縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的路徑思考

宋樂(lè)偉

（作者系中共南通市通州區(qū)委書記）

一、影響縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的因素分析

縣域義務(wù)教育的非優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，是一個(gè)由歷史長(zhǎng)期遺留下來(lái)的問(wèn)題，我們今天在大力推進(jìn)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展過(guò)程中，有必要重新站在歷史的角度，理性審視和全面分析影響義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的相關(guān)因素。

1.教育投入的不足難以使優(yōu)質(zhì)教育均衡發(fā)展。在過(guò)去很多年里，教育經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重不足確實(shí)成為影響教育事業(yè)良性發(fā)展的一大瓶頸。近年來(lái)，各級(jí)政府雖然對(duì)教育的投入不斷增加，教育經(jīng)費(fèi)的投入總體上呈逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，但國(guó)家和地方財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例一直較低，遠(yuǎn)不能適應(yīng)教育事業(yè)的發(fā)展需求，特別是在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，有限的教育投入只可能保證首先“讓一部分學(xué)校先富起來(lái)”，以打造教育的“窗口”，樹立教育的“形象”，由此付出的代價(jià)則是教育的“貧富差距”逐漸拉大，尤其是地處農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)的義務(wù)教育學(xué)校長(zhǎng)期地處于較差條件的狀態(tài)。義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展不是限制發(fā)展，而是共同發(fā)展，因而不能以“削高添低”的方式來(lái)進(jìn)行。這就意味著需要大量的額外資金，來(lái)推進(jìn)義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。而對(duì)于一些財(cái)政收入還不穩(wěn)定、維持地方義務(wù)教育正常發(fā)展本身就捉襟見(jiàn)肘的地方，財(cái)政投入的不足必然成為影響推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的最大障礙。

2.政策制度的傾斜致使優(yōu)質(zhì)教育非均衡發(fā)展“雪上加霜”。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的教育政策與制度設(shè)計(jì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策與制度設(shè)計(jì)是相吻合、相匹配的，確立了重點(diǎn)非均衡發(fā)展的價(jià)值取向，即以城市為中心的價(jià)值取向。這一價(jià)值取向使得在教育規(guī)劃的一開始，就注定了城鄉(xiāng)教育之間的差別，而且，這種差別在不斷擴(kuò)大，這勢(shì)必導(dǎo)致義務(wù)教育乃至整個(gè)基礎(chǔ)教育的非均衡發(fā)展。這是其一。其二，曾經(jīng)的分級(jí)辦學(xué)體制，致使幾乎所有的義務(wù)教育學(xué)校都下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些學(xué)校的人、財(cái)、物都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。不少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，使得教師的工資都不能按時(shí)發(fā)放，學(xué)校正常的辦公經(jīng)費(fèi)不能足額撥發(fā)，在這樣的狀態(tài)下，學(xué)校的正常發(fā)展成為空話。其三，因社會(huì)和教育轉(zhuǎn)型而形成的政策制度缺失和真空，致使基礎(chǔ)教育尤其是義務(wù)教育曾一度面臨市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化、商品化的傾向。名校辦民校的校中校從公辦學(xué)校“抽血”，挖走了一批人才，使得不少公辦學(xué)校難以為繼。雖然，現(xiàn)在不少的“民辦”已經(jīng)回歸，但是，遭受重創(chuàng)、已經(jīng)缺乏生機(jī)活力的部分學(xué)校難以在短期內(nèi)恢復(fù)元?dú)?，遺留的問(wèn)題難以及時(shí)、有效解決，致使非均衡成為歷史遺留的尷尬。

3.社會(huì)評(píng)價(jià)的不全面迫使優(yōu)質(zhì)教育非均衡化變本加厲。老百姓乃至全社會(huì)把升學(xué)率的高低作為評(píng)價(jià)一個(gè)學(xué)校乃至一個(gè)地區(qū)教育優(yōu)劣的唯一標(biāo)準(zhǔn)，這顯然是片面的。這種片面的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)迫使校長(zhǎng)、局長(zhǎng)，甚至市長(zhǎng)，不得不把自己所管理的學(xué)校、管理的地區(qū)考入大學(xué)，而且是考入重點(diǎn)大學(xué)人數(shù)的多少作為一個(gè)沉重的包袱。要把升學(xué)率搞上去，其影響因素很多，而最重要的因素當(dāng)然是教師素質(zhì)的高低。要想在短期內(nèi)保證一個(gè)地區(qū)有較高的升學(xué)率，只能把優(yōu)秀的教師抽到有希望為普通高中提供優(yōu)質(zhì)生源的初中去，讓他們?nèi)ゼ薪桃恍┗A(chǔ)好的學(xué)生。雖然校長(zhǎng)、局長(zhǎng)、市長(zhǎng)都對(duì)這“劍走偏鋒”做法的弊端心知肚明，但是，社會(huì)的評(píng)價(jià)迫使他們不得不如此而為。其結(jié)果犧牲的當(dāng)然是義務(wù)教育乃至整個(gè)基礎(chǔ)教育的優(yōu)質(zhì)均衡了。而且，均衡化發(fā)展還存在一個(gè)體制上的障礙，那就是人才資源事實(shí)上的單位所有制，或者說(shuō)學(xué)校所有制，它阻礙著教師向著有利于均衡發(fā)展的方向在城鄉(xiāng)和校際之間進(jìn)行合理的流動(dòng)。

4.老百姓的期待使得非均衡化愈演愈烈。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，受教育程度逐漸成為影響個(gè)人職業(yè)、收入乃至社會(huì)地位的重要因素，教育作為一種重要的家庭“投資”的觀念已深入人心；另一方面，千百年遺留下來(lái)的“萬(wàn)般皆下品，唯有讀書高”的文化心理和價(jià)值追求，使得很多人把義務(wù)教育視為精英教育的預(yù)備階段。因此，人們對(duì)子女接受教育的關(guān)注度越來(lái)越高。再加上獨(dú)生子女普遍化，人們都希望讓孩子接受高質(zhì)量教育，而現(xiàn)有的優(yōu)質(zhì)教育資源又遠(yuǎn)不能滿足他們的需求。為了滿足甚至迎合老百姓對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源日益增長(zhǎng)的需要，地方政府只有把現(xiàn)有的優(yōu)質(zhì)教育資源進(jìn)一步做大，在資金和師資上向這些學(xué)校傾斜，把本來(lái)就有限的資金投入到這些學(xué)校硬件的建設(shè)上，把“一般學(xué)?！崩锵鄬?duì)優(yōu)秀的教師抽調(diào)到人們趨之若鶩的那些“好的學(xué)校”中去，以擴(kuò)大這些學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模，來(lái)暫時(shí)緩解供求矛盾。造成的后果是，好了一個(gè)，糟了一群，使得眾多的“一般學(xué)校”因?yàn)橘Y金短缺、人才流失而急劇地薄弱下去，教育不均衡的問(wèn)題日益突出。

二、促進(jìn)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的途徑方法

影響縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的諸多因素確實(shí)不可能在短時(shí)間內(nèi)得到徹底化解，但是，我們?nèi)匀灰梅e極的心態(tài)、盡最大努力，不斷拓展和探尋促進(jìn)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的途徑和方法。

1.依法落實(shí)教育投入。義務(wù)教育是國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)，政府投入是保持義務(wù)教育均衡發(fā)展的基礎(chǔ)。在我國(guó)即使實(shí)現(xiàn)了財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP總量4%的目標(biāo)，也并不意味著增加教育投入努力的終結(jié)，還應(yīng)該在此基礎(chǔ)上依法落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)的“三個(gè)增長(zhǎng)”，即各級(jí)政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)應(yīng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)，保證教師工資和學(xué)生平均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)。要依法將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)單列，真正把維持學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn)的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)等，全面納入財(cái)經(jīng)預(yù)算，不留任何缺口。地方政府在履行政府職責(zé)時(shí)，要切實(shí)做到“三優(yōu)先”，即年初預(yù)算優(yōu)先保障教育，年末追加優(yōu)先照顧教育，工資發(fā)放優(yōu)先保證教師。尤其要加大對(duì)農(nóng)村學(xué)校和偏遠(yuǎn)薄弱學(xué)校的投入和扶持力度，幫助這些學(xué)校全面改善辦學(xué)條件。當(dāng)然，教育不均衡問(wèn)題很大程度是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡在教育領(lǐng)域的直接體現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異較大的背景和條件下，在一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低的地區(qū)，當(dāng)?shù)胤截?cái)政無(wú)力加大對(duì)義務(wù)教育的投入時(shí)，中央及省級(jí)財(cái)政的支持也不失為一種必要的途徑。在這里要強(qiáng)調(diào)的是，為了保證教育投入的及時(shí)、足額和資金使用的安全，必須進(jìn)一步完善以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。同時(shí)，也要最大限度地調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府增加教育投入的積極性，促使縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府及縣各有關(guān)職能部門的職責(zé)更加明確，工作措施更加到位。

2.縮小城鄉(xiāng)辦學(xué)差距。城鄉(xiāng)學(xué)校在辦學(xué)條件、師資質(zhì)量、管理水平、教學(xué)質(zhì)量等方面的距離是歷史造成的，要徹底消除城鄉(xiāng)學(xué)校之間的差距，還要假以時(shí)日。因此，在推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展過(guò)程中，要遵循教育規(guī)律，針對(duì)體制機(jī)制障礙，敢于破解，大膽改革，走出新路，逐漸縮小差距，形成城鄉(xiāng)地區(qū)義務(wù)教育共同發(fā)展的新格局。在這樣的思路下，首先要把城市學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校共同發(fā)展、優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校共同提高作為重要的政策取向，建立教育資源向困難地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和薄弱學(xué)校傾斜的動(dòng)態(tài)機(jī)制。其次要通過(guò)整合、重組、結(jié)對(duì)幫扶等多種途徑，打破校際和城鄉(xiāng)之間的分割，促進(jìn)縣域內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校和薄弱學(xué)校之間形成穩(wěn)定的共建機(jī)制。在具體操作上，一是根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步完善學(xué)校布局，對(duì)那些生源嚴(yán)重不足的薄弱學(xué)校進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮喜⒒蛑亟?。二是?duì)由于地理位置的原因，特別是因老百姓的要求，必須保留的相對(duì)薄弱的學(xué)校，要扎實(shí)推進(jìn)校舍改造，或創(chuàng)造條件建設(shè)新校區(qū)。三是加大對(duì)薄弱學(xué)校設(shè)施設(shè)備投入的力度，把電教設(shè)備、圖書資料、體育場(chǎng)館等作為投入重點(diǎn)，有效改善學(xué)校的辦學(xué)條件。四是加強(qiáng)薄弱學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，選派年富力強(qiáng)、有創(chuàng)新精神的同志任校長(zhǎng)，以新的管理理念引領(lǐng)學(xué)校發(fā)展。五是設(shè)立城鄉(xiāng)教學(xué)協(xié)作區(qū)機(jī)制，將區(qū)內(nèi)不同辦學(xué)類型的學(xué)校納入?yún)f(xié)作區(qū)管理，開展集體備課、互相聽(tīng)課、同題教研等活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和資源共享；協(xié)作區(qū)內(nèi)學(xué)校整體聯(lián)動(dòng)，實(shí)行同步考核，以此促進(jìn)各校均衡發(fā)展和整體水平的提升。六是組建區(qū)域教育集團(tuán)，可以區(qū)域和城鄉(xiāng)結(jié)合的方式來(lái)進(jìn)行，即以一個(gè)區(qū)域內(nèi)的名校為龍頭，將附近相關(guān)學(xué)校統(tǒng)一組建一個(gè)教育集團(tuán)，也可以一個(gè)城市名校為龍頭選擇幾所農(nóng)村學(xué)校組建教育集團(tuán)，以確保教育集團(tuán)內(nèi)部人、才、物的共享共用，進(jìn)而達(dá)到教育優(yōu)質(zhì)均衡的目的。

3.均等兒童入學(xué)機(jī)會(huì)。讓所有適齡兒童平等地接受高質(zhì)量的義務(wù)教育，是縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的一個(gè)重要體現(xiàn)。隨著工業(yè)化、信息化、城市化進(jìn)程的加快，人口流動(dòng)趨勢(shì)將更為明顯。鑒于此，要完善保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育的各項(xiàng)政策措施，堅(jiān)持當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作，實(shí)現(xiàn)所有學(xué)生享受同等待遇；要建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系，重點(diǎn)管護(hù)和教育好父母均在外地務(wù)工的未成年人；要重視城市下崗工人子女和家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的受教育問(wèn)題，保障弱勢(shì)群體接受義務(wù)教育的權(quán)利；要幫助殘疾兒童通過(guò)進(jìn)入特殊教育學(xué)?；螂S班就讀接受義務(wù)教育，讓殘疾兒童成為最受社會(huì)呵護(hù)的孩子；要建立有效機(jī)制，進(jìn)一步落實(shí)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生免除寄宿、生活費(fèi)用的政策。為了達(dá)成以上要求，確保兒童入學(xué)機(jī)會(huì)的均等，可在以下方面作一些探索：一是根據(jù)學(xué)校布局實(shí)際和地區(qū)生源情況，劃分義務(wù)教育學(xué)校的施教范圍，堅(jiān)決執(zhí)行就近免試入學(xué)政策，不搞任何形式的測(cè)試、面試。二是依托工委、婦聯(lián)、共青團(tuán)等組織，大力開展留守兒童、特殊兒童的關(guān)愛(ài)教育。三是開展陽(yáng)光助學(xué)行動(dòng)，動(dòng)員社會(huì)各界積極資助家庭困難學(xué)生。四是多管齊下，做好控輟工作，確保義務(wù)教育階段輟學(xué)率控制在0.5%以下。五是加大對(duì)特殊教育學(xué)校的投入，確保區(qū)域內(nèi)所有聾啞、盲童、智障兒童均免費(fèi)就讀。六是把外來(lái)務(wù)工人員子女就學(xué)納入教育發(fā)展規(guī)劃，納入財(cái)政保障體系，并全部納入公辦學(xué)校就讀；在外來(lái)工人員密集地區(qū)，建設(shè)新的學(xué)校，專門供外來(lái)工子弟就讀。

4.改革高中招生制度。高中招生制度對(duì)義務(wù)教育發(fā)展具有重要的導(dǎo)向作用，因此，要改革高中招生制度，減少由于考試競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的不良后果。要加快普通高中和中等職業(yè)學(xué)校的普及力度，使絕大多數(shù)義務(wù)教育畢業(yè)生都享有接受良好的高中階段教育的機(jī)會(huì)。要搭建人才成長(zhǎng)的“立交橋”，從制度上克服“應(yīng)試教育”和片面追求升學(xué)率的傾向，為義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展創(chuàng)造條件。要推動(dòng)重點(diǎn)職業(yè)學(xué)校建立靈活的招生入學(xué)制度和學(xué)籍管理制度。為此，可在以下兩方面做一些探索：一是執(zhí)行熱點(diǎn)高中招生的“推薦生”政策，將熱點(diǎn)高中的招生名額按比例分配到各初中，由各初中根據(jù)學(xué)生在校德智體美勞等方面情況，確定所推薦的學(xué)生；在此基礎(chǔ)上逐年擴(kuò)大推薦生比例，可由一開始的50%逐年提升到60%-70%。二是大力發(fā)展職業(yè)教育，讓未能進(jìn)入普通高中學(xué)習(xí)的初中畢業(yè)生進(jìn)入職業(yè)高中學(xué)習(xí)，逐步保證所有初中畢業(yè)生均能接受高中教育。當(dāng)然，要從根本上扭轉(zhuǎn)熱點(diǎn)高中“門庭若市”，一般高中“門可羅雀”現(xiàn)象，滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的需求，還是要通過(guò)區(qū)域教育調(diào)整，整合、拆并一般高中，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)地建設(shè)新的高中學(xué)校，提升學(xué)校的辦學(xué)水平，以擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源的總量。

5.調(diào)配優(yōu)化教師隊(duì)伍。義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵是學(xué)校發(fā)展的優(yōu)質(zhì)均衡，學(xué)校優(yōu)質(zhì)均衡的關(guān)鍵是教師的優(yōu)質(zhì)均衡。要通過(guò)體制機(jī)制的創(chuàng)新，加大義務(wù)教育階段校長(zhǎng)和教師的培訓(xùn)和交流力度，全面提升教師素質(zhì)，逐步形成義務(wù)教育階段教師統(tǒng)一管理制度，促進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校之間師資力量的優(yōu)質(zhì)與均衡配置。在具體做法上，首先要在政策層面上作出規(guī)定，凡在城區(qū)學(xué)校工作的教師，在其任職期間必須有到農(nóng)村學(xué)校工作2年的經(jīng)歷，才可以參加高一級(jí)的職稱評(píng)聘，使得優(yōu)秀教師到薄弱學(xué)校支教形成制度。其次要有計(jì)劃地把農(nóng)村學(xué)校的教師派往城區(qū)學(xué)校掛職鍛煉，接受先進(jìn)教學(xué)理念的熏陶，加快這一部分教師專業(yè)成長(zhǎng)的步伐。第三要在編制學(xué)校用人計(jì)劃時(shí)，向農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校傾斜，改善薄弱學(xué)校的師資配備。第四要加大對(duì)在農(nóng)村和偏遠(yuǎn)學(xué)校工作教師的工資補(bǔ)貼力度，鼓勵(lì)優(yōu)秀教師到農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校工作。特別值得注意的是，我們?cè)趯?shí)施教師調(diào)配和流動(dòng)時(shí)，要保證優(yōu)秀教師能從城市學(xué)校流動(dòng)到農(nóng)村學(xué)校、從優(yōu)質(zhì)學(xué)校流動(dòng)到薄弱學(xué)校。如果交流的教師并不是學(xué)校的優(yōu)秀教師，而是學(xué)科富余的教師，就沒(méi)有任何意義了。在加大城鄉(xiāng)教師交流力度，優(yōu)先配備農(nóng)村學(xué)校師資的同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新和拓展教師培訓(xùn)的方式，采取全員在職培訓(xùn)、骨干教師培訓(xùn)、教師沙龍、“青藍(lán)工程”、“名師工作室”等形式，幫助農(nóng)村和偏遠(yuǎn)薄弱學(xué)校教師開拓視野，提高水平，加快專業(yè)成長(zhǎng)步伐?？傊诮逃耸轮贫雀母镞€未能到位，學(xué)校間的教師流動(dòng)還不夠暢通的現(xiàn)實(shí)條件下，優(yōu)秀教師的支教和掛職以及加強(qiáng)薄弱學(xué)校優(yōu)秀教師的“造血”功能，不失為良策之一。