地區(qū)四項(xiàng)指標(biāo)得分比較

通過(guò)將數(shù)據(jù)輸入SPSS16.0計(jì)算，我們得到各個(gè)地區(qū)四項(xiàng)指標(biāo)的得分，如圖2所示。

由圖2可見(jiàn)，中國(guó)各省市電子政務(wù)發(fā)展就緒程度得分具有較大的差異性，且普遍得分偏低。在這其中有一些得分特別突出的省市，如北京、上海、江蘇、浙江、廣東，這幾個(gè)省市的各項(xiàng)得分均位居全國(guó)前列，并且其各項(xiàng)得分較為均衡，不存在某一項(xiàng)指標(biāo)得分特別高或特別低的情況，即這些省市的電子政務(wù)能力水平建設(shè)與當(dāng)?shù)氐耐獠啃姓鷳B(tài)環(huán)境有較好的匹配度。

但另一方面可以看到，湖南、海南、四川、陜西四省的政府政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)得分處于全國(guó)領(lǐng)先地位，而與之相對(duì)應(yīng)的其他三項(xiàng)外部行政環(huán)境指標(biāo)得分卻是處于全國(guó)平均水平甚至是平均水平以下，即政府建設(shè)了功能先進(jìn)、在線業(yè)務(wù)強(qiáng)大的政務(wù)網(wǎng)站，但這與當(dāng)?shù)赝獠啃姓鷳B(tài)環(huán)境卻極度不匹配，在一定程度上拉大了政府部門和市民之間的數(shù)字鴻溝；由于外部基礎(chǔ)環(huán)境的薄弱使政府投入巨大的政務(wù)網(wǎng)站形成了信息孤島。造成這一現(xiàn)象的原因極有可能是在電子政務(wù)的建設(shè)中片面重視政府電子政務(wù)能力建設(shè)，輕視甚至忽視了自身所處外部宏觀環(huán)境與條件，盲目照搬他人電子政務(wù)發(fā)展模式。

除去以上省市外，可以看到中國(guó)大多數(shù)省市的各項(xiàng)得分均相對(duì)較低，表明中國(guó)大部分地區(qū)電子政務(wù)的全面建設(shè)和發(fā)展還有非常艱辛的路要走。政府進(jìn)行信息化建設(shè)、發(fā)展電子政務(wù)不僅僅要重視自身信息化水平的提升，更重要的是對(duì)外部行政生態(tài)環(huán)境的培育，要意識(shí)到電子政務(wù)系統(tǒng)的構(gòu)建并不是孤立行為，只有外部行政生態(tài)環(huán)境的發(fā)展水平達(dá)到了一定程度，所需的信息大都能以數(shù)字形態(tài)進(jìn)行反映、存儲(chǔ)、傳遞和滿足分析的需要，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的信息化程度足以支撐起電子政務(wù)時(shí)，才可能發(fā)展出一個(gè)較好的電子政務(wù)并真正實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型政府”的構(gòu)建。

（二）東、中、西部地區(qū)得分比較

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)實(shí)行經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)先的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，這導(dǎo)致了中國(guó)無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，均從東部沿海向內(nèi)陸依次遞減。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2003年的東中西部劃分標(biāo)準(zhǔn)，東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、廣西、海南12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市；中部地區(qū)包括山西、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南9個(gè)省、自治區(qū)；西部地區(qū)包括四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆10個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。根據(jù)上述劃分標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算出中國(guó)東、中、西部各項(xiàng)指標(biāo)得分如圖3。

由于中國(guó)改革發(fā)展的歷史原因，導(dǎo)致了無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是各項(xiàng)資源要素的投入，東部地區(qū)都得到了更多的考慮，這也就造成了在圖3中看到的東部地區(qū)在各個(gè)指標(biāo)的得分方面相較于中西部地區(qū)均有非常明顯的優(yōu)勢(shì)；尤其是在政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和通信基礎(chǔ)三方面的優(yōu)勢(shì)非常明顯。因而中西部地區(qū)在電子政務(wù)的發(fā)展上相對(duì)于沿海東部省市來(lái)說(shuō)所面臨的問(wèn)題也更為復(fù)雜和嚴(yán)峻。

聯(lián)合國(guó)全球電子政務(wù)發(fā)展報(bào)告中提到“在通信基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本上的長(zhǎng)期投資對(duì)電子政務(wù)就緒水平具有重要影響”，可見(jiàn)，外部環(huán)境的信息通信能力和人員的知識(shí)水平對(duì)于電子政務(wù)的發(fā)展至關(guān)重要。但對(duì)整個(gè)社會(huì)的通信基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本進(jìn)行投資是一項(xiàng)需要大量的人力物力進(jìn)行長(zhǎng)期的投入才能有所成效的浩大工程，這對(duì)一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)能力是一項(xiàng)非常大的考驗(yàn)。因此對(duì)于中國(guó)中西部地區(qū)的各級(jí)政府來(lái)說(shuō)，如何提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成為發(fā)展一個(gè)好的電子政務(wù)和構(gòu)建“服務(wù)型政府”的當(dāng)務(wù)之急和先決條件。同時(shí)，由于對(duì)通信能力和人力資本的培育并不是一項(xiàng)能立竿見(jiàn)影的工程。因此，中國(guó)中西部地區(qū)需要將行政生態(tài)環(huán)境的構(gòu)建和培育納入地區(qū)長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃之中，以實(shí)現(xiàn)政府信息化建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)信息化發(fā)展相協(xié)調(diào)。

（三）各地區(qū)綜合得分比較

根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理后的各地區(qū)指標(biāo)數(shù)據(jù)和求出的各指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行加權(quán)計(jì)算，最終得出31個(gè)省級(jí)地區(qū)電子政務(wù)發(fā)展就緒程度得分如圖4。

從圖4可以看出，綜合得分較高的幾乎都是東部省市，中部省市則在平均分?jǐn)?shù)線上下徘徊，而西部省市除四川和陜西兩省得分較高外，其他省市得分均低于0.35的全國(guó)平均水平，并且大多數(shù)省市距平均水平有較大差距。從圖中不難看出地區(qū)電子政務(wù)發(fā)展就緒程度與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一樣，均表現(xiàn)為從東部沿海向內(nèi)陸依次降低。

從整體上來(lái)看，在被測(cè)量的31個(gè)省市中，得分處于平均分?jǐn)?shù)以下的省市（包含處于平均分?jǐn)?shù)線上的海南）有20個(gè)，即中國(guó)有近2/3的地區(qū)電子政務(wù)發(fā)展就緒程度未達(dá)全國(guó)平均標(biāo)準(zhǔn)。這一現(xiàn)象揭示出中國(guó)電子政務(wù)發(fā)展就緒程度的區(qū)域化嚴(yán)重失衡現(xiàn)狀，東部少數(shù)幾個(gè)省市的高分?jǐn)?shù)抬高了全國(guó)的平均水平。

四、基于行政生態(tài)視角的電子政務(wù)發(fā)展策略

據(jù)歐盟委員會(huì)所屬研究所“Institute for Prospective Technological Studies”的專家介紹，經(jīng)過(guò)多年的信息化投入，大多數(shù)歐盟成員國(guó)已在電子政務(wù)、電子醫(yī)療、電子學(xué)習(xí)等領(lǐng)域建立了較為強(qiáng)大的在線服務(wù)提供能力，但是這些信息能力的實(shí)際應(yīng)用水平卻一直保持在較低的狀態(tài)，能力與應(yīng)用之間的差距非常大[14]。因此中國(guó)在電子政務(wù)的建設(shè)上，就需要轉(zhuǎn)變觀念，改變現(xiàn)階段片面重視政府在線服務(wù)能力建設(shè)，輕視外部行政環(huán)境和電子政務(wù)應(yīng)用環(huán)境的建設(shè)的情況，防止政府和公民之間“數(shù)字鴻溝”的繼續(xù)擴(kuò)大以及產(chǎn)生更多的“信息孤島”。

筆者認(rèn)為，對(duì)電子政務(wù)外部行政生態(tài)環(huán)境建設(shè)應(yīng)從以下幾點(diǎn)來(lái)開(kāi)展。

（一）抓住產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)遇，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

從現(xiàn)有針對(duì)電子政務(wù)外部環(huán)境的研究成果來(lái)看，無(wú)論是在理論分析還是在實(shí)證研究方面，大多數(shù)中外學(xué)者將經(jīng)濟(jì)要素作為電子政務(wù)發(fā)展的最重要外部因素之一；聯(lián)合國(guó)2010年全球電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告中指出，在過(guò)去的幾年，包括2010年的調(diào)查中，具有高收入的國(guó)家往往在全球電子政務(wù)排名上處于前列。造成這一現(xiàn)象的原因是高收入國(guó)家有足夠的財(cái)政資源對(duì)通信基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本這兩個(gè)對(duì)電子政務(wù)具有重大影響的項(xiàng)目進(jìn)行大量、長(zhǎng)期的投入，這可以激發(fā)政府發(fā)展先進(jìn)電子政務(wù)的積極性，并創(chuàng)造一個(gè)公民積極參與其中的良好環(huán)境。這說(shuō)明了經(jīng)濟(jì)因素在電子政務(wù)發(fā)展中的重要作用。

電子政務(wù)的發(fā)展不是孤立存在的，這使其發(fā)展不僅需要對(duì)政府在線服務(wù)能力進(jìn)行大量投資建設(shè)，還需要對(duì)外部整體社會(huì)信息化水平以及基礎(chǔ)通信網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行投資，這需要非常龐大的資本投入；只有地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平足夠高、財(cái)政預(yù)算足以滿足電子政務(wù)發(fā)展所需的資本投入，才能保證整個(gè)社會(huì)的信息化發(fā)展和政府電子政務(wù)的順利實(shí)施。另一方面，只有地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并帶動(dòng)居民生活水平提升后，才能讓人們有充足的物質(zhì)條件購(gòu)買上網(wǎng)設(shè)備以及租用寬帶網(wǎng)絡(luò)來(lái)使用政府提供的網(wǎng)上服務(wù)。對(duì)于中國(guó)各省市，特別是中西部省市來(lái)說(shuō)，要抓住現(xiàn)階段中國(guó)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的機(jī)遇，依據(jù)自身特點(diǎn)提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，確保有足夠的財(cái)力對(duì)電子政務(wù)發(fā)展的各方面進(jìn)行長(zhǎng)期、連續(xù)的投入。

（二）加強(qiáng)外部溝通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，營(yíng)造良好的應(yīng)用環(huán)境

根據(jù)聯(lián)合國(guó)的定義，電子政務(wù)是指政府部門應(yīng)用現(xiàn)代信息通信技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)政府部門內(nèi)部以及與外部之間關(guān)系的轉(zhuǎn)型，即電子政務(wù)的根本是將信息通信技術(shù)應(yīng)用到政府部門的日常管理中去，實(shí)現(xiàn)公民辦事以及政府管理的電子化。要實(shí)現(xiàn)這一功能，最基本的要求就是社會(huì)信息化溝通網(wǎng)絡(luò)的完善，讓信息能在網(wǎng)絡(luò)中順利傳輸，公民也能夠方便地對(duì)信息進(jìn)行獲取；因此政府應(yīng)加強(qiáng)全社會(huì)通信基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，確保電子政務(wù)發(fā)展所需網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)的完備性；同時(shí)不斷提高整個(gè)社會(huì)的信息化程度，減小政府部門與公眾之間的“數(shù)字鴻溝”。

在網(wǎng)絡(luò)安全方面，根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，中國(guó)有21.8%的網(wǎng)民遭遇過(guò)互聯(lián)網(wǎng)帳號(hào)或密碼被盜；而僅在2011年上半年，遭遇到病毒或木馬攻擊的網(wǎng)民就達(dá)到2.17億人，占到網(wǎng)民總數(shù)的44.7%，足見(jiàn)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)安全問(wèn)題的嚴(yán)重性。政府管理的電子化和公民辦事的網(wǎng)絡(luò)化都需要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)在政府各部門之間以及政府部門與個(gè)人之間傳遞大量信息，這其中有很多都是與個(gè)人隱私相關(guān)的信息，若網(wǎng)絡(luò)安全得不到保障就會(huì)導(dǎo)致個(gè)人隱私受到侵犯甚至政府機(jī)密信息外泄；因此加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)，完善現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)安全和隱私法律，營(yíng)造一個(gè)有法律規(guī)范的、安全的互聯(lián)網(wǎng)溝通環(huán)境，保證公眾的網(wǎng)上安全和利益，增加公眾對(duì)電子政務(wù)的信任，使其能夠放心地通過(guò)電子政務(wù)平臺(tái)進(jìn)行各種事項(xiàng)的查詢、申請(qǐng)和辦理，才能更好地促進(jìn)電子政務(wù)的發(fā)展。

（三）加大教育投入，提升整體教育水平

電子政務(wù)建設(shè)的重點(diǎn)是“政務(wù)”而非“電子”，即電子政務(wù)的實(shí)現(xiàn)雖然離不開(kāi)各種信息通信技術(shù)的支持，但是其重點(diǎn)仍是政務(wù)，是管理，是服務(wù)，更具體地，電子政務(wù)是由政府部門提供的、面向社會(huì)公眾的一項(xiàng)普遍服務(wù)。對(duì)于這種公共服務(wù)，就需要確保社會(huì)上的大多數(shù)甚至是所有公民能夠有權(quán)利、有能力享受到該項(xiàng)服務(wù)。因此在電子服務(wù)中，政府方面應(yīng)該考慮到不同人群對(duì)語(yǔ)言、文化、內(nèi)容、可訪問(wèn)性以及可供選擇的信息傳遞方式的需求，這是其一。

其二，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院信息化研究中心汪向東、姜奇平提出了“能力≠應(yīng)用≠有效”的信息化不等式，即說(shuō)明若一個(gè)國(guó)家的大多數(shù)人不能讀寫(xiě)或者無(wú)法上網(wǎng)，那么擁有一個(gè)功能完善的網(wǎng)站對(duì)提高電子化服務(wù)所能起到的作用也非常小，畢竟電子政務(wù)是需要政府主導(dǎo)服務(wù)能力建設(shè)，同時(shí)公民積極參與才能得到良好的發(fā)展。而在互聯(lián)網(wǎng)操作應(yīng)用方面，根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的《第29次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示：截至2011年6月底，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)普及率為36.2%；在8億多非網(wǎng)民中，“不懂電腦/網(wǎng)絡(luò)”是其不上網(wǎng)的重要原因；截至2009年底，有32.6%的非網(wǎng)民是由于不懂電腦/網(wǎng)絡(luò)而不上網(wǎng)，而到了2011年6月，這一比例上升到47.9%，呈現(xiàn)出了快速上升到趨勢(shì)，并且這些人群往往是高齡群體和地處中西部的農(nóng)村人口[15]。由此不難發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)普及率以及公民的網(wǎng)絡(luò)操作技能成為中國(guó)現(xiàn)階段電子政務(wù)發(fā)展的一大瓶頸。為了應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題，需要政府部門加大教育投入，提高公民整體教育水平，加強(qiáng)公民對(duì)電腦和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)知識(shí)的普及，提升其基本的網(wǎng)絡(luò)操作技能，讓他們能夠有能力使用政府所提供的信息和資源；同時(shí)，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)電子政務(wù)服務(wù)的具體實(shí)施情況，采取有效的方法鼓勵(lì)公民使用電子政務(wù)平臺(tái)提供的各類服務(wù)功能，從而充分實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)的服務(wù)價(jià)值，為公民締造更大價(jià)值。

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