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    執(zhí)行難,數(shù)字背后有玄機(jī)

    2013-06-11 20:18:06葉竹盛
    南風(fēng)窗 2013年8期

    葉竹盛

    在今年全國(guó)“兩會(huì)”上,最高人民法院工作報(bào)告透露,2012年全國(guó)法院共受理執(zhí)行案件1219.6萬(wàn)件,執(zhí)結(jié)1203.9萬(wàn)件,執(zhí)結(jié)率接近100%。從數(shù)字來(lái)看,長(zhǎng)期受到詬病的法院判決“執(zhí)行難”問題似乎已經(jīng)得到很好解決。但是報(bào)告中又將破解“執(zhí)行難”問題作為今年法院工作的重點(diǎn)事項(xiàng)之一,因?yàn)椤耙恍┑胤酱嬖诘脑V訟難、執(zhí)行難問題尚未從根本上得到有效解決”。

    原湖南省委書記周強(qiáng)接任最高院院長(zhǎng)之后,于今年3月22日表示,將著力研究解決訴訟難、執(zhí)行難、涉訴信訪化解難等突出問題。自1999年中央發(fā)文轉(zhuǎn)發(fā)《中共最高人民法院黨組關(guān)于解決人民法院“執(zhí)行難”問題的報(bào)告》起,10多年來(lái),“執(zhí)行難”一直成為決策層和公眾最為關(guān)注的司法頑癥之一。

    那么,“執(zhí)行難”的現(xiàn)狀如何?還存在哪些“尚未從根本上得到有效解決”的難題呢?

    數(shù)字的玄機(jī)

    近日,在重慶某郊縣執(zhí)業(yè)的田律師遇到了一個(gè)難題,她到所在地法院提交執(zhí)行申請(qǐng)時(shí),被告知每月21日是執(zhí)行立案日,并且每月有固定的立案指標(biāo)數(shù)。田律師覺得很納悶,申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行是《民事訴訟法》賦予當(dāng)事人的權(quán)利,法院沒理由以指定立案日期和設(shè)定指標(biāo)的方式限制這項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。田律師告訴《南風(fēng)窗》記者,這還是她首次遇到類似情況,她分析,法院之所以這么做,應(yīng)該是受到考核指標(biāo)的壓力,擔(dān)心完不成任務(wù)。

    像法院其他工作一樣,執(zhí)行也受到各項(xiàng)指標(biāo)的限制。《最高人民法院關(guān)于開展案件質(zhì)量評(píng)估工作的指導(dǎo)意見》所設(shè)定的33項(xiàng)指標(biāo)中,與執(zhí)行有關(guān)的包括“平均執(zhí)行時(shí)間指數(shù)”、“實(shí)際執(zhí)行率”、“執(zhí)行標(biāo)的到位率”等。不同地方的法院還可能增設(shè)其他指標(biāo),例如湖南省高院2008年制定的《全省法院執(zhí)行工作考評(píng)辦法》中就增設(shè)了“執(zhí)行和解并履行率”、“執(zhí)行申訴上訪率”、“執(zhí)行行為被撤銷改正率”等指標(biāo)。王勝俊在最高院報(bào)告中提到的“執(zhí)結(jié)率”全稱是“執(zhí)行案件結(jié)案率”,包括了申請(qǐng)人撤回執(zhí)行申請(qǐng)、找不到可執(zhí)行財(cái)產(chǎn)而終結(jié)執(zhí)行的情況,僅從該項(xiàng)指標(biāo)來(lái)看,全國(guó)范圍內(nèi),“執(zhí)結(jié)率”都普遍高達(dá)90%。

    廣東省某沿海城市某區(qū)法院執(zhí)行局王法官向《南風(fēng)窗》記者透露了這一數(shù)字背后的玄機(jī),“執(zhí)行的實(shí)際效果如何,不能只看執(zhí)結(jié)率,要看實(shí)際執(zhí)行率和執(zhí)行標(biāo)的到位率?!备鶕?jù)最高院2012年的數(shù)據(jù),后兩項(xiàng)指標(biāo)分別為77.83%和76.3%。據(jù)王法官介紹,“他所在法院的報(bào)表上,這兩項(xiàng)指標(biāo)的確差別不大,但實(shí)際上肯定相差很大?!彼趫?zhí)行局的“執(zhí)結(jié)率”高達(dá)90%,但“實(shí)際執(zhí)行率”只有60%左右,“執(zhí)行標(biāo)的到位率”更低,只有30%到40%,“有些案件只執(zhí)行回來(lái)很小一部分,但也算成是實(shí)際執(zhí)行了”。

    據(jù)他解釋,用通俗的話講,所謂“實(shí)際執(zhí)行率”是指那些“多多少少執(zhí)行回來(lái)一部分”的案件比率;而假如有10個(gè)案子,總判決被告賠償原告1000萬(wàn),但只執(zhí)行回來(lái)400萬(wàn),那么“執(zhí)行標(biāo)的到位率”就只有40%,這肯定要比“實(shí)際執(zhí)行率”低,“只有這個(gè)指標(biāo)才是最實(shí)在的,但是為了應(yīng)付考核,只能報(bào)高一些”。2011年,河北高院執(zhí)行局副局長(zhǎng)呂建國(guó)也向媒體透露,法院統(tǒng)計(jì)的案件“實(shí)際執(zhí)行率”只占“執(zhí)結(jié)率”的2/3。根據(jù)陜西省高院發(fā)布的數(shù)據(jù),2011年全省法院“實(shí)際執(zhí)行率”為76.35%,但“標(biāo)的到位率”只有57.42%。

    2010年,時(shí)任最高院執(zhí)行局局長(zhǎng)的俞靈雨曾向媒體介紹說,中國(guó)的民商事案件中,被告人自動(dòng)履行判決的比例越來(lái)越低,到2010年已有60%左右的案件在判決后申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行?!赌巷L(fēng)窗》記者向幾個(gè)基層法院的執(zhí)行局法官求證,目前這個(gè)比例大概符合現(xiàn)實(shí)。若按“實(shí)際執(zhí)行率”70%計(jì)算,則意味著中國(guó)法院的民商事判決中,有18%左右徹底淪為“司法白條”;若按“標(biāo)的到位率”50%計(jì)算,則意味著司法判決標(biāo)的中的30%無(wú)法兌現(xiàn)。大量的判決無(wú)法執(zhí)行,這一事實(shí)無(wú)疑會(huì)極大損害司法權(quán)威。

    孱弱的司法權(quán)威

    “有些人的確沒有能力賠償,這是客觀情況,但更多的情況是,根本找不到被執(zhí)行人,或者是財(cái)產(chǎn)被轉(zhuǎn)移了,主要是因?yàn)榉ㄔ簺]辦法及時(shí)有效進(jìn)行查證工作?!睆V東省另外一個(gè)地級(jí)市的李法官這樣告訴《南風(fēng)窗》記者。

    有網(wǎng)友近日就遭遇了法院沒有及時(shí)執(zhí)行導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)被轉(zhuǎn)移的情況,其憤憤不平地指責(zé)法院執(zhí)行局不作為,“很多時(shí)候,明明敗訴一方還有財(cái)產(chǎn),執(zhí)行局卻裝作看不到”。但受訪法官卻覺得很冤。其實(shí)法院并不缺乏積極完成執(zhí)行任務(wù)的動(dòng)力。據(jù)李法官介紹,收取執(zhí)行費(fèi)用是法院收入的一大來(lái)源,“每年執(zhí)行賬戶上有幾億元,按一定比例收取費(fèi)用,對(duì)法院來(lái)說很可觀,再加上指標(biāo)的壓力,如果能執(zhí)行的,我們肯定會(huì)努力”。造成執(zhí)行效率低下的重要原因來(lái)自法院外部。

    許多案件涉及異地執(zhí)行問題,這無(wú)疑為執(zhí)行工作增加了難度?!拔覀冇形袌?zhí)行制度,可以委托當(dāng)?shù)胤ㄔ簣?zhí)行,但是大家工作量都很大,自己的指標(biāo)都完不成,因此委托執(zhí)行的效果很差?!蓖醴ü俑嬖V記者。當(dāng)他得知國(guó)務(wù)院已經(jīng)提出時(shí)間表,要在近年建立全國(guó)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度和個(gè)人征信系統(tǒng),非常高興,“應(yīng)該可以解決很多問題了,在當(dāng)?shù)鼐筒樵內(nèi)珖?guó)的情況”。

    但實(shí)際上,即使是當(dāng)?shù)貓?zhí)行的案件,法院權(quán)威的缺失也造成了諸多實(shí)際的困難。“要找到可執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)需要車管所、工商局、國(guó)土局、房管部門的協(xié)助,但是協(xié)助執(zhí)行并不是他們的重點(diǎn)工作,不在他們考核的指標(biāo)內(nèi),有時(shí)候我們將文件發(fā)過去,要求協(xié)助查詢,要很久才有回饋。”執(zhí)行是要求效率的工作,對(duì)于其他政府部門的拖延,王法官覺得很無(wú)奈,“沒辦法,我們法院的權(quán)威不夠,查詢一下是很簡(jiǎn)單的工作,但是他們不配合我們也沒辦法”。

    “銀行也是一樣,有時(shí)候?yàn)榱瞬橐粋€(gè)案子,我們得一個(gè)銀行一個(gè)銀行地跑,有時(shí)候排隊(duì)都得很久?!崩罘ü倜鎸?duì)自己手頭每年400多件執(zhí)行案子,感覺時(shí)間的確不夠用,“都消耗在排隊(duì)和等待上了”。2010年,在最高院的推動(dòng)下,人民銀行同意法院可以統(tǒng)一查詢被執(zhí)行企業(yè)和個(gè)人的銀行賬號(hào)。據(jù)《南風(fēng)窗》記者了解,廣東省內(nèi)深圳和佛山兩地已經(jīng)建立這項(xiàng)機(jī)制,但在王法官和李法官所在地尚未實(shí)現(xiàn)。

    法院在政府部門和企事業(yè)單位面前權(quán)威不足的另外一個(gè)體現(xiàn)是,一些國(guó)有企業(yè)和黨政機(jī)關(guān)成為了執(zhí)行的“硬骨頭”。2012年2月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于做好黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行人民法院生效判決和裁定工作的若干意見》,要求“著力解決黨政機(jī)關(guān)經(jīng)商辦企業(yè)拖欠債務(wù)案件的歷史舊賬”。根據(jù)王法官的統(tǒng)計(jì),他所在法院歷年積壓下來(lái)的“執(zhí)行難”案件中,有3000多件的執(zhí)行對(duì)象是國(guó)有企業(yè)和黨政機(jī)關(guān),占所有積壓案件的10%左右,在清理過程中,他所在法院最終只上報(bào)了100多件,“主要是擔(dān)心報(bào)多了壓力太大,執(zhí)行不完”。

    為防止政府部門出于部門利益和地方保護(hù)而影響執(zhí)行工作,佛山市曾于2011年出臺(tái)措施,規(guī)定“協(xié)助執(zhí)行部門不能對(duì)法院生效文書進(jìn)行實(shí)體審查”,“不得制定與法律相悖、給人民法院執(zhí)行設(shè)置障礙的規(guī)定或文件”。但現(xiàn)實(shí)中,法院似乎仍難以克服部門利益和地方保護(hù)主義。據(jù)王法官透露,一些涉黨政機(jī)關(guān)的執(zhí)行案件之所以得以順利清理,是因?yàn)閲?guó)務(wù)院設(shè)立了專門資金代為償付。

    被困住的手腳

    “現(xiàn)在媒體上揭露暴力執(zhí)法的新聞很多,有時(shí)候就是登一張照片,看到法警制服了被執(zhí)行人,就以為是我們?cè)诒┝?zhí)法,實(shí)際上他們沒有看到被執(zhí)行人暴力抗法的行為?!崩罘ü贌o(wú)奈地告訴《南風(fēng)窗》記者,“我們也怕被指責(zé),所以遇到被執(zhí)行人抗法的時(shí)候,就只好走開了?!?/p>

    按照我國(guó)法律規(guī)定,被執(zhí)行人拒絕執(zhí)行法院判決的,可能被拘留15天,情節(jié)嚴(yán)重的,還可能被判處拒絕履行法院判決裁決罪。但在實(shí)踐中,拒絕執(zhí)行的當(dāng)事人被拘留的情況并不多,被判刑的更少。杭州市余杭區(qū)法官王孟分析,在實(shí)務(wù)中要追究被執(zhí)行人刑事責(zé)任將涉及大量證據(jù)收集和訴訟工作,在案多人少的情況下,執(zhí)行辦案人員只能將精力放在更容易執(zhí)行的案件上,遇到抗法的情況,有時(shí)只能以執(zhí)行終結(jié)處理。

    在征信系統(tǒng)不完善的情況下,王法官認(rèn)為法院現(xiàn)有措施的威懾力嚴(yán)重不足,“一些精明的被執(zhí)行人也不怕15天的拘留,關(guān)幾天就出來(lái)了,但是賬就賴掉了,對(duì)他們來(lái)說很劃算”。他所在法院去年6000多件執(zhí)行案件,只拘留了30多個(gè)人,但拘留了賬還是追不回來(lái)。

    另外,法院執(zhí)行局也有“維穩(wěn)”的壓力,特別是涉及勞動(dòng)群體案件之時(shí),“一個(gè)案子就涉及一兩百人被欠薪的,但是企業(yè)出于各種原因沒辦法執(zhí)行,有時(shí)候是政府撥錢把問題解決了”。王法官分析,雖然政府出面有助于解決糾紛,但是長(zhǎng)期下去,一些企業(yè)更容易抵制法院的強(qiáng)制執(zhí)行,總想著依靠政府。

    法院強(qiáng)制執(zhí)行的手腳被捆住的另外一個(gè)不利后果是,可能形成一條圍繞著執(zhí)行司法判決的灰色利益鏈條。曾有媒體報(bào)道,一些收賬公司常年蹲守在法院門口,收攬生意,以非常手段替當(dāng)事人“解決問題”。此外,拿到判決書卻無(wú)法執(zhí)行,以致當(dāng)事人當(dāng)街叫賣判決書的新聞也常見報(bào)端?!胺浅J侄巍币呀?jīng)成了一些當(dāng)事人更信賴的執(zhí)行辦法,李法官告訴《南風(fēng)窗》記者,他曾問過一個(gè)當(dāng)事人,是否需要事先申請(qǐng)保全被告人的財(cái)產(chǎn),以免判決生效后財(cái)產(chǎn)被轉(zhuǎn)移,結(jié)果對(duì)方說,“不用了,將來(lái)找收賬公司幫我收?!?/p>

    目前大部分法院并未設(shè)專門的執(zhí)行員,而是由其他審判庭輪崗到執(zhí)行局的法官負(fù)責(zé)執(zhí)行。平時(shí)在審判臺(tái)上主持審理的法官要走進(jìn)現(xiàn)場(chǎng)強(qiáng)制執(zhí)行,許多法官覺得很不適應(yīng),王法官就坦承:“還是有情緒的,工作性質(zhì)完全不一樣,法庭上可以穿著法袍,還有點(diǎn)威嚴(yán)感,到現(xiàn)場(chǎng)去都是穿便衣,人家就不相信你?!焙鲜「咴焊痹洪L(zhǎng)石時(shí)態(tài)曾撰文分析不同執(zhí)行人員的執(zhí)行效果差異,他發(fā)現(xiàn)若由執(zhí)行局文職人員單獨(dú)執(zhí)行,暴力抗法和傷亡人數(shù)比例都較高。2007到2009年間,湖南省1194起暴力抗拒執(zhí)行事件中,執(zhí)行局獨(dú)立執(zhí)行的占35.93%,司法警察獨(dú)立執(zhí)行的占13.57%。執(zhí)行人員傷亡總數(shù)411人中,47.2%發(fā)生在執(zhí)行局單獨(dú)執(zhí)行的情形中,7.54%發(fā)生在司法警察單獨(dú)執(zhí)行的情況中。目前湖南省一些法院正在試驗(yàn)建立獨(dú)立的司法警察局或執(zhí)行警務(wù)局。

    1999年直指“執(zhí)行難”的中央文件下發(fā)10年后,最高院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》,提出“執(zhí)行難問題并未從根本上得到解決,執(zhí)行工作規(guī)范化水平仍需進(jìn)一步提高,執(zhí)行的力度和時(shí)效性有待進(jìn)一步加強(qiáng)”。此后相繼出臺(tái)了《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運(yùn)行的若干意見》、《關(guān)于依法制裁規(guī)避執(zhí)行行為的若干意見》等文件,并在廣東和廣西兩地設(shè)立試點(diǎn),建立全省統(tǒng)一的執(zhí)行指揮中心。但愿這些旨在解決“執(zhí)行難”的種種文件和措施本身不會(huì)遭遇另一種“執(zhí)行難”。

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