地方“機(jī)場修建熱”的政經(jīng)邏輯

李克誠

“江蘇9個機(jī)場7家虧損”，“地方政府為給機(jī)場‘輸血，甚至出文件強(qiáng)迫下屬單位包機(jī)出國”……今年年初，隨著媒體的曝光，“中小機(jī)場虧損”再次成為輿論的焦點(diǎn)。其實(shí)，不僅在江蘇，在全國范圍內(nèi)，中小機(jī)場虧損已成為“公開的秘密”。

據(jù)中國民航局披露的數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)有182個民用機(jī)場中，有135家（約占74%）機(jī)場處于虧損。令外界不解的是，在此背景下，各地對修建機(jī)場的熱情卻有增無減、快馬揚(yáng)鞭—“十二五”期間，我國將新建機(jī)場70個、改擴(kuò)建101個—這幾乎是過去10年的總和。從地域分布上看，新一波“機(jī)場熱”正從東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)波及、擴(kuò)展到中西部地區(qū)。

地方政府如此鐘情機(jī)場項目，背后隱藏著什么邏輯？

機(jī)場虧損難掩投資熱

中國民用航空局“掌門人”李家祥也許是最能感受到這股“機(jī)場修建熱”的人士之一。2010年，先后有29個?。▍^(qū)市）的53位省級領(lǐng)導(dǎo)前往中國民航局洽談合作事宜。據(jù)李披露，僅3月8日那一天，就有10個省份的省領(lǐng)導(dǎo)拜會民航局，“我們打開所有的辦公室進(jìn)行接待”。

不過，在民航局“賓客盈門”盛況的背后，則難掩各地機(jī)場紛紛虧損的尷尬。李家祥披露，近年來我國機(jī)場每年虧損數(shù)約為20億元，平均每座機(jī)場虧1500萬～1600萬元。這些虧損的機(jī)場，需要依靠政府的持續(xù)補(bǔ)貼才能維持運(yùn)營。

不僅如此，據(jù)政府部門人士向《南風(fēng)窗》記者介紹，為了維持航線的運(yùn)行，地方政府還會新開航線航班給予航空公司補(bǔ)貼，這也是各地通行做法。以江蘇為例，省里每年撥出8000萬元“國際航線培育專項資金”支持南京祿口國際機(jī)場，各地級市政府也紛紛效仿：最近3年常州市每年拿出5000萬元對航線航班實(shí)行保底補(bǔ)貼，連云港、南通、鹽城、徐州等地每年給予的航線補(bǔ)貼也均在2500萬～3300萬元左右。

據(jù)中國民航大學(xué)航空服務(wù)研究所所長李曉津的研究，在我國，一個機(jī)場要保證100萬左右的年客運(yùn)量才能實(shí)現(xiàn)盈虧平衡。而這幾年新上馬的機(jī)場多屬于年吞吐量在20萬左右的小型機(jī)場，這也意味著，這些蜂擁上馬的項目，將會繼續(xù)步已有機(jī)場“連年虧損”的后塵。

那么，地方政府為何明知可能會虧損，仍愿意投資修建機(jī)場呢？對此，李家祥多次在不同場合給予回應(yīng)，他認(rèn)為，“絕不能簡單地從經(jīng)濟(jì)效益上考慮中小機(jī)場建設(shè)投資、運(yùn)營虧損等問題，而要從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展角度來看待中小機(jī)場的綜合效用?！苯煌ㄟ\(yùn)輸專家、北京航空航天大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授張寧在接受《南風(fēng)窗》記者采訪時也表示，在分析和評估機(jī)場的價值時，絕不應(yīng)把機(jī)場僅僅簡單地看成一個普通的盈利的企業(yè)、單獨(dú)考量其財務(wù)成本。他說，事實(shí)上，機(jī)場作為重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施，對地區(qū)發(fā)展的帶動往往是綜合性的。

最常被業(yè)內(nèi)人士引證的論據(jù)是：按照國際權(quán)威機(jī)構(gòu)測算，民航投入和產(chǎn)出比率是1︰8。國際機(jī)場協(xié)會（ACI）研究認(rèn)為，機(jī)場每百萬旅客吞吐量，可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益總和1.3億美元，相關(guān)就業(yè)崗位2500個。

最近兩三年，中國民航局局長李家祥每年都受邀前往中央黨校，為多個省部級、司局級等中高級領(lǐng)導(dǎo)干部班講授“發(fā)揮民航業(yè)的戰(zhàn)略作用”，向地方大員們“灌輸”民航業(yè)如何促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念。據(jù)介紹，一座支線機(jī)場的跑道約3公里、投資額三五億元，相當(dāng)于3公里高鐵的投資?！耙粭l3公里的高速鐵路，對一個地方的發(fā)展來說，它的作用極其有限。但一條3公里的飛機(jī)跑道，卻能把這個地區(qū)與整個世界聯(lián)系起來?！崩罴蚁樾蜗蟮卣f，“過去，人們常常講，‘要致富先修路！現(xiàn)在則是，‘要開放修機(jī)場，要想強(qiáng)上民航！”

目前，已有多個省份明確提出要把民航業(yè)作為新型戰(zhàn)略支撐產(chǎn)業(yè)來打造，宣稱要建設(shè)“民航大省”，并紛紛加快對機(jī)場的投資布局。

湖南稱，“十二五”期間，將完成邵東等4個機(jī)場建設(shè)，到2020年該省的機(jī)場將達(dá)到12個，“屆時將成為中南地區(qū)機(jī)場數(shù)量最多的省”。四川規(guī)劃，未來10年該省民用機(jī)場總數(shù)將達(dá)到17個。內(nèi)蒙古也提出，“十二五”期間，將新增5個支線機(jī)場、7個通勤機(jī)場，到2015年末，全區(qū)的民航機(jī)場將達(dá)到20個……

地方經(jīng)濟(jì)的“經(jīng)濟(jì)賬”與“政治賬”

我國2003年機(jī)場屬地化改革后，機(jī)場的所有權(quán)和建設(shè)的決策權(quán)從民航局轉(zhuǎn)移到了地方政府。各地投資建設(shè)機(jī)場的積極性被調(diào)動起來。

特別是，最近幾年，為應(yīng)對國際金融危機(jī)，中央和地方政府加大了對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的投資力度。中央也開始從戰(zhàn)略層面重視并推動民用機(jī)場建設(shè)，2012年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》提出，要“加大”機(jī)場建設(shè)力度，“適度超前”。這也是最新一波“機(jī)場修建熱”的背景所在。

而修建機(jī)場、開通航線對地方政府的好處也顯現(xiàn)出來。江蘇淮安機(jī)場自2010年通航以來，政府每年給予機(jī)場虧損的補(bǔ)貼約在1000萬元左右，但據(jù)淮安市提供的資料，2010年淮安機(jī)場建成的當(dāng)年，淮安招商引資的實(shí)際到賬就突破了10億美元。目前，在淮安落戶的臺資企業(yè)已達(dá)到850家，這也使身處內(nèi)陸地區(qū)的淮安成為繼深圳、東莞、蘇州之后全國第四大臺資聚集區(qū)。

江蘇鹽城，也成為利用機(jī)場和航線資源拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型。2003年，韓國現(xiàn)代起亞集團(tuán)決定在鹽城投資建設(shè)“汽車城”，條件之一就是必須開通鹽城至韓國的航班。鹽城市政府財政補(bǔ)貼3000萬元開通了鹽城—首爾國際臨時包機(jī)航班。爾后，“汽車城”項目以及600多家與之配套的相關(guān)韓資企業(yè)也紛紛落戶鹽城。“政府每年補(bǔ)貼在航線和經(jīng)營上的經(jīng)費(fèi)是3300萬，但企業(yè)每年繳給政府的稅收就是30多億，一本百利?！崩罴蚁槎啻喂_肯定鹽城機(jī)場。

修建機(jī)場，不僅有助于提升城市形象、招商引資、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，還是增加地方固定資產(chǎn)投資、GDP的“法寶”。這些都影響到地方主要領(lǐng)導(dǎo)人的政績和晉升。這也是地方領(lǐng)導(dǎo)“偏愛”建機(jī)場的另一原因。

在當(dāng)前的政治語境中，通過經(jīng)濟(jì)競賽來獲取政治提拔是地方政府官員晉升的主要途徑。而政治權(quán)力的金字塔結(jié)構(gòu)決定了只有有限數(shù)目的官員可以獲得提升，這也意味著，同層級的地方政府主要官員之間，都處于一種政治晉升博弈中。因此，追求自身政績（GDP）的最大化，就成為不少地方主要官員不得不考量的“政治賬”。特別是最近幾年，在“穩(wěn)增長”的大背景下，機(jī)場等大項目的投資建設(shè)，可用來抵消出口下滑和房地產(chǎn)調(diào)控對地方GDP增長的影響，因此，上馬機(jī)場等大項目，成為不少地方政府秘而不宣的操作“策略”。

“超前”建設(shè)的隱憂

盡管《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》提出，機(jī)場規(guī)劃建設(shè)既要“適度超前”，又要“量力而行”。但由于“適度超前”在操作層面缺乏清晰的界限，外界擔(dān)心，某些地方政府很可能會打著“適度超前”的旗號而行“過度超前”之實(shí)，或者盲目上馬機(jī)場項目，或者過于“超前”建設(shè)。

這已有前車之鑒。1992年，南方某市斥資40億元建設(shè)國際機(jī)場時，曾“大手筆”將該機(jī)場設(shè)計規(guī)劃成年旅客吞吐量為1200萬人次的大型機(jī)場。然而，該機(jī)場通航12年后，客運(yùn)量才首次突破100萬。去年，該機(jī)場旅客吞吐量迎來了歷史上最好的成績—209萬人次，也僅相當(dāng)于當(dāng)初設(shè)計載客負(fù)荷的1/6。外界看來，該機(jī)場之所以常年陷入虧損，與其最初設(shè)計“過于超前”以及該地區(qū)過于密集、過度競爭的機(jī)場布局相關(guān)。

如今，相似的一幕仍在上演。以京津冀地區(qū)為例，按照發(fā)展規(guī)劃，在未來，該地區(qū)21.61萬平方公里的狹小空間內(nèi)將存在11個機(jī)場，其中河北省內(nèi)就有9個，上述任何兩個機(jī)場之間幾乎均在1.5～2小時車程內(nèi)。在南北狹長的河北的東西兩側(cè)，又分布著太原機(jī)場和濟(jì)南機(jī)場等多個機(jī)場。如此眾多的機(jī)場布局在如此狹小的空間里，在外界看來，不免有重復(fù)建設(shè)之虞，也加劇了該地區(qū)機(jī)場間的過度競爭。而其帶來的消極后果，或許需要在未來多年后才能得以充分暴露和顯現(xiàn)。

就拿目前占據(jù)全國客運(yùn)市場份額最大、經(jīng)濟(jì)效益看起來最好的三大機(jī)場（北京首都、上海浦東、廣州白云）來說，其沉重的財務(wù)負(fù)擔(dān)已非外界所能想象。中國民航管理干部學(xué)院機(jī)場管理研究所所長譚惠卓向本刊記者介紹，三大機(jī)場的累計投資額均已超過400億元，近10年的投資中有40%靠銀行貸款，每年僅還本付息的資本成本高達(dá)20多億元。三大機(jī)場“除了在短暫的投資間歇期可能有較好的經(jīng)濟(jì)效益之外，長期不可能產(chǎn)生良好經(jīng)濟(jì)效益”。

對于那些熱衷于上馬機(jī)場項目的地方政府而言，這也許是一個最為清醒的警示信號。