關(guān)于非煤礦產(chǎn)資源整合的幾點(diǎn)思考

□陳亞強(qiáng) 王玉峰 蘇文超

我省是全國重要的礦產(chǎn)資源基地，礦產(chǎn)資源豐富，已發(fā)現(xiàn)各類礦產(chǎn)129 種，查明資源儲量90 種。由于礦業(yè)政策少、地質(zhì)工作程度低等原因，造成礦產(chǎn)資源開發(fā)普遍存在著礦權(quán)分散、礦山企業(yè)規(guī)模小、開采技術(shù)水平低、布局不合理、生產(chǎn)不安全、資源浪費(fèi)和環(huán)境污染嚴(yán)重等問題。為切實(shí)解決這些問題，從2004年起，我省實(shí)施了礦產(chǎn)資源整合的戰(zhàn)略決策，組織開展了煤炭鋁土礦資源整合工作，有效提高了煤礦鋁土礦集約化規(guī)?；_采水平。到2010年，我省開始全面推進(jìn)非煤礦產(chǎn)資源整合工作。截至目前，我省非煤礦產(chǎn)資源整合工作取得了階段性成果。筆者結(jié)合工作實(shí)際，以所在的汝州市為例，就非煤礦產(chǎn)資源整合的基本情況，對非煤礦產(chǎn)資源整合存在的問題進(jìn)行分析，并提出幾點(diǎn)解決問題的對策與建議。

非煤礦產(chǎn)資源整合的現(xiàn)狀

2010年3月，河南省人民政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推動礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的意見》（豫政辦〔2010〕25號）（以下簡稱《意見》），要求非煤礦產(chǎn)資源整合的重點(diǎn)礦種，主要有鐵、銅、鉛、鋅、鉬（鎢）、金、銻。同時，《意見》明確各省轄市根據(jù)本地資源開發(fā)利用現(xiàn)狀應(yīng)將螢石、石英巖礦（硅石）、水泥用灰?guī)r和建筑用石材（料）等確定為本地區(qū)重點(diǎn)整合礦種。2011年8月，根據(jù)省、市非煤礦產(chǎn)資源整合工作精神和部署，汝州市政府制訂了《汝州市非煤礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)整合總體方案》，明確了整合范圍、整合對象、目標(biāo)任務(wù)等，將石英巖、水泥灰?guī)r、石灰?guī)r(建筑用、水泥用)作為汝州市非煤礦產(chǎn)資源整合的主要整合礦種，有序推進(jìn)非煤礦產(chǎn)資源整合工作。汝州市開展非煤礦產(chǎn)資源整合前共有非煤礦山114 家。按照整合方案總體要求，汝州市整合礦種主要為水泥用石灰?guī)r、建筑石料用灰?guī)r、石灰?guī)r和石英巖，符合整合的礦山有54 家，其中35 家礦山整合為13 家（其中1 個屬省定整合方案），19 家屬單獨(dú)保留礦山，需在整合期間提升礦山規(guī)模和開發(fā)利用技術(shù)水平。截至目前，汝州市已完成15 家礦山劃定礦區(qū)范圍批復(fù)（整合礦山13 家，單獨(dú)保留礦山2 家），4 家礦山已辦理了采礦許可證，1 家礦山已經(jīng)完成辦證所需要的全部資料，正在等待礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案備案后辦證；其他企業(yè)正在編制資料：非煤礦產(chǎn)資源整合工作取得了階段性成效。汝州市在推進(jìn)非煤礦產(chǎn)資源整合工作中主要采取了以下措施：

一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，扎實(shí)有效推進(jìn)。汝州市高度重視非煤礦產(chǎn)資源整合工作，把整合工作作為提升非煤礦產(chǎn)開發(fā)水平的難得機(jī)遇。省、市關(guān)于開展非煤礦產(chǎn)資源整合工作部署后，市政府立即組織召開常務(wù)會議對非煤礦產(chǎn)資源整合工作進(jìn)行了安排部署，成立了由主管副市長任組長，地礦、安監(jiān)、環(huán)保、工商、公安等有關(guān)部門負(fù)責(zé)人任成員的非煤礦產(chǎn)資源整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組。結(jié)合實(shí)際，市政府制訂了《汝州市非煤礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)整合實(shí)施方案》，下發(fā)了《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)全市非煤礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的通知》。另外，市政府組織召開了由有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、職能部門及礦山企業(yè)負(fù)責(zé)人參加的非煤礦產(chǎn)資源整合工作會議，對整合工作進(jìn)行全面動員和安排部署，有效提高礦山企業(yè)對整合工作重要性的認(rèn)識，為非煤礦產(chǎn)資源整合工作提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障和輿論基礎(chǔ)。

二是堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，優(yōu)化整合方案。汝州市非煤礦產(chǎn)資源比較分散，礦種也比較多，整合工作相對較為困難。為了穩(wěn)步推進(jìn)整合工作，汝州市堅(jiān)持“以大并小、以優(yōu)并劣”的原則，科學(xué)劃分資源整合區(qū)塊，合理設(shè)置礦權(quán)，切實(shí)制定好整合方案。在重點(diǎn)礦區(qū)，對同一實(shí)體礦體范圍內(nèi)開采的連片小礦進(jìn)行整合；按照礦種就近配置，合理設(shè)置礦權(quán)的原則，對分布相對集中的小型非煤礦山企業(yè)，由重點(diǎn)企業(yè)或經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)作為整合主體，采取重組的方式進(jìn)行整合，提高優(yōu)勢企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模；對孤立、零星邊角地段的礦山主要是以提升礦山規(guī)模和開發(fā)利用技術(shù)水平為主。例如，在水泥用石灰?guī)r礦整合中，汝州市以天瑞集團(tuán)水泥有限公司為主體企業(yè)，對其他礦山進(jìn)行整合，使其在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面得到全面提高。

三是強(qiáng)化工作措施，推進(jìn)整合工作。在整合工作推進(jìn)過程中，汝州市地礦部門主動與整合礦山聯(lián)系，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，督促整合礦山簽訂整合協(xié)議，為整合礦山提供全方位的服務(wù)。同時，按照省、市主管部門的統(tǒng)一安排，委托資質(zhì)單位對非煤礦山開展了生產(chǎn)能力核實(shí)工作，根據(jù)核實(shí)報(bào)告，對有關(guān)礦山的生產(chǎn)能力進(jìn)行了變更，確保通過整合使非煤礦山的生產(chǎn)能力達(dá)到最低生產(chǎn)規(guī)模的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)格非煤礦山企業(yè)準(zhǔn)入條件，提高礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)把非煤礦山企業(yè)審批關(guān)，停止辦理不具備一定規(guī)模的礦山企業(yè)項(xiàng)目審批和變更延續(xù)手續(xù)，有力推動整合工作的開展。

非煤礦產(chǎn)資源整合中存在的問題及困難

汝州市在推進(jìn)非煤礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作中，全面規(guī)劃，突出重點(diǎn)，逐步建立健全了礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用長效機(jī)制，使礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用更加走向科學(xué)化、規(guī)范化的管理格局，但是還存在一些問題及困難，即“兩難、一憂慮、一隱患”：

兩難：第一難，辦證前置條件多，導(dǎo)致的辦證難。非煤礦山資源整合后，在辦理采礦許可證前，必須編制以下資料并評審備案：一是儲量地質(zhì)報(bào)告并評審備案；二是采礦權(quán)評估報(bào)告；三是開發(fā)利用方案及評審備案；四是礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案及評審備案；五是安全預(yù)評價報(bào)告及評審備案；六是環(huán)境影響報(bào)告及評審備案；七是土地復(fù)墾方案及評審備案。以上每項(xiàng)資料及環(huán)節(jié)，都有各自的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和時限要求，要完成以上資料編制，并通過評審備案，所需時間長、周期長，增加了采礦許可證的辦證難度。第二難，單獨(dú)保留礦山需提高生產(chǎn)規(guī)模，而現(xiàn)行政策規(guī)定不能擴(kuò)界，導(dǎo)致的提高生產(chǎn)規(guī)模難。按照非煤礦產(chǎn)資源整合的政策要求，對單獨(dú)保留的礦山必須在規(guī)定期限內(nèi)提高生產(chǎn)規(guī)模，但是一律不予擴(kuò)界，不予新增資源。汝州市礦產(chǎn)資源分布的最大特點(diǎn)就是零星分散。汝州市在這次資源整合中單獨(dú)保留的剩余19 家礦山，因?yàn)樵械牡V區(qū)范圍內(nèi)資源儲量有限，又不能通過擴(kuò)界等途徑擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，所以最終難以達(dá)到提高生產(chǎn)規(guī)模的目的。按照汝州市整合方案的要求，汝州市確定了19 家需在整合期間提升礦山規(guī)模，單獨(dú)保留的礦山，由于政策的限制和自身礦區(qū)范圍內(nèi)資源儲量的限制，最終導(dǎo)致只有2 家礦山達(dá)到提高生產(chǎn)規(guī)模的目的，剩余的17 家礦山由于在規(guī)定期限內(nèi)不能提高生產(chǎn)規(guī)模，按照政策要求，采礦許可證到期后自行廢止，面臨著關(guān)閉礦山的處境。

一憂慮，辦證前置程序多、周期長、投入大，導(dǎo)致礦山企業(yè)負(fù)責(zé)人普遍存在的辦證難憂慮。前面已經(jīng)敘述，由于辦理采礦許可證前置條件多，投入的資金大，再加上當(dāng)前非煤礦山經(jīng)濟(jì)效益普遍不景氣，導(dǎo)致礦山企業(yè)負(fù)責(zé)人心存憂慮，抱有觀望的思想，從而出現(xiàn)準(zhǔn)備辦證資料不積極、不主動的情況，一定程度上影響了資源整合后證件辦理的進(jìn)度。

一隱患，礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入門檻高，導(dǎo)致無證開采，給礦業(yè)秩序的穩(wěn)定帶來隱患。一方面，對于已做出了前期投資，有的甚至投資上百萬、幾百萬元，同時礦區(qū)范圍內(nèi)還有資源儲量的獨(dú)立礦山，由于在規(guī)定期限內(nèi)不能提高生產(chǎn)規(guī)模，按照政策要求，采礦許可證到期后自行廢止。采礦證到期的這類獨(dú)立礦山如果繼續(xù)開采就屬于無證違法開采，增加了管理的難度。另一方面，按照國家礦業(yè)政策，礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入門檻提高，辦證前置條件和成本增加，致使一些小型開采企業(yè)無能力辦理證件，而市場又確需這種資源，導(dǎo)致無證開采的發(fā)生。但是，開挖資源有利可圖，加之政策使然，使得守法成本增加，違法成本降低，從而造成非法開采屢禁不止，給礦業(yè)秩序穩(wěn)定帶來隱患。

對策及建議

（一）進(jìn)一步加大宣傳力度，營造良好的整合氛圍

經(jīng)過近三年的強(qiáng)力推進(jìn)，各地非煤礦產(chǎn)資源整合工作雖然取得了階段性成果，但是由于非煤礦產(chǎn)資源整合工作經(jīng)歷時間較長，有些地方不同程度地存在著松懈思想。因此，在下步的工作中，還需要進(jìn)一步加大對非煤礦產(chǎn)資源整合工作的宣傳力度，通過不同形式，廣泛宣傳資源整合調(diào)整開發(fā)利用布局工作的目的、任務(wù)和意義，切實(shí)解決好礦山企業(yè)和社會各界對資源整合的認(rèn)識問題，克服各種困難，堅(jiān)定不移地抓好抓實(shí)資源整合工作，鞏固非煤礦產(chǎn)資源整合已取得的成果。

（二）完善政策措施，扶持一批規(guī)模化集約化的現(xiàn)代礦山

這一輪非煤礦產(chǎn)資源整合后，應(yīng)進(jìn)一步完善政策措施，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)的宏觀調(diào)控，全面實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)設(shè)置方案制度。新設(shè)采礦權(quán)必須符合資源整合要求，具備相應(yīng)的資金、技術(shù)等資質(zhì)條件，提高礦業(yè)開發(fā)準(zhǔn)入門檻，扶持一批高資質(zhì)、規(guī)?；⒓s化的現(xiàn)代礦山企業(yè)，形成非煤礦山開發(fā)的良性循環(huán)。同時，結(jié)合當(dāng)前非煤礦產(chǎn)資源整合的實(shí)際，進(jìn)一步建立政府領(lǐng)導(dǎo)下的相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，做到責(zé)任明確、各司其職、互相配合、協(xié)同作戰(zhàn)、共同執(zhí)法，形成資源整合合力。

（三）簡化辦證程序，解決辦證難的問題

目前，非煤礦山辦理采礦許可證的前置要件與煤礦一樣多，程序復(fù)雜，周期長，而且投入的資金又大，大多非煤礦山?jīng)]有能力辦理證件。結(jié)合當(dāng)前在非煤資源整合中存在的辦證難這一突出問題，建議適當(dāng)降低礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入門檻，合理簡化辦證程序，縮短辦證時限，加快辦證進(jìn)度，提高工作效率和工作質(zhì)量，解決這一存在的實(shí)際問題。

（四）適當(dāng)延長單獨(dú)保留礦山采礦時限，充分利用剩余資源

在非煤礦產(chǎn)資源整合中，不能通過擴(kuò)界等途徑擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的單獨(dú)保留礦山，建議上級部門出臺政策，對這類礦山，在原規(guī)模內(nèi)根據(jù)資源儲量適當(dāng)延續(xù)采礦許可證，使其把礦區(qū)范圍內(nèi)的資源采完，這樣既使資源得到了有效利用，又使礦業(yè)權(quán)人收回了部分投資，挽回一定的經(jīng)濟(jì)損失，有利于社會穩(wěn)定。

（五）加強(qiáng)整合工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，加快推進(jìn)整合工作進(jìn)程

近幾年資源整合工作中，無論是實(shí)踐還是理論，都有許多值得研究和探討的問題，建議有關(guān)方面的專家、學(xué)者及專業(yè)技術(shù)人員，切實(shí)加強(qiáng)礦產(chǎn)資源整合政策研究，就整合工作程序、典型問題、成功經(jīng)驗(yàn)、反面工作教訓(xùn)等方面進(jìn)行專題研究和總結(jié)，有利于統(tǒng)一思想認(rèn)識，指導(dǎo)今后工作，規(guī)范并加快推進(jìn)資源開發(fā)整合工作進(jìn)程。