經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的金推手——人地掛鉤政策淺析與探討

□洛陽市國土資源局黨組書記、局長 丁新務(wù)

人地掛鉤是國務(wù)院中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)意見給予我省的一項特殊政策，是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的細(xì)化和提升，是破解用地“兩難”為“雙贏”的靈丹妙藥，是助推經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有力推手。十八屆三中全會提出加快農(nóng)村土地制度改革，對土地綜合整治和人地掛鉤提出了新要求，為發(fā)揮集體土地最大效益和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益拓展了新的空間。理解好、運(yùn)用好人地掛鉤政策，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)都將產(chǎn)生積極的作用。

一、人地掛鉤的含義

所謂人地掛鉤就是指在一個集體經(jīng)濟(jì)組織或若干個集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)，通過土地綜合整治這一平臺，把土地用途的變更、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、使用方向的流轉(zhuǎn)、土地資產(chǎn)的變現(xiàn)、城鎮(zhèn)化率的提高和集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的群眾就業(yè)安置生產(chǎn)生活緊密結(jié)合起來，推進(jìn)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間土地和資金等要素流轉(zhuǎn)和配置，有效破解“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展用地難題。

二、人地掛鉤的核心

人地掛鉤的核心是權(quán)益的交換、利益的分配。把土地這一要素科學(xué)規(guī)劃、綜合治理、區(qū)分功能、合理配置，通過空間位置的置換，實(shí)現(xiàn)價值效益的體現(xiàn)，達(dá)到權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)人與地的真正掛鉤。分析起來，要做到六個方面的掛鉤：

一是與城鎮(zhèn)化建設(shè)相掛鉤。在城鄉(xiāng)結(jié)合部，條件具備的可通過土地綜合整治這一平臺，將整治后的建設(shè)用地，除新農(nóng)村建設(shè)所需用地外，節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)用于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的建設(shè)。同時尊重村民的意見，或遷移戶口到城市，或就地轉(zhuǎn)變身份為市民，享受市民的同等待遇。

二是與城鄉(xiāng)一體化相掛鉤。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是社會發(fā)展的必然要求。城市向農(nóng)村延伸，農(nóng)村向城市靠攏，指的是功能上的接近，而非空間上的靠攏。土地綜合整治則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的途徑，建設(shè)用地指標(biāo)交易收益則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的基礎(chǔ)。在條件成熟的區(qū)域，通過土地綜合整治，建設(shè)具有城市功能的新型農(nóng)村，讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就地就業(yè)、就地城鎮(zhèn)化，可提升農(nóng)民生活幸福指數(shù)，讓其充分享受到土地綜合整治的成果。

三是與轉(zhuǎn)移就業(yè)相掛鉤。非城非鎮(zhèn)近郊的綜合整治項目，節(jié)余的土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)到哪里，要充分尊重農(nóng)民的意愿，戶口隨之遷移到哪里，安置就業(yè)在哪里，確保農(nóng)民的權(quán)益不受侵害。

四是與就地安置相掛鉤。通俗來講，就是地走人留。土地指標(biāo)變現(xiàn)后，要留給當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織，用于農(nóng)村土地復(fù)墾、結(jié)構(gòu)的調(diào)整、產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移、新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)民住房建設(shè)等，為農(nóng)民就地就業(yè)和長遠(yuǎn)生計提供保障。

五是與產(chǎn)業(yè)化相掛鉤。緊緊依靠區(qū)域的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，參與企業(yè)經(jīng)營、入股企業(yè)分紅，有條件的還可以借助企業(yè)興辦自己的產(chǎn)業(yè)，實(shí)行專業(yè)化生產(chǎn)。

六是與規(guī)?；?jīng)營相掛鉤。以高產(chǎn)豐產(chǎn)田為主體，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，采取“公司+農(nóng)戶”的方式，實(shí)行集中連片、規(guī)模經(jīng)營、高效經(jīng)營，因為規(guī)模出效能，規(guī)模出效益，規(guī)模是出路，規(guī)模是方向。

三、人地掛鉤遵循的原則

人地掛鉤是一項涉及土地管理、戶籍改革、就業(yè)安置、社會保障等領(lǐng)域的社會化工程，牽涉到方方面面，體現(xiàn)了中華民族傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代文明的有機(jī)結(jié)合，應(yīng)當(dāng)慎之又慎、循序漸進(jìn)地開展工作。一般來講應(yīng)遵循四個原則：一是準(zhǔn)確選址的原則。選址定位要因地制宜，優(yōu)先選擇在城鄉(xiāng)結(jié)合部、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、獨(dú)立工礦區(qū)、物產(chǎn)豐富區(qū)、交通便利區(qū)和旅游景點(diǎn)區(qū)等條件成熟的地方實(shí)施。二是科學(xué)規(guī)劃的原則。要與土地利用總體規(guī)劃、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村體系規(guī)劃及農(nóng)、林、路、礦專項規(guī)劃精確對接、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、資源共享、優(yōu)勢集約、財力集中，做到規(guī)劃一批、實(shí)施一批、建成一批。三是分期實(shí)施的原則。根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)情，列出優(yōu)、中、后實(shí)施計劃，以點(diǎn)帶面，逐步展開。對條件優(yōu)越、宣傳到位、村民熱情高、矛盾少的地方先期進(jìn)行；外在條件一般、內(nèi)在因素不具備的，可以放一放、緩一緩，不以數(shù)量論政績，要以實(shí)效看成敗。四是統(tǒng)籌安置的原則。綜合整治成功與否，重在謀劃，重在統(tǒng)籌，重在權(quán)益，重在持續(xù)。因此，一定要做到“四個一”，即確定一個目標(biāo)、編制一個規(guī)劃、制定一套政策、組建一個班子。在利益分配上要充分尊重農(nóng)民意見，轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)的，按照當(dāng)?shù)氐恼咄咨瓢仓?；就地就業(yè)的，按照一區(qū)一村的政策落實(shí)到位，不能有偏見，不能有遺漏。

四、人地掛鉤的目標(biāo)

人地掛鉤既是一項政策，更是一種方法和途徑。通過開展人地掛鉤活動，解決“錢從哪里來、地往哪里轉(zhuǎn)、人往哪里走”等一系列問題，推進(jìn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠，以期實(shí)現(xiàn)以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ)、以工業(yè)現(xiàn)代化為主導(dǎo)、以城鄉(xiāng)一體化為引領(lǐng)的三化協(xié)調(diào)發(fā)展的總體目標(biāo)。

五、洛陽市實(shí)施人地掛鉤的實(shí)踐與體會

洛陽地貌形態(tài)以山地、丘陵為主，平原川地只占土地總面積的13.8%。全市村莊類型不一，既有城中村、城郊村，又有布局分散的丘陵村；既有地處深山的貧困村，又有得天獨(dú)厚的旅游村。根據(jù)這一特殊的地理地貌，借力區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，我市在193 個自然村面積64.94 萬畝的范圍內(nèi)，實(shí)施了33 個土地綜合整治試點(diǎn)項目，其中拆舊復(fù)墾5.6 萬畝，建新區(qū)1.62 萬畝，節(jié)約建設(shè)用地3.98萬畝，節(jié)地率達(dá)71%。此項工作的開展，不僅促進(jìn)了美好新農(nóng)村建設(shè)，而且為全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了用地支撐。

一是以城鄉(xiāng)結(jié)合部為依托，實(shí)施撤村并城。近年來，偃師城關(guān)鎮(zhèn)窯頭村依靠城鄉(xiāng)結(jié)合部這一區(qū)位優(yōu)勢，通過資源整合、撤村并鎮(zhèn)、節(jié)約集約，建立了窯頭村鞋業(yè)集聚區(qū)的5 層35 棟標(biāo)準(zhǔn)廠房，400 多家鞋業(yè)企業(yè)入駐，節(jié)約土地488 畝。通過土地流轉(zhuǎn)、資源變現(xiàn)，這里建起了高樓大廈，村民變成了市民，農(nóng)民變成了工人，不僅解決了農(nóng)民進(jìn)城的問題，而且還解決了就地就業(yè)的問題。伊濱區(qū)圍繞城市五組團(tuán)建設(shè)大局，合并33 個行政村，建設(shè)10 個安置小區(qū)，集中安置居民近10 萬人，引入了電子信息、工業(yè)制造、物業(yè)物流、生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)，初步建立了一個城鄉(xiāng)一體化的示范區(qū)。

二是以礦區(qū)村莊為依托，實(shí)施村莊整合。新安縣五頭鎮(zhèn)緊密結(jié)合山高林密、礦產(chǎn)豐富、村民急于脫貧的實(shí)際，利用土地綜合整治這一平臺，發(fā)揮區(qū)位、資源優(yōu)勢，將4個村合并建成1 個村，盤活用地指標(biāo)400 余畝。目前，該地正在緊鑼密鼓的施工中。我們堅信，在不久的將來，一個美麗的鄉(xiāng)村將聳立在這片山高、溝深之緣的古老大地上，締結(jié)出綜合整治、利國利民的燦爛碩果。

三是以庫區(qū)移民為依托，實(shí)施整村搬遷。嵩縣飯坡鄉(xiāng)飯坡村依陸渾水庫東岸分散而居，點(diǎn)多線長，占地面積大，通過拆舊建新，整村搬遷，不僅使村民極大地改善了居住條件，而且拓寬了就業(yè)渠道，增加了就業(yè)崗位；不僅增加了耕地49.21 畝，節(jié)約用地指標(biāo)200 多畝，而且培育發(fā)展了養(yǎng)殖業(yè)，村民的生活如芝麻開花節(jié)節(jié)高。

四是以支柱產(chǎn)業(yè)為依托，實(shí)施拆舊建新。汝陽縣實(shí)施舊村搬遷，以西泰山旅游為目標(biāo)，建起了西泰山旅游度假村，改變了以往以耕種為主的勞作方式，興辦了旅游服務(wù)產(chǎn)業(yè)，不僅村民不再外出打工，還引來了務(wù)工人員。杜康村以杜康酒業(yè)公司為依托，建起了杜康風(fēng)情園，公司有了建設(shè)用地，農(nóng)民有了就業(yè)崗位，村莊變成了社區(qū)，村委增加了實(shí)體，農(nóng)民轉(zhuǎn)換成了工人，使土地得到高效利用，農(nóng)民得到豐厚收益。

五是以搬遷扶貧為依托，實(shí)施異地新建。宜陽縣將住在錦屏山里面的零散住戶集中搬遷出來，通過騰退老宅，整治復(fù)耕，提供了流轉(zhuǎn)的土地指標(biāo)，盤活了土地資源，集中了各方政策資金，建設(shè)了牌窯新村和靈山新村，有效實(shí)現(xiàn)了搬遷脫貧。

綜上所述，人地掛鉤政策符合我國基本國情，順應(yīng)了社會發(fā)展的方向，滿足了各方群體利益的需求。實(shí)踐證明，實(shí)施人地掛鉤可以有力地堅守耕地紅線，確保國家糧食安全；可以破解用地困難，為工業(yè)用地提供平臺，助推經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展；可以轉(zhuǎn)移安置，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，提高人口城鎮(zhèn)化率；可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地安置，就地就業(yè)，助推農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城市化，縮小城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別；可以節(jié)約集約利用土地，發(fā)揮土地的最大效益，實(shí)現(xiàn)土地最大價值。因此說，人地掛鉤這一政策，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會快速、高效、可持續(xù)發(fā)展的總開關(guān)、金推手。