執(zhí)行難，數(shù)字背后有玄機(jī)

葉竹盛

在今年全國(guó)“兩會(huì)”上，最高人民法院工作報(bào)告透露，2012年全國(guó)法院共受理執(zhí)行案件1219.6萬(wàn)件，執(zhí)結(jié)1203.9萬(wàn)件，執(zhí)結(jié)率接近100%。從數(shù)字來(lái)看，長(zhǎng)期受到詬病的法院判決“執(zhí)行難”問題似乎已經(jīng)得到很好解決。但是報(bào)告中又將破解“執(zhí)行難”問題作為今年法院工作的重點(diǎn)事項(xiàng)之一，因?yàn)椤耙恍┑胤酱嬖诘脑V訟難、執(zhí)行難問題尚未從根本上得到有效解決”。

原湖南省委書記周強(qiáng)接任最高院院長(zhǎng)之后，于今年3月22日表示，將著力研究解決訴訟難、執(zhí)行難、涉訴信訪化解難等突出問題。自1999年中央發(fā)文轉(zhuǎn)發(fā)《中共最高人民法院黨組關(guān)于解決人民法院“執(zhí)行難”問題的報(bào)告》起，10多年來(lái)，“執(zhí)行難”一直成為決策層和公眾最為關(guān)注的司法頑癥之一。

那么，“執(zhí)行難”的現(xiàn)狀如何？還存在哪些“尚未從根本上得到有效解決”的難題呢？

數(shù)字的玄機(jī)

近日，在重慶某郊縣執(zhí)業(yè)的田律師遇到了一個(gè)難題，她到所在地法院提交執(zhí)行申請(qǐng)時(shí)，被告知每月21日是執(zhí)行立案日，并且每月有固定的立案指標(biāo)數(shù)。田律師覺得很納悶，申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行是《民事訴訟法》賦予當(dāng)事人的權(quán)利，法院沒理由以指定立案日期和設(shè)定指標(biāo)的方式限制這項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。田律師告訴《南風(fēng)窗》記者，這還是她首次遇到類似情況，她分析，法院之所以這么做，應(yīng)該是受到考核指標(biāo)的壓力，擔(dān)心完不成任務(wù)。

像法院其他工作一樣，執(zhí)行也受到各項(xiàng)指標(biāo)的限制。《最高人民法院關(guān)于開展案件質(zhì)量評(píng)估工作的指導(dǎo)意見》所設(shè)定的33項(xiàng)指標(biāo)中，與執(zhí)行有關(guān)的包括“平均執(zhí)行時(shí)間指數(shù)”、“實(shí)際執(zhí)行率”、“執(zhí)行標(biāo)的到位率”等。不同地方的法院還可能增設(shè)其他指標(biāo)，例如湖南省高院2008年制定的《全省法院執(zhí)行工作考評(píng)辦法》中就增設(shè)了“執(zhí)行和解并履行率”、“執(zhí)行申訴上訪率”、“執(zhí)行行為被撤銷改正率”等指標(biāo)。王勝俊在最高院報(bào)告中提到的“執(zhí)結(jié)率”全稱是“執(zhí)行案件結(jié)案率”，包括了申請(qǐng)人撤回執(zhí)行申請(qǐng)、找不到可執(zhí)行財(cái)產(chǎn)而終結(jié)執(zhí)行的情況，僅從該項(xiàng)指標(biāo)來(lái)看，全國(guó)范圍內(nèi)，“執(zhí)結(jié)率”都普遍高達(dá)90%。

廣東省某沿海城市某區(qū)法院執(zhí)行局王法官向《南風(fēng)窗》記者透露了這一數(shù)字背后的玄機(jī)，“執(zhí)行的實(shí)際效果如何，不能只看執(zhí)結(jié)率，要看實(shí)際執(zhí)行率和執(zhí)行標(biāo)的到位率?！备鶕?jù)最高院2012年的數(shù)據(jù)，后兩項(xiàng)指標(biāo)分別為77.83%和76.3%。據(jù)王法官介紹，“他所在法院的報(bào)表上，這兩項(xiàng)指標(biāo)的確差別不大，但實(shí)際上肯定相差很大?！彼趫?zhí)行局的“執(zhí)結(jié)率”高達(dá)90%，但“實(shí)際執(zhí)行率”只有60%左右，“執(zhí)行標(biāo)的到位率”更低，只有30%到40%，“有些案件只執(zhí)行回來(lái)很小一部分，但也算成是實(shí)際執(zhí)行了”。

據(jù)他解釋，用通俗的話講，所謂“實(shí)際執(zhí)行率”是指那些“多多少少執(zhí)行回來(lái)一部分”的案件比率；而假如有10個(gè)案子，總判決被告賠償原告1000萬(wàn)，但只執(zhí)行回來(lái)400萬(wàn)，那么“執(zhí)行標(biāo)的到位率”就只有40%，這肯定要比“實(shí)際執(zhí)行率”低，“只有這個(gè)指標(biāo)才是最實(shí)在的，但是為了應(yīng)付考核，只能報(bào)高一些”。2011年，河北高院執(zhí)行局副局長(zhǎng)呂建國(guó)也向媒體透露，法院統(tǒng)計(jì)的案件“實(shí)際執(zhí)行率”只占“執(zhí)結(jié)率”的2/3。根據(jù)陜西省高院發(fā)布的數(shù)據(jù)，2011年全省法院“實(shí)際執(zhí)行率”為76.35%，但“標(biāo)的到位率”只有57.42%。

2010年，時(shí)任最高院執(zhí)行局局長(zhǎng)的俞靈雨曾向媒體介紹說，中國(guó)的民商事案件中，被告人自動(dòng)履行判決的比例越來(lái)越低，到2010年已有60%左右的案件在判決后申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行?！赌巷L(fēng)窗》記者向幾個(gè)基層法院的執(zhí)行局法官求證，目前這個(gè)比例大概符合現(xiàn)實(shí)。若按“實(shí)際執(zhí)行率”70%計(jì)算，則意味著中國(guó)法院的民商事判決中，有18%左右徹底淪為“司法白條”；若按“標(biāo)的到位率”50%計(jì)算，則意味著司法判決標(biāo)的中的30%無(wú)法兌現(xiàn)。大量的判決無(wú)法執(zhí)行，這一事實(shí)無(wú)疑會(huì)極大損害司法權(quán)威。

孱弱的司法權(quán)威

“有些人的確沒有能力賠償，這是客觀情況，但更多的情況是，根本找不到被執(zhí)行人，或者是財(cái)產(chǎn)被轉(zhuǎn)移了，主要是因?yàn)榉ㄔ簺]辦法及時(shí)有效進(jìn)行查證工作?！睆V東省另外一個(gè)地級(jí)市的李法官這樣告訴《南風(fēng)窗》記者。

有網(wǎng)友近日就遭遇了法院沒有及時(shí)執(zhí)行導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)被轉(zhuǎn)移的情況，其憤憤不平地指責(zé)法院執(zhí)行局不作為，“很多時(shí)候，明明敗訴一方還有財(cái)產(chǎn)，執(zhí)行局卻裝作看不到”。但受訪法官卻覺得很冤。其實(shí)法院并不缺乏積極完成執(zhí)行任務(wù)的動(dòng)力。據(jù)李法官介紹，收取執(zhí)行費(fèi)用是法院收入的一大來(lái)源，“每年執(zhí)行賬戶上有幾億元，按一定比例收取費(fèi)用，對(duì)法院來(lái)說很可觀，再加上指標(biāo)的壓力，如果能執(zhí)行的，我們肯定會(huì)努力”。造成執(zhí)行效率低下的重要原因來(lái)自法院外部。

許多案件涉及異地執(zhí)行問題，這無(wú)疑為執(zhí)行工作增加了難度?！拔覀冇形袌?zhí)行制度，可以委托當(dāng)?shù)胤ㄔ簣?zhí)行，但是大家工作量都很大，自己的指標(biāo)都完不成，因此委托執(zhí)行的效果很差?！蓖醴ü俑嬖V記者。當(dāng)他得知國(guó)務(wù)院已經(jīng)提出時(shí)間表，要在近年建立全國(guó)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度和個(gè)人征信系統(tǒng)，非常高興，“應(yīng)該可以解決很多問題了，在當(dāng)?shù)鼐筒樵內(nèi)珖?guó)的情況”。

但實(shí)際上，即使是當(dāng)?shù)貓?zhí)行的案件，法院權(quán)威的缺失也造成了諸多實(shí)際的困難。“要找到可執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)需要車管所、工商局、國(guó)土局、房管部門的協(xié)助，但是協(xié)助執(zhí)行并不是他們的重點(diǎn)工作，不在他們考核的指標(biāo)內(nèi)，有時(shí)候我們將文件發(fā)過去，要求協(xié)助查詢，要很久才有回饋。”執(zhí)行是要求效率的工作，對(duì)于其他政府部門的拖延，王法官覺得很無(wú)奈，“沒辦法，我們法院的權(quán)威不夠，查詢一下是很簡(jiǎn)單的工作，但是他們不配合我們也沒辦法”。

“銀行也是一樣，有時(shí)候?yàn)榱瞬橐粋€(gè)案子，我們得一個(gè)銀行一個(gè)銀行地跑，有時(shí)候排隊(duì)都得很久?！崩罘ü倜鎸?duì)自己手頭每年400多件執(zhí)行案子，感覺時(shí)間的確不夠用，“都消耗在排隊(duì)和等待上了”。2010年，在最高院的推動(dòng)下，人民銀行同意法院可以統(tǒng)一查詢被執(zhí)行企業(yè)和個(gè)人的銀行賬號(hào)。據(jù)《南風(fēng)窗》記者了解，廣東省內(nèi)深圳和佛山兩地已經(jīng)建立這項(xiàng)機(jī)制，但在王法官和李法官所在地尚未實(shí)現(xiàn)。

法院在政府部門和企事業(yè)單位面前權(quán)威不足的另外一個(gè)體現(xiàn)是，一些國(guó)有企業(yè)和黨政機(jī)關(guān)成為了執(zhí)行的“硬骨頭”。2012年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于做好黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行人民法院生效判決和裁定工作的若干意見》，要求“著力解決黨政機(jī)關(guān)經(jīng)商辦企業(yè)拖欠債務(wù)案件的歷史舊賬”。根據(jù)王法官的統(tǒng)計(jì)，他所在法院歷年積壓下來(lái)的“執(zhí)行難”案件中，有3000多件的執(zhí)行對(duì)象是國(guó)有企業(yè)和黨政機(jī)關(guān)，占所有積壓案件的10%左右，在清理過程中，他所在法院最終只上報(bào)了100多件，“主要是擔(dān)心報(bào)多了壓力太大，執(zhí)行不完”。

為防止政府部門出于部門利益和地方保護(hù)而影響執(zhí)行工作，佛山市曾于2011年出臺(tái)措施，規(guī)定“協(xié)助執(zhí)行部門不能對(duì)法院生效文書進(jìn)行實(shí)體審查”，“不得制定與法律相悖、給人民法院執(zhí)行設(shè)置障礙的規(guī)定或文件”。但現(xiàn)實(shí)中，法院似乎仍難以克服部門利益和地方保護(hù)主義。據(jù)王法官透露，一些涉黨政機(jī)關(guān)的執(zhí)行案件之所以得以順利清理，是因?yàn)閲?guó)務(wù)院設(shè)立了專門資金代為償付。

被困住的手腳

“現(xiàn)在媒體上揭露暴力執(zhí)法的新聞很多，有時(shí)候就是登一張照片，看到法警制服了被執(zhí)行人，就以為是我們?cè)诒┝?zhí)法，實(shí)際上他們沒有看到被執(zhí)行人暴力抗法的行為?！崩罘ü贌o(wú)奈地告訴《南風(fēng)窗》記者，“我們也怕被指責(zé)，所以遇到被執(zhí)行人抗法的時(shí)候，就只好走開了?！?/p>

按照我國(guó)法律規(guī)定，被執(zhí)行人拒絕執(zhí)行法院判決的，可能被拘留15天，情節(jié)嚴(yán)重的，還可能被判處拒絕履行法院判決裁決罪。但在實(shí)踐中，拒絕執(zhí)行的當(dāng)事人被拘留的情況并不多，被判刑的更少。杭州市余杭區(qū)法官王孟分析，在實(shí)務(wù)中要追究被執(zhí)行人刑事責(zé)任將涉及大量證據(jù)收集和訴訟工作，在案多人少的情況下，執(zhí)行辦案人員只能將精力放在更容易執(zhí)行的案件上，遇到抗法的情況，有時(shí)只能以執(zhí)行終結(jié)處理。

在征信系統(tǒng)不完善的情況下，王法官認(rèn)為法院現(xiàn)有措施的威懾力嚴(yán)重不足，“一些精明的被執(zhí)行人也不怕15天的拘留，關(guān)幾天就出來(lái)了，但是賬就賴掉了，對(duì)他們來(lái)說很劃算”。他所在法院去年6000多件執(zhí)行案件，只拘留了30多個(gè)人，但拘留了賬還是追不回來(lái)。

另外，法院執(zhí)行局也有“維穩(wěn)”的壓力，特別是涉及勞動(dòng)群體案件之時(shí)，“一個(gè)案子就涉及一兩百人被欠薪的，但是企業(yè)出于各種原因沒辦法執(zhí)行，有時(shí)候是政府撥錢把問題解決了”。王法官分析，雖然政府出面有助于解決糾紛，但是長(zhǎng)期下去，一些企業(yè)更容易抵制法院的強(qiáng)制執(zhí)行，總想著依靠政府。

法院強(qiáng)制執(zhí)行的手腳被捆住的另外一個(gè)不利后果是，可能形成一條圍繞著執(zhí)行司法判決的灰色利益鏈條。曾有媒體報(bào)道，一些收賬公司常年蹲守在法院門口，收攬生意，以非常手段替當(dāng)事人“解決問題”。此外，拿到判決書卻無(wú)法執(zhí)行，以致當(dāng)事人當(dāng)街叫賣判決書的新聞也常見報(bào)端?！胺浅Ｊ侄巍币呀?jīng)成了一些當(dāng)事人更信賴的執(zhí)行辦法，李法官告訴《南風(fēng)窗》記者，他曾問過一個(gè)當(dāng)事人，是否需要事先申請(qǐng)保全被告人的財(cái)產(chǎn)，以免判決生效后財(cái)產(chǎn)被轉(zhuǎn)移，結(jié)果對(duì)方說，“不用了，將來(lái)找收賬公司幫我收?！?/p>

目前大部分法院并未設(shè)專門的執(zhí)行員，而是由其他審判庭輪崗到執(zhí)行局的法官負(fù)責(zé)執(zhí)行。平時(shí)在審判臺(tái)上主持審理的法官要走進(jìn)現(xiàn)場(chǎng)強(qiáng)制執(zhí)行，許多法官覺得很不適應(yīng)，王法官就坦承：“還是有情緒的，工作性質(zhì)完全不一樣，法庭上可以穿著法袍，還有點(diǎn)威嚴(yán)感，到現(xiàn)場(chǎng)去都是穿便衣，人家就不相信你?！焙鲜「咴焊痹洪L(zhǎng)石時(shí)態(tài)曾撰文分析不同執(zhí)行人員的執(zhí)行效果差異，他發(fā)現(xiàn)若由執(zhí)行局文職人員單獨(dú)執(zhí)行，暴力抗法和傷亡人數(shù)比例都較高。2007到2009年間，湖南省1194起暴力抗拒執(zhí)行事件中，執(zhí)行局獨(dú)立執(zhí)行的占35.93%，司法警察獨(dú)立執(zhí)行的占13.57%。執(zhí)行人員傷亡總數(shù)411人中，47.2%發(fā)生在執(zhí)行局單獨(dú)執(zhí)行的情形中，7.54%發(fā)生在司法警察單獨(dú)執(zhí)行的情況中。目前湖南省一些法院正在試驗(yàn)建立獨(dú)立的司法警察局或執(zhí)行警務(wù)局。

1999年直指“執(zhí)行難”的中央文件下發(fā)10年后，最高院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》，提出“執(zhí)行難問題并未從根本上得到解決，執(zhí)行工作規(guī)范化水平仍需進(jìn)一步提高，執(zhí)行的力度和時(shí)效性有待進(jìn)一步加強(qiáng)”。此后相繼出臺(tái)了《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運(yùn)行的若干意見》、《關(guān)于依法制裁規(guī)避執(zhí)行行為的若干意見》等文件，并在廣東和廣西兩地設(shè)立試點(diǎn)，建立全省統(tǒng)一的執(zhí)行指揮中心。但愿這些旨在解決“執(zhí)行難”的種種文件和措施本身不會(huì)遭遇另一種“執(zhí)行難”。