論政府效能建設(shè)中的組織文化途徑

劉德芳，劉蘭華

（1．山東聊城職業(yè)技術(shù)學(xué)院，山東 聊城252000；2．華東師范大學(xué)，上海200241）

一、引言

長(zhǎng)久以來(lái)，人們一直認(rèn)為是官僚制的組織結(jié)構(gòu)造成了政府行為的現(xiàn)狀，即辦事拖拉、人浮于事、效率不高、腐敗現(xiàn)象叢生等。因而在20世紀(jì)70年代末開始的西方國(guó)家的行政改革中，官僚制成為眾矢之的。之所以有這樣的狀況，是因?yàn)槿藗円恢币詠?lái)有這樣一個(gè)思維定勢(shì)：組織的結(jié)構(gòu)是根據(jù)組織的創(chuàng)建者所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和所要完成的任務(wù)而確定的。在結(jié)構(gòu)確定之后，又根據(jù)結(jié)構(gòu)制定組織規(guī)則。規(guī)則是為了保證結(jié)構(gòu)的，與結(jié)構(gòu)相一致。而且，組織行為是組織結(jié)構(gòu)的函數(shù)，也由組織規(guī)則所決定。按照這種思維方式，人類社會(huì)中的組織因?yàn)榇_立了不同的結(jié)構(gòu)，制定了與結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的組織規(guī)則，從而導(dǎo)致了成員行為方式上的差異及組織績(jī)效的不同。當(dāng)組織效率不高、組織行為呈現(xiàn)出某些不良特征時(shí)，應(yīng)主要從組織結(jié)構(gòu)上找原因，組織結(jié)構(gòu)要為組織的低績(jī)效和成員的不良行為等承擔(dān)最終和最主要的責(zé)任［1］。因?yàn)椤皫缀鯖](méi)有簡(jiǎn)單和普適的原理能夠解釋組織行為”［2］。人是錯(cuò)綜復(fù)雜的，解釋由錯(cuò)綜復(fù)雜的人所組成的組織行為的理論也應(yīng)該能夠反映組織生活復(fù)雜的本質(zhì)。對(duì)公共組織成員行為的解釋也同樣需要注意其復(fù)雜的本質(zhì)。組織文化對(duì)組織效能的許多方面產(chǎn)生重要的影響，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。政府組織的存在是為公共利益服務(wù)，因此，公共機(jī)構(gòu)表現(xiàn)是否令公眾滿意是非常重要的。如果有人打110求救電話，警察在完全有能力10分鐘趕到現(xiàn)場(chǎng)的情況下，卻花了半個(gè)小時(shí)，這種表現(xiàn)就不夠好。因?yàn)槿嗣竦纳拓?cái)產(chǎn)正處于危急之中。同樣，公立醫(yī)院的患者死亡率從20%降低到15%也不夠，因?yàn)橛刑嗟牟∪巳詴?huì)死亡。作為納稅人，公民有權(quán)期待“花小錢辦大事”，但是，除了這些效益方面的考慮外，其他如對(duì)公眾需求的及時(shí)回應(yīng)，公正地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以及服務(wù)的質(zhì)量如何都是政府應(yīng)該著重考慮的事情。只有政府組織合理審慎地利用資源、高效運(yùn)作、有效地處理社會(huì)問(wèn)題，公眾的利益才會(huì)得到體現(xiàn)。越是在一個(gè)公眾對(duì)政府信任度不高的環(huán)境里，公共機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)如何才具有特別重要的意義。

組織文化是系統(tǒng)論之后的組織理論家發(fā)現(xiàn)的一個(gè)重要的影響組織成員行為的因素。組織文化是一個(gè)組織中的組織成員所共有的價(jià)值觀，即使成員不斷更新，文化也會(huì)得到延續(xù)和保持。作為組織成員共有的理念、期望、思想、價(jià)值觀以及行為的復(fù)雜模式，組織文化既影響著成員的行為，是成員行為的原因，又通過(guò)成員行為得以體現(xiàn)。它是一個(gè)多層次的系統(tǒng)，就政府而言，每一個(gè)具體的部門因其職責(zé)、環(huán)境和歷史的差異，都有自己的文化個(gè)性，就像每個(gè)人都有自己的個(gè)性，每個(gè)具體政府部門也都有自己獨(dú)特的一種或幾種文化。但是，本文認(rèn)為，政府組織的稱謂決定了它們相同的性質(zhì)和相似的結(jié)構(gòu)，而相同的性質(zhì)和相似的結(jié)構(gòu)會(huì)在相當(dāng)大的程度上塑造出大體相同的文化特征。如公共的屬性決定了各層級(jí)政府部門需以公共利益和為公眾服務(wù)等作為主導(dǎo)的價(jià)值觀和行為指南，又如官僚制的結(jié)構(gòu)形式又決定了政府部門以規(guī)則為標(biāo)準(zhǔn)的行為方式。因此，每個(gè)組織除了有自己獨(dú)特的文化標(biāo)記外，還具有政府組織的共同的文化特征，即“各機(jī)構(gòu)擁有一種共同的文化也許沒(méi)有必要，每個(gè)機(jī)構(gòu)可以擁有適合其目標(biāo)的自身文化，但必要的是，所有機(jī)構(gòu)都受一套共同的核心價(jià)值觀支配?！保?］

二、組織效能的競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值觀模型

組織效能首先涉及到價(jià)值判斷的問(wèn)題，判斷的根據(jù)不同，分析的層面不同，關(guān)注的焦點(diǎn)不同，都會(huì)對(duì)效能有不同的解釋。因此，效能離開了特定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就沒(méi)有什么意義。為了解決這個(gè)問(wèn)題，美國(guó)組織理論學(xué)者羅伯特·E·奎因和約翰·羅爾博（R．E．Quinn ＆J．Rohrbaugh1983）研究制定了一種概念框架，列出了分析者在評(píng)估組織效能時(shí)通常會(huì)想到的標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)它們進(jìn)行了歸類。這個(gè)框架被稱為組織效能的競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值觀模型（見圖1）。

圖1 競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值觀框架：組織效能的四種模式［4］

奎因和羅爾博要求一組對(duì)組織分析有研究興趣的人列出一張關(guān)于效能標(biāo)準(zhǔn)的列表，然后評(píng)估把這些標(biāo)準(zhǔn)配成對(duì)的可能性中具有何種程度的概念相似性。他們使用了多維度排列技術(shù)來(lái)確認(rèn)分析者對(duì)組織效能進(jìn)行規(guī)定的基本維度。第一個(gè)維度是焦點(diǎn)，在圖1中用水平線標(biāo)示。中心左邊的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)反映對(duì)員工的生活、發(fā)展和效率（例如士氣）的內(nèi)部關(guān)注，而在中心右邊反映的則是組織本身的狀況與發(fā)展（例如擴(kuò)展）的外部關(guān)注。第二個(gè)維度是結(jié)構(gòu)，在圖1中用垂直線標(biāo)示。中心以上的價(jià)值反應(yīng)對(duì)靈活性和變化的關(guān)注，中心以下反映的則是對(duì)穩(wěn)定性和控制的關(guān)注。最后一個(gè)維度是時(shí)間視野，區(qū)別了對(duì)于手段（例如計(jì)劃和目標(biāo)的設(shè)定）以及對(duì)于最終結(jié)果（例如生產(chǎn)率）的不同強(qiáng)調(diào)。當(dāng)這三個(gè)維度像圖1那樣并置在一起之后，它們就揭示出四種相互競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)于組織效能的模式。人際關(guān)系模式關(guān)注構(gòu)成組織的人員，強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)靈活性的需要，并且強(qiáng)調(diào)社會(huì)凝聚力、士氣，并且把培訓(xùn)作為獲得有能力的、整合的工作團(tuán)隊(duì)的手段。開放系統(tǒng)模式強(qiáng)調(diào)組織的外部需求，強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)靈活性和準(zhǔn)備性作為應(yīng)付不穩(wěn)定的環(huán)境并確保獲得組織生存必需的手段。理性目標(biāo)模式強(qiáng)調(diào)計(jì)劃和目標(biāo)設(shè)定，從而以高效率的、有生產(chǎn)成果的方式實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)。內(nèi)部流程模式則強(qiáng)調(diào)信息管理，并把溝通作為協(xié)調(diào)和控制工作活動(dòng)的手段，從而使任務(wù)以一種有約束的、可預(yù)見的方式得到實(shí)施。

奎因和羅爾博在這四種模式和任何行動(dòng)系統(tǒng)的制度前提條件之間發(fā)現(xiàn)了一種基本的相似性。按照社會(huì)學(xué)家科特·帕森斯的說(shuō)法，組織受到“功能準(zhǔn)則”的約束，組織要想達(dá)到目標(biāo)并保持作為有效的社會(huì)系統(tǒng)就必須滿足這些準(zhǔn)則。為滿足這些準(zhǔn)則，所有組織都必須獲得資源并調(diào)整自己以適應(yīng)外部環(huán)境的力量（調(diào)整功能），要制定達(dá)到目標(biāo)的計(jì)劃并指揮自己的成員實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)（完成目標(biāo)功能），用相互支持的方式整合并協(xié)調(diào)個(gè)人和組織各單位的工作（整合功能），確保組織成員不斷為組織積極目標(biāo)努力工作（模式保持功能），解決組織無(wú)法滿足所有成員的需求時(shí)必然會(huì)出現(xiàn)的沖突（沖突管理功能）。正如圖1所示，每種組織效能模式都有助于滿足這些功能準(zhǔn)則的一到兩種，但沒(méi)有一種能夠滿足所有五種。這表明，所有希望保持生存的社會(huì)系統(tǒng)都無(wú)法僅僅依靠一種組織效能模式。這些模式必須在環(huán)境保證的條件下以組合、整合、整體的方式來(lái)追求。競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值觀框架為思考組織效能和管理層的促進(jìn)作用提供了一種非常有用的方法。首先，它強(qiáng)調(diào)組織效能本質(zhì)上是多維度的，它可以根據(jù)各種不同標(biāo)準(zhǔn)中的任何一個(gè)進(jìn)行評(píng)估。其次，它把一些重要的效能標(biāo)準(zhǔn)整合進(jìn)一個(gè)概念框架，該框架指出每一種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于組織成功的相關(guān)性。最后，它強(qiáng)調(diào)這些效能標(biāo)準(zhǔn)代表了一組部分競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值觀。圖1中處于對(duì)角線的各組表現(xiàn)為兩極對(duì)立，例如除非犧牲控制，否則很難獲得靈活性。生產(chǎn)率和凝聚力也是這樣的關(guān)系。根據(jù)奎因的觀點(diǎn)，每個(gè)管理者都面臨著一個(gè)基本矛盾：在希望自己的組織具有適應(yīng)性和靈活性的同時(shí)，也希望它們穩(wěn)定并且受到控制。在獲得增長(zhǎng)、資源和外部支持的同時(shí)，同樣希望在組織內(nèi)進(jìn)行嚴(yán)格的信息管理和正式的溝通。強(qiáng)調(diào)人力資源管理價(jià)值的同時(shí)，同樣想要強(qiáng)調(diào)計(jì)劃和目標(biāo)設(shè)定。雖然這些價(jià)值觀之間的對(duì)立是機(jī)構(gòu)生活本身的一個(gè)部分，但是奎因同時(shí)強(qiáng)調(diào)，這些價(jià)值觀本身并非相互排斥，組織可以同時(shí)具有凝聚力和生產(chǎn)率，既穩(wěn)定又靈活。要想組織達(dá)到這種狀態(tài)，管理者可以通過(guò)開發(fā)自己隨環(huán)境的改變而利用不同參數(shù)框架的能力學(xué)會(huì)追求這些相互矛盾的價(jià)值觀。

Zammuto，R．F．和 Krakower，J．Y．（1991）基于上述的競(jìng)爭(zhēng)性價(jià)值觀框架研究制定了組織文化的測(cè)量工具，即組織文化的競(jìng)爭(zhēng)性價(jià)值觀框架（見圖2）。

圖2 組織文化的競(jìng)爭(zhēng)性價(jià)值觀框架［5］

該框架一方面運(yùn)用組織的內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)需求，另一方面運(yùn)用組織的控制性和靈活性。這些相互沖突的競(jìng)爭(zhēng)性需求構(gòu)成了組織文化競(jìng)爭(zhēng)性價(jià)值觀模型的兩個(gè)坐標(biāo)軸。內(nèi)部性的組織強(qiáng)調(diào)整合、信息管理和溝通，而外部性的組織強(qiáng)調(diào)成長(zhǎng)、資源獲取以及與外部環(huán)境的相互作用。在競(jìng)爭(zhēng)性需求的第二個(gè)維度，控制性的組織強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性與合力，而靈活性的組織則強(qiáng)調(diào)適應(yīng)性和自發(fā)性。兩個(gè)維度結(jié)合起來(lái)就形成了圖中的四種組織文化。

（一）內(nèi)部過(guò)程模型

該模型強(qiáng)調(diào)控制性／內(nèi)部性，傾向于運(yùn)用信息管理和溝通來(lái)達(dá)到組織穩(wěn)定和控制的目的。這個(gè)模型也被稱為“等級(jí)結(jié)構(gòu)文化”，因?yàn)樗?guī)則的實(shí)施、一致性以及對(duì)技術(shù)問(wèn)題的關(guān)注。在這種模式中，通過(guò)明文規(guī)定的規(guī)則和程序的實(shí)施來(lái)達(dá)到個(gè)體一致性和對(duì)組織的順從。內(nèi)部過(guò)程模型最直觀地反映了官僚組織和公共行政中的傳統(tǒng)理論模式，因?yàn)檫@些組織和公共行政依靠正式的規(guī)則和程序作為控制機(jī)制。

（二）開放系統(tǒng)模型

強(qiáng)調(diào)靈活性／外部性，這種模型往往運(yùn)用敏銳性和適應(yīng)性來(lái)達(dá)到成長(zhǎng)、資源獲取和外部支持的目的。這種模型也被稱為“發(fā)展文化”，因?yàn)樗c創(chuàng)新型領(lǐng)導(dǎo)者聯(lián)系在一起，目的是維持對(duì)外部環(huán)境的關(guān)注。這些組織具有活力和創(chuàng)新性，并以隨時(shí)準(zhǔn)備好變化為特征。它們的領(lǐng)導(dǎo)者具有冒險(xiǎn)精神，組織獎(jiǎng)勵(lì)也跟個(gè)人創(chuàng)新聯(lián)系在一起。

（三）人際關(guān)系模型

強(qiáng)調(diào)靈活性／內(nèi)部性，這種模型運(yùn)用培訓(xùn)和建立廣泛的人力資源聯(lián)系來(lái)達(dá)到提升內(nèi)聚力和員工士氣的目的。組織文化的這種模式也被稱為“團(tuán)隊(duì)文化”，因?yàn)檫@種模式通過(guò)團(tuán)隊(duì)工作在員工之間建立信任和參與。這種組織文化模型中的管理者往往試圖鼓勵(lì)和指導(dǎo)員工。他們對(duì)組織準(zhǔn)則的遵從來(lái)自于對(duì)組織的信任、慣例和忠誠(chéng)。這種組織文化中組織目標(biāo)的達(dá)成不是通過(guò)控制而是通過(guò)合意的建立。

（四）理性目標(biāo)模型

強(qiáng)調(diào)靈活性／內(nèi)部性，這種模型運(yùn)用計(jì)劃和目標(biāo)設(shè)定來(lái)達(dá)到提高生產(chǎn)率和效率的目的。這種組織文化模型也被稱為“理性文化”，因?yàn)樗鼜?qiáng)調(diào)產(chǎn)出和目標(biāo)的完成。這種類型的組織是生產(chǎn)導(dǎo)向的，管理者在達(dá)成組織規(guī)定的目的和目標(biāo)的過(guò)程中組織管理員工，獎(jiǎng)勵(lì)也是建立在結(jié)果的基礎(chǔ)上。生產(chǎn)率和效率是組織模型的主要目的。

雖然四種文化類型看起來(lái)是不相容的，但研究表明不同類型的文化模式可以而且確實(shí)在一個(gè)組織內(nèi)共存。某種或某些類型的文化占主導(dǎo)地位的組織被認(rèn)為是運(yùn)行不健康或不良的組織，雖然某些特定類型的文化在一些功能性的組織中占有主導(dǎo)地位，但這是因?yàn)槭艿揭幌盗幸蛩乇热缃M織運(yùn)行部門或者是其公共或私人地位的影響。由此，不同的價(jià)值觀標(biāo)準(zhǔn)下的組織效能模式是不同的。

三、政府效能建設(shè)中的組織文化途徑

一般來(lái)說(shuō)政府效能的提高可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

1．明確的組織目標(biāo)。如果一個(gè)組織戰(zhàn)略目標(biāo)模糊，使組織的工作缺乏方向性，組織就不可能有較強(qiáng)的活力，組織的高效能也不可能實(shí)現(xiàn)。

2．靈活的組織結(jié)構(gòu)。合理的組織結(jié)構(gòu)可以提高工作效率，減少?zèng)Q策失誤，增強(qiáng)對(duì)外界環(huán)境變化反應(yīng)的靈敏度。

3．稱職的組織成員。工作能力、工作態(tài)度以及工作效果等是組織成員稱職的重要標(biāo)志。

4．健全的組織制度。在決策、指揮、控制、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、反饋與變革等各個(gè)環(huán)節(jié)，在人事、財(cái)務(wù)、工作程序、崗位職責(zé)分工等各個(gè)方面，建立健全系統(tǒng)的組織制度。

5．良好的組織管理。科學(xué)的管理就是生產(chǎn)力。在價(jià)值目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、人員、制度問(wèn)題解決之后，管理就是組織高效運(yùn)作的關(guān)鍵。

6．有凝聚力的組織文化。有凝聚力的組織文化能夠使組織內(nèi)部各個(gè)層級(jí)之間、同一層級(jí)各部門之間、各員工之間，在組織戰(zhàn)略目標(biāo)和階段目標(biāo)基礎(chǔ)上團(tuán)結(jié)協(xié)作，從而形成較強(qiáng)的凝聚力，打破僵化的傳統(tǒng)官僚體制下公務(wù)員被動(dòng)執(zhí)行命令的惰性，鼓勵(lì)公務(wù)員為了提高工作績(jī)效和組織效率創(chuàng)造性地開展工作，使組織具有創(chuàng)新精神。

7．良好的組織外部條件。國(guó)際環(huán)境、國(guó)內(nèi)政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、社會(huì)公眾支持程度等多種因素都會(huì)阻礙或促進(jìn)組織效能的提高。

組織文化是政府效能建設(shè)中的一條很重要的途徑，優(yōu)秀而持久的組織文化能夠使全體組織成員從內(nèi)心產(chǎn)生一種情緒高昂、奮發(fā)進(jìn)取的效應(yīng)。因?yàn)閮?yōu)秀的組織文化能以其明確的整體價(jià)值觀、道德觀等去指導(dǎo)組織成員的行為，能使群體產(chǎn)生一種強(qiáng)大的向心力、凝聚力和高度的主人翁精神和責(zé)任感。責(zé)任感決定了組織成員的工作態(tài)度，而公共組織成員的工作態(tài)度對(duì)組織績(jī)效來(lái)說(shuō)尤其重要。組織成員對(duì)人、對(duì)事所形成的態(tài)度可能基于該成員的價(jià)值觀和信念，也可以基于個(gè)人過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)，更可能是根據(jù)組織目標(biāo)而生出的好惡。公共部門組織成員也可能持有與組織結(jié)構(gòu)無(wú)關(guān)或與組織結(jié)構(gòu)相矛盾的態(tài)度，如下級(jí)對(duì)上級(jí)的厭惡就是與組織的合法結(jié)構(gòu)相對(duì)立的態(tài)度。公共部門組織成員并不因?yàn)槠溥M(jìn)入公共部門就變得與社會(huì)中的其他人有太大的差別，他們的態(tài)度也不可能總是為了組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而與組織保持一致。因此，同其他社會(huì)成員一樣，公共部門組織成員在組織內(nèi)的態(tài)度也受制于其個(gè)性、價(jià)值觀和其對(duì)人與事的認(rèn)知等。工作態(tài)度對(duì)于公共組織與私人組織具有不同的意義。在私人組織中，即使某成員的工作參與感和組織承諾水平都較低，但因受制于較明確的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，只要該成員還想留在該組織中，還想獲得一定的報(bào)酬，他的行為就大體上是組織所可接受的。也就是說(shuō)，組織成員的行為和他內(nèi)心的態(tài)度間可能存在著某種不一致。而由于公共組織的許多工作效果無(wú)法明確計(jì)量，即使某些組織成員按其原本對(duì)工作厭惡的態(tài)度而在工作中偷懶或敷衍，也不容易被識(shí)別出來(lái)，因此無(wú)需承擔(dān)因偷懶和敷衍所帶來(lái)的懲罰的后果。這樣，公共組織中的成員經(jīng)常無(wú)需歪曲自己對(duì)工作的真實(shí)態(tài)度。但態(tài)度決定行為和組織績(jī)效的事實(shí)是無(wú)法更改的，雖然個(gè)別成員的偷懶或敷衍不容易被識(shí)別，但對(duì)于公共組織而言，組織成員的工作態(tài)度就在更高水平上決定了組織行為及組織績(jī)效水平的高低，也就直接影響著組織效能。

四、結(jié)語(yǔ)

組織文化對(duì)政府效能的價(jià)值前提產(chǎn)生影響，它決定了政府效能的目標(biāo)性質(zhì)、效能標(biāo)準(zhǔn)、道德標(biāo)準(zhǔn)和個(gè)人價(jià)值等。在政府效能的建設(shè)與評(píng)價(jià)中，政府必須以一定的價(jià)值作為依據(jù)。其次，政府效能的提升離不開政府機(jī)制內(nèi)在素質(zhì)的變化，組織文化通過(guò)繼承和發(fā)揚(yáng)歷史傳統(tǒng)、塑造相應(yīng)的文化氛圍重構(gòu)行政心理和意識(shí)來(lái)變革政府機(jī)制。驅(qū)動(dòng)效能型政府形成的內(nèi)在動(dòng)力是培養(yǎng)和塑造現(xiàn)代化的行政人，更新公務(wù)員的公共行政理念，提高和保持政府效能的根本途徑是從內(nèi)部實(shí)現(xiàn)嶄新的現(xiàn)代政府管理機(jī)制，這種管理機(jī)制的關(guān)鍵便是公務(wù)員有發(fā)自內(nèi)心的愿望和決心來(lái)追求現(xiàn)代化的公共行政效能，而這也正是組織文化的功能所在。

［1］閆洪芹．公共組織理論：結(jié)構(gòu)、規(guī)則與行為［M］．北京：北京航空航天大學(xué)出版社，2009．

［2］斯蒂芬·P·羅賓斯．組織行為學(xué)：第10版［M］．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005．

［3］梁文松，曾玉鳳．動(dòng)態(tài)治理：新加坡政府的經(jīng)驗(yàn)［M］．北京：中信出版社，2010．

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