美國影響力重返亞太背景下的緬甸國內(nèi)變局

晉 軍

（作者系解放軍南京政治學(xué)院講師，博士）

一、緬甸國內(nèi)政治變化的基本歷程

從奈溫到蘇貌，再到丹瑞，軍政府執(zhí)掌緬甸國家政權(quán)將近半世紀之久。但近幾年情況有所變化，經(jīng)由民眾選舉產(chǎn)生的政府掌握了國家權(quán)力，緬甸政體發(fā)生變更，被稱為“軍人統(tǒng)治的轉(zhuǎn)型”。

緬甸國內(nèi)政治變化的實質(zhì)性起始點大致可追溯至2008年5月緬甸就新憲法舉行的全民公決。按照這次公決結(jié)果，緬甸新憲法（亦即2008年憲法）有兩項核心內(nèi)容：（1）緬甸實行議會制。新憲法規(guī)定，議會是兩院制的，由民族院或曰上院（224席）和人民院或曰下院（440席）組成，議會議員由多黨公開選舉產(chǎn)生。（2）緬甸實行總統(tǒng)制。新憲法規(guī)定，總統(tǒng)由議會議員選舉產(chǎn)生?？梢哉J為，新憲法確立的緬甸政體，就具體形態(tài)而言，很大程度上類似于英國、法國和德國的議會民主制，而非美國的總統(tǒng)共和制。

對于軍人勢力，緬甸新憲法做了相當大保留：上下議院議席需有四分之一部分留讓給軍人，其中上院留讓56席，下院留讓110席，換言之，很多軍人不經(jīng)選舉即可當選為議員；政府部門的關(guān)鍵職位，例如國防部長和內(nèi)政部長，只能由軍人擔當，因而具有排他性；憲法賦予未經(jīng)選舉產(chǎn)生的國防軍總司令特大權(quán)力，使其能在自我宣稱的緊急狀態(tài)期間攬握立法、行政和司法之權(quán)；憲法的修正須得到議會四分之三以上議員同意，這就使得軍人對憲法的任何改動持有否決權(quán)，由此可見，無論是在議會里，還是在民選政府里，緬甸軍人的勢力還是相當大的。盡管如此，緬甸政體已經(jīng)初步具有了西方民主制若干重要特征：（1）有公開和相對透明的選舉。2010年11月緬甸舉行議會議員選舉，2011年2月緬甸議會議員選舉吳登盛為總統(tǒng)，2012年4月緬甸舉行議會議員補選，并且主動邀請美國和歐盟派遣觀察員來緬監(jiān)督。盡管2010年11月緬甸議會議員選舉被歐美政要和眾多國際觀察家貶抑為“既不自由也不公正”、“不符合國際通行標準”，這些選舉“受人擺布”、“殘缺不全”且“脆弱易毀”，因而飽受質(zhì)疑，然而毋庸置疑的是，它們畢竟是公開舉行。（2）選舉具有競爭性。緬甸選民可在兩個或者多個候選人之間進行選擇。緬甸實行多黨制，大約有37個政黨參加2010年11月緬甸議會議員選舉，而昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的最大反對黨全國民主聯(lián)盟（NLD，簡稱“民盟”）參加了2012年4月議會補選，同現(xiàn)任總統(tǒng)吳登盛領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨（USDP，簡稱“鞏發(fā)黨”）競爭角逐議會席位。（3）有公開的辯論和講演。2010年11月13日，昂山素季軟禁結(jié)束以后多次發(fā)表講演，競選議員期間更是如此。此外，緬甸還很有可能具備民主政治良性運作需要的一項重要約束性條件：輸者認輸并平穩(wěn)交權(quán)。2012年9月底，吳登盛在美國接受英國廣播公司（BBC）采訪時公開表態(tài)，如果反對黨領(lǐng)袖昂山素季贏得2015年總統(tǒng)大選，那么他將接受此項結(jié)果。

在推動民主化過程中，緬甸還逐步實行自由化。2011年10月，緬甸政府宣布，正式解除對西方著名社交網(wǎng)站臉譜（Facebook）和推特（Twitter）以及著名視頻分享網(wǎng)站YouTube的封鎖；2012年8月緬甸政府信息部在其官方網(wǎng)站上宣布，廢除對緬甸國內(nèi)出版物的審查制度；2012年12月，緬甸政府宣布全面開放報禁，從2013年4月1日起允許民間辦報、私人辦報。自由化和民主化這兩者互動發(fā)展，促使緬甸的西方式自由民主政治逐步生長發(fā)育起來。

二、緬甸國內(nèi)政治變化的主要推動者

從某種意義上可以說，緬甸國內(nèi)政治變化是一種西方式民主的回歸。事實上，緬甸并非沒有民主實踐。1948年1月緬甸脫離英國殖民統(tǒng)治宣告獨立以后的十幾年里仍然實行西方民主制。直至1962年，奈溫將軍發(fā)動軍事政變，奪取政權(quán)，成立軍政府，民主政治才被截然打斷。

緬甸國內(nèi)政治變化的主要推動者主要是丹瑞、吳登盛和昂山素季。大致自2009年5月開始，緬甸軍人統(tǒng)治集團便決心同美國緩和關(guān)系。丹瑞和吳登盛可謂緬甸軍人統(tǒng)治集團內(nèi)部兩位政治家。丹瑞原先是強硬派，近幾年才急劇轉(zhuǎn)變成為溫和派。緬甸國內(nèi)政治改革自上而下，倘或沒有他的同意和默許，特別是沒有他在2011年春的退位和交權(quán)，很難想象緬甸國內(nèi)政治變化能夠發(fā)展至今。同丹瑞相比，吳登盛則相對開明溫和得多，同美國以及其他西方國家、國內(nèi)政治集團以及反對派力量保持著較為緊密的協(xié)調(diào)關(guān)系，更為重要的是，他還持有民主改革的新思維，持續(xù)推動緬甸的自由化和民主化進程。

除了丹瑞和吳登盛，緬甸國內(nèi)政治變化的一位主要推動者是最大反對派領(lǐng)袖昂山素季。昂山素季在緬甸國內(nèi)人氣頗旺，擁有其他政治領(lǐng)袖難以比擬的眾多支持者。獲釋以后的昂山素季和緬甸政府的關(guān)系有了很大緩和：由遭受軟禁之苦的政治要犯急劇轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ǖ恼胃偁帉κ?。她和吳登盛達成了基本共識，實現(xiàn)了政治和解，不再一味反對政府的民主政治改革。相反，她還支持吳登盛推進這些改革。2012年4月，緬甸議會補選，昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟大獲全勝，擊敗了吳登盛領(lǐng)導(dǎo)的鞏發(fā)黨，吳登盛及其政府對此項結(jié)果予以確認。昂山素季由此合法地當選為緬甸聯(lián)邦議員，正式重返政治舞臺?？梢哉J為，緬甸執(zhí)政者和反對者之間有了最起碼的政治互信，他們之間的政治競爭有了“體制化”保證。昂山素季在某次場合曾經(jīng)如此談到，“雖然吳登盛不能代表整個緬甸政府，但是他對緬甸政府其他成員有很大的影響力，由此相信他推動改革是有誠心的?！笨梢哉f，緬甸國內(nèi)政治變化——軍人統(tǒng)治轉(zhuǎn)型的成本代價非常低廉。

必須承認，盡管緬甸具有了相對自由的政黨政治、民主化的議會、競選產(chǎn)生的政治家以及未來很有可能實現(xiàn)的獨立的輿論系統(tǒng)，然而緬甸軍人統(tǒng)治轉(zhuǎn)型仍需解決若干重大問題，例如官僚機構(gòu)的“去軍事化”、議會選舉的“民主化”、大批合格的政治家以及訓(xùn)練有素的選民、族裔矛盾和沖突等等，可見緬甸的軍人統(tǒng)治轉(zhuǎn)型存在很多不確定的因素，轉(zhuǎn)型之路荊棘密布，未來發(fā)展難以預(yù)測。

三、緬甸國內(nèi)政治變化與美國影響力重返亞太

美國影響力重返亞太無疑是緬甸政府轉(zhuǎn)變的最重要國際因素。自1988年8月8日國內(nèi)政治風波以來，緬甸長期遭受西方國家孤立和制裁，并面臨重要選擇：是繼續(xù)堅持軍人統(tǒng)治，受到國際社會主要國家的排斥，還是接受國際社會的通行做法，得到國際社會主要國家的接納？緬甸軍政府最終選擇了后者，意欲通過融入和依附國際體系獲得增長和發(fā)展機遇。由此在美國重返亞太地區(qū)這個根本背景下，緬甸自2008年以來開啟的國內(nèi)政治變化促成了美緬關(guān)系的接近與緩和。

美國重返亞太或曰戰(zhàn)略再平衡（rebalancing）意味著美國對外政策目標的輕重緩急次序有了重大調(diào)整：在中東地區(qū)的反恐打恐不再是國家大戰(zhàn)略最優(yōu)先的對外政策目標。美國前國務(wù)卿希拉里2011年秋刊載在《外交政策》雜志文章《美國的太平洋世紀》（America’ s Pacific Century）一文副標題如此提示：未來的政治將決定于亞洲而非阿富汗或者伊拉克，而確保美國在亞太地區(qū)的優(yōu)勢或曰領(lǐng)導(dǎo)地位則成為相對靠前的對外政策目標。希拉里提出，“我們密切注視內(nèi)比都的局勢發(fā)展以及昂山素季與政府領(lǐng)導(dǎo)層之間不斷增多的交流。我們向緬甸政府強調(diào)，必須釋放政治犯，推進政治自由及人權(quán)，同過去的政策決裂?！泵绹峁┙?jīng)濟酬賞以支持和鞏固緬甸已有的國內(nèi)政治變化成果，并且換取緬甸在這方面取得更大進展。例如，美國允諾部分乃至完全取消經(jīng)濟制裁，此舉既可繼續(xù)推進緬甸民主改革，又可防范緬甸軍人統(tǒng)治集團內(nèi)部的強硬派扼殺改革。

從2011年年底至今，美國（更廣泛的程度上是以美國為首的西方國家共同體）同緬甸形成的一種互動關(guān)系清晰可見。美國、歐盟、澳大利亞、日本和韓國等國家爭取或者拉攏緬甸，與此相應(yīng)，緬甸國內(nèi)政治也朝著向軍人統(tǒng)治逐步解體方向發(fā)展。2011年12月1日，希拉里國務(wù)卿訪問緬甸。這是自1962年奈溫將軍發(fā)動軍事政變奪權(quán)以來，美國國務(wù)卿首次訪緬。美國宣布要和緬甸建立緊密關(guān)系；2012年4月13日，英國首相戴維·卡梅倫（David Cameron）訪問緬甸，成為緬甸獨立以來首次訪緬的英國首相；歐盟將緬甸的國內(nèi)政治變化稱為“歷史性變化”，決定暫時中止對緬甸實施的部分經(jīng)濟制裁，同年11月，歐盟委員會主席巴羅佐訪問了緬甸。澳大利亞、日本和韓國也采取類似的接近緬甸的政策行為。其中日本分別在2012年4月和2013年1月決定，為了支持緬甸國內(nèi)政治變化，放棄緬甸欠下的巨額對日債務(wù)，并且向緬甸提供貸款?？梢哉J為，緬甸的國內(nèi)政治變化、軍人統(tǒng)治集團的心理變化、情感傾向和對外政策取向并非美國的決策者所創(chuàng)造——至多是利誘促成，但它們?yōu)槊绹绊懥χ胤祦喬峁┝藯l件或者便利。

在緬美關(guān)系互動中，昂山素季起到了非常重要作用。昂山素季是英國培養(yǎng)的政治家，本人持有西方價值觀，她領(lǐng)導(dǎo)的民盟親近西方，被西方稱為民主派力量，得到西方國家大力支持。例如，昂山素季呼吁西方國家不要一下子取消對緬經(jīng)濟制裁，而應(yīng)采取“走著瞧”的策略，視緬甸民主政治改革情況逐步放松之。

對于緬甸而言，美緬關(guān)系互動的重大收益在于它不僅獲得了重大經(jīng)濟利益，而且與西方國家的關(guān)系有了顯著改善，其國際地位還有相當大的提升。例如，2011年11月，東盟國家在巴厘島峰會上同意由緬甸作為東道國舉辦2014年東盟峰會。對于美國而言，美緬關(guān)系互動的積極影響大抵是經(jīng)濟性與戰(zhàn)略性的，其中戰(zhàn)略性更為重要?？肆诸D和布什總統(tǒng)執(zhí)政期間，美國對緬政策受到道德律令支配，對緬經(jīng)濟制裁，不僅沒有實現(xiàn)將緬甸軍政府趕下臺的既定目標，反而有損于美國的外交和經(jīng)濟利益（例如，美國同東盟的關(guān)系受到局部損傷、美國在緬甸的貿(mào)易和投資利益少有收成），甚至還將緬甸推至中國一方。2009年奧巴馬當選以來，中美兩國之間在廣義的東亞（或曰中國的東北到西南的周邊外圍地區(qū)）展開了爭取影響力的競爭，而美國在這個地區(qū)尋求伙伴是其影響力重返亞太、和中國競爭影響力這樣一個大的外交方向的一個組成部分。為此美國動作頻頻，2012年7月，希拉里國務(wù)卿訪問了中國周邊的鄰國，阿富汗、日本、蒙古、越南、老撾和柬埔寨，標榜“民主”和“政治自由”等普世價值；2012年11月，剛剛競選連任的奧巴馬總統(tǒng)挑選緬甸作為他亞洲之行的首站，繼而成為首位在任期間訪問緬甸的美國總統(tǒng)。

緬甸是第一個承認中華人民共和國的亞洲國家，而在過去數(shù)十年里，中國和緬甸保持著親密的“胞波”情誼。美國影響力重返亞太和緬甸國內(nèi)政治的變化，連同中國強勁迅速崛起對自然資源（原料和能源）的巨大需求，某種程度上造成了包括緬甸在內(nèi)的一些東南亞國家對中國的“疏離”。盡管如此，就中國直接面對的地緣和非地緣戰(zhàn)略環(huán)境而言，這種對華疏離在中短期內(nèi)不會給中國周邊安全形勢帶來太大消極影響。當然，中國在處理對緬關(guān)系，例如中緬邊境地區(qū)的和平與穩(wěn)定、緬甸族裔矛盾和沖突、在緬經(jīng)濟投資（尤其是同先前軍政府簽訂的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目）時需要更為審慎小心，緬甸國內(nèi)正逐步興起的大眾政治也更值得重視和關(guān)注。