代建制實(shí)踐中面臨的問(wèn)題和根源分析

宋 震

（蘇州工業(yè)園區(qū)商業(yè)旅游發(fā)展有限公司，江蘇 蘇州 215024）

0 引 言

探索政府項(xiàng)目管理的理論研究和實(shí)踐研究方興未艾，各地關(guān)于政府項(xiàng)目管理的政府法規(guī)、條例已陸續(xù)出臺(tái)，許多經(jīng)驗(yàn)需要進(jìn)行總結(jié)和提高。政府投資項(xiàng)目代建制作為一項(xiàng)新生事物，要求我們創(chuàng)造條件，對(duì)如何將私人項(xiàng)目管理理念運(yùn)用到公共項(xiàng)目中來(lái)，進(jìn)行有益的探索。盡管在實(shí)踐中代建制積極的一面已經(jīng)顯現(xiàn)，但存在的問(wèn)題也不容忽視。實(shí)際上如何解決出現(xiàn)的問(wèn)題、積累經(jīng)驗(yàn)才是完善代建制的根本。

1 代建制面臨的問(wèn)題

各地實(shí)施過(guò)程中反映出的問(wèn)題主要集中在以下幾個(gè)方面。

(1)代建過(guò)程中，原先設(shè)定的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不能全面實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致資源利用效率偏低、分配不公，形成政府投資行業(yè)新的政策性進(jìn)入障礙，可能滋生新的腐敗。例如存在地方保護(hù)主義，部分代建單位是原政府建設(shè)單位下屬的改制公司，雙方關(guān)系緊密，其他咨詢單位無(wú)法介入其項(xiàng)目的代建市場(chǎng)。

(2)部分政府投資項(xiàng)目不按建設(shè)程序辦事。政府程序化、集中化的決策權(quán)威，造成前期工作走過(guò)場(chǎng)，甚至出現(xiàn)行政長(zhǎng)官意志凌駕于科學(xué)民主決策之上。部分政府投資項(xiàng)目在項(xiàng)目實(shí)施中行為短期化，追求表面政績(jī)，存在重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。

(3)政府業(yè)主對(duì)代建方的職責(zé)定位、工作范圍不明確。在履行代建職能時(shí)，建設(shè)各方和投資單位往往憑經(jīng)驗(yàn)操作，對(duì)最終管理成效的評(píng)價(jià)無(wú)依據(jù)，也因此無(wú)法建立相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和處罰機(jī)制。政府(投資方)一方面受人員配備和自身專(zhuān)業(yè)水平、管理能力上的限制，需要代建方服務(wù)；另一方面又不愿賦予代建方真正的權(quán)力，雙方缺乏相互信任、相互協(xié)調(diào)的精神。

(4)代建制管理取費(fèi)無(wú)依據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)偏低。由于目前工程建設(shè)項(xiàng)目的管理費(fèi)用仍然按財(cái)政部文件規(guī)定列入“建設(shè)單位管理費(fèi)”科目，代建費(fèi)尚沒(méi)有專(zhuān)門(mén)列支的科目，代建收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)尚沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目代建綜合了設(shè)計(jì)管理、施工監(jiān)理、投資控制、招標(biāo)代理等專(zhuān)業(yè)的工作范圍，上述專(zhuān)業(yè)工作的收費(fèi)按目前國(guó)家的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)組成如下(按項(xiàng)目估算為1.1億元)：工程管理 3%(江蘇省建筑工程費(fèi)用定額 2%～5% 估)、設(shè)計(jì)監(jiān)理 0.07%(按江蘇省物價(jià)局、建設(shè)廳文件蘇價(jià)服(2005)317號(hào)規(guī)定 0.05%～0.08% 估)、施工監(jiān)理 1% (按江蘇省物價(jià)局、建設(shè)廳文件蘇價(jià)服(2005) 317號(hào)規(guī)定 0.80%～1.20% 估)、造價(jià)咨詢 0.4% (按江蘇省物價(jià)局、建設(shè)廳文件蘇價(jià)服(2004) 483號(hào)估)、招標(biāo)代理 0.18% (按國(guó)家發(fā)改委規(guī)定估)。上述費(fèi)率累計(jì)約為4.65%。實(shí)際的項(xiàng)目代建管理費(fèi)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)和核算辦法一般是由同級(jí)財(cái)政部門(mén)比照基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定的建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)編制，通常不超過(guò)項(xiàng)目投資的2%。而過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的局面，導(dǎo)致大部分試點(diǎn)項(xiàng)目的代建收費(fèi)普遍較低。

事實(shí)上，代建方不僅要進(jìn)行工程建設(shè)全過(guò)程管理，更重要的是必須熟悉項(xiàng)目管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)，為所有項(xiàng)目各方主體的利益創(chuàng)造有利的條件，從不同的側(cè)面來(lái)推進(jìn)工程的順利實(shí)施。以上的取費(fèi)做法，不能體現(xiàn)代建單位所起的作用和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，這一特點(diǎn)和我國(guó)的監(jiān)理取費(fèi)長(zhǎng)期偏低的狀況相似。德國(guó)專(zhuān)門(mén)從事項(xiàng)目管理服務(wù)的公司，其業(yè)務(wù)范圍同樣為工程項(xiàng)目建設(shè)的各個(gè)階段(含項(xiàng)目實(shí)施階段監(jiān)理)，其取費(fèi)總計(jì)為工程造價(jià)的7.5%～14%。又如同樣是施工監(jiān)理：韓國(guó)于1993年開(kāi)展建設(shè)監(jiān)理活動(dòng)，目前監(jiān)理的范圍與我國(guó)大體相同。但其監(jiān)理取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為工程費(fèi)的3%～5%。

提高代建取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也是代建企業(yè)承擔(dān)賠償責(zé)任的需要。各地的代建制管理規(guī)定均對(duì)由于代建方的責(zé)任造成的損失作出了具體的處罰規(guī)定，即可理解為代建方應(yīng)對(duì)由于自己的責(zé)任造成的損失如實(shí)賠償。在目前代建取費(fèi)偏低，代建企業(yè)又都沒(méi)什么家底的情況下，其賠償責(zé)任可能無(wú)法承擔(dān)，實(shí)際上法律法規(guī)制定的初衷就得不到充分的貫徹落實(shí)。

(5)代建單位資質(zhì)不明確、從業(yè)人員的素質(zhì)亟須提高。政府已明確工程總承包和項(xiàng)目管理均不單獨(dú)設(shè)資質(zhì)，不再設(shè)門(mén)檻。但尚未出臺(tái)明確的代建單位專(zhuān)項(xiàng)或通用資質(zhì)的具體規(guī)定與條件。建立市場(chǎng)游戲規(guī)則，是保證公平競(jìng)爭(zhēng)、信息對(duì)稱(chēng)的必然要求。因此兼顧原有建設(shè)市場(chǎng)主體資質(zhì)的構(gòu)成范圍和注冊(cè)資格，確定構(gòu)成代建制資質(zhì)的個(gè)人執(zhí)業(yè)資質(zhì)的范圍和資格的工作須盡快完成。對(duì)于實(shí)行國(guó)民待遇的同類(lèi)國(guó)外企業(yè)的資質(zhì)與國(guó)內(nèi)代建資質(zhì)的互換互認(rèn)的操作方式與相關(guān)條件也亟須出臺(tái)。行業(yè)協(xié)會(huì)作為社會(huì)中介組織，在代建市場(chǎng)準(zhǔn)入方面需要發(fā)揮更大的作用。

按各地目前的代建模式，通過(guò)與建設(shè)部《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法》(建市 [2004]200號(hào)文)推行的項(xiàng)目管理模式進(jìn)行比較，如圖1、圖2所示。可以看到，由于政府投資項(xiàng)目代建制的框架是由發(fā)改委即計(jì)劃投資部門(mén)提出的，因此相關(guān)政府文件更側(cè)重于從政府投資者的角度進(jìn)行投資項(xiàng)目管理，突出了權(quán)力的制約。

圖1 項(xiàng)目管理(PM)模式

圖2 代建制模式

2006年 12月江蘇省發(fā)展改革委員會(huì)同省財(cái)政廳和省建設(shè)廳聯(lián)合下發(fā)《江蘇省省級(jí)政府投資項(xiàng)目代建制暫行規(guī)定》(蘇發(fā)改投資發(fā) [2006]1473號(hào))。從該暫行規(guī)定中可以看出，由發(fā)改委履行“出資人”職責(zé)，負(fù)責(zé)牽頭組織實(shí)施省級(jí)政府投資項(xiàng)目代建制工作及對(duì)代建單位資格審查和管理，推行的代建模式基本與前面表述的“項(xiàng)目管理公司競(jìng)爭(zhēng)代建模式”類(lèi)似。

規(guī)定中第十條要求：“代建單位應(yīng)具有與代建項(xiàng)目規(guī)模相應(yīng)的設(shè)計(jì)、監(jiān)理、工程咨詢、施工總承包、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)一項(xiàng)或多項(xiàng)資質(zhì)”。從中我們可以理解為：代建單位不同于項(xiàng)目總承包單位，特別是不同于施工承包商，主要承擔(dān)管理職責(zé)，與國(guó)外先進(jìn)的項(xiàng)目管理模式總承包管理的職能類(lèi)似。也就是說(shuō)從代建職能上考慮，代建單位由現(xiàn)在的工程監(jiān)理(咨詢、招標(biāo)代理)單位擔(dān)當(dāng)比較合適。

同時(shí)從原建設(shè)部《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(建市 [2003]30號(hào))文件精神來(lái)看：“工程總承包企業(yè)可以接受業(yè)主的委托，按照合同約定承擔(dān)工程項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)，但不應(yīng)在同一個(gè)工程項(xiàng)目上同時(shí)承擔(dān)工程總承包和工程項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)，也不應(yīng)與承擔(dān)工程總承包或者工程項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)的另一方企業(yè)有隸屬關(guān)系或其他利害關(guān)系”。因此從政府項(xiàng)目管理的自身需求以及管理特征看，咨詢(監(jiān)理)類(lèi)企業(yè)作為代建人從理論上講是較優(yōu)的選擇，即代建單位應(yīng)是有監(jiān)理資質(zhì)的項(xiàng)目管理單位，若是由總承包單位或是不帶監(jiān)理資質(zhì)的項(xiàng)目管理單位進(jìn)行代建，則投資方的管理成本將加大。

但規(guī)定中第十八條要求：“項(xiàng)目代建合同簽訂后，中標(biāo)人應(yīng)及時(shí)向省財(cái)政廳出具銀行資金保函”。第二十六條要求：“項(xiàng)目代建單位未經(jīng)批準(zhǔn)擅自調(diào)整建設(shè)規(guī)模，致使代建項(xiàng)目達(dá)不到設(shè)計(jì)要求的，對(duì)項(xiàng)目代建單位處以銀行資金保函額 50%的罰款并扣減 20%的代建費(fèi)。為達(dá)到設(shè)計(jì)要求或工程質(zhì)量要求而采取補(bǔ)救措施所發(fā)生的工程費(fèi)用，由代建單位承擔(dān)”。也就是說(shuō)，從銀行資金保函的出具和違約責(zé)任的承擔(dān)方面考慮，對(duì)代建單位的資金要求較高。目前甲級(jí)咨詢企業(yè)注冊(cè)資金要求 500萬(wàn)元，有幾家咨詢企業(yè)能開(kāi)出數(shù)千萬(wàn)元的銀行履約保函呢？對(duì)于政府投資上億的工程，也根本無(wú)力承擔(dān)賠償責(zé)任。因此由現(xiàn)在的工程監(jiān)理(咨詢、招標(biāo)代理)擔(dān)當(dāng)又不太合適。

以上似乎得出了兩種矛盾的結(jié)論，原因在于在代建單位的定位要求上，與我國(guó)現(xiàn)行的建設(shè)管理體制發(fā)生了沖突。從各地的代建制管理規(guī)定來(lái)看，推行項(xiàng)目管理公司競(jìng)爭(zhēng)代建模式，對(duì)代建單位的基本要求是：具有一定資金實(shí)力與信用；具有相關(guān)項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)與實(shí)施能力；能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。但我國(guó)分工過(guò)細(xì)的建設(shè)資質(zhì)以及不成熟的建設(shè)市場(chǎng)主體制約了項(xiàng)目管理企業(yè)向代建企業(yè)的發(fā)展。一些地區(qū)如北京在代建制管理有關(guān)規(guī)定中要求代建單位在簽署項(xiàng)目代建合同時(shí)應(yīng)提供項(xiàng)目造價(jià) 10%～30%的履約保函，對(duì)代建單位的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)的設(shè)定具有較明顯的承包性的色彩。這樣代建單位的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任就大大增加了，成了工程總承包商，其結(jié)果與將其定位為項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)化服務(wù)提供者的初衷相悖。當(dāng)然在目前建設(shè)領(lǐng)域條塊分割嚴(yán)重，工程職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展滯后的情況下，采取履約保證金的方法來(lái)明確代建單位的責(zé)任，也屬不得已而為之。最終對(duì)代建單位的約束應(yīng)按咨詢服務(wù)行業(yè)的慣例，依靠咨詢企業(yè)社會(huì)聲譽(yù)和專(zhuān)業(yè)人士職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)的方法解決履約保證問(wèn)題。正如建設(shè)部市場(chǎng)司王早生同志談到對(duì)于融資困難問(wèn)題時(shí)指出，目前大多數(shù)設(shè)計(jì)企業(yè)的資本金較少，在承包項(xiàng)目時(shí)往往感到融資困難，實(shí)際上這不是發(fā)一個(gè)文就能解決的問(wèn)題。比如某公司過(guò)去融資有求于銀行，現(xiàn)在銀行主動(dòng)服務(wù)上門(mén)，這里有個(gè)發(fā)展過(guò)程的問(wèn)題，說(shuō)到底還是取決于企業(yè)自身的實(shí)力，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)就能得到金融部門(mén)的認(rèn)可和信任。這需要政府的引導(dǎo)和企業(yè)自身的大發(fā)展。

筆者認(rèn)為，項(xiàng)目管理企業(yè)(如現(xiàn)階段的監(jiān)理公司)的服務(wù)薪酬取決于基于自身服務(wù)能力及對(duì)業(yè)主的服務(wù)質(zhì)量上，故與業(yè)主有著相同的經(jīng)濟(jì)利益基礎(chǔ)。施工總承包企業(yè)的主要目標(biāo)參數(shù)是合同標(biāo)的，為了自身利益實(shí)現(xiàn)而進(jìn)行項(xiàng)目管理，與業(yè)主有著不同的經(jīng)濟(jì)利益基礎(chǔ)，而且施工總承包往往比單純的項(xiàng)目管理服務(wù)能獲得更高的經(jīng)濟(jì)收益，因此施工總承包企業(yè)不會(huì)將管理服務(wù)作為主業(yè)。為了實(shí)現(xiàn)代建管理的成效，應(yīng)以目前的工程監(jiān)理(咨詢、招標(biāo)代理)公司為代建企業(yè)的第一選擇。

(6)政府投資項(xiàng)目信息數(shù)據(jù)庫(kù)的建立尚未開(kāi)始。實(shí)行代建制，可以引入私人項(xiàng)目管理的理念和手段，來(lái)積累政府投資項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)庫(kù)，讓教訓(xùn)不再重犯，讓經(jīng)驗(yàn)得以推廣。但由于我國(guó)尚無(wú)建立項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)的成功范例，各地在代建制的推行中，也尚處于摸索階段。

2 問(wèn)題根源的分析

公共選擇理論根據(jù)“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)提出：“官僚和任何其他人一樣，不是受到公共利益的激勵(lì)，而被認(rèn)為是受到利己的利益激勵(lì)。當(dāng)我們用這種觀點(diǎn)觀察問(wèn)題時(shí)，他們是使其個(gè)人福利而不是使公共利益最大化”。

政府是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的重要組成部分，政府官員的意志對(duì)政府的行為有重要影響，這在地方政府中體現(xiàn)更為明顯。在地方政府官員是理性人的假設(shè)基礎(chǔ)上，官員的主觀幸福感受大致來(lái)自于職位的升遷、收益的擴(kuò)大和群眾的擁戴。目前的體制下，官員的升遷主要由其上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決定，所謂“上有所好，下必效焉”。一個(gè)突出表現(xiàn)是政績(jī)工程，如目前 GDP 增長(zhǎng)被看作是重要的政績(jī)考核指標(biāo)，基礎(chǔ)設(shè)施工程如公路橋梁等的高投資必然會(huì)帶來(lái) GDP的提高，官員們熱衷于重復(fù)建設(shè)和大干快干也就不足為奇了。這種以取悅上級(jí)為目的的政績(jī)工程，在項(xiàng)目建設(shè)中難以將成本、社會(huì)效益作為項(xiàng)目目標(biāo)，低效率和高浪費(fèi)就在所難免了。由于官員與公眾之間的信息不對(duì)稱(chēng)，公眾喪失了應(yīng)有的對(duì)其行為的約束力。

由此筆者將對(duì)代建制問(wèn)題產(chǎn)生的原因進(jìn)行探究，分別從尋租、制度變遷中的路徑依賴、委托代理關(guān)系(項(xiàng)目治理)、行業(yè)協(xié)會(huì)功能的弱化幾方面分析如下。

首先從代建制產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)不徹底問(wèn)題中，可以看到雖然在公共服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)是符合社會(huì)利益取向的市場(chǎng)選擇，但競(jìng)爭(zhēng)并非是永遠(yuǎn)與效率和福利成正相關(guān)的萬(wàn)能機(jī)制，它在發(fā)揮其積極功能的同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面效應(yīng)。腐敗的本質(zhì)是利用行政壟斷的權(quán)力取得非生產(chǎn)性的超額利潤(rùn)。競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中的邊界腐敗問(wèn)題通常出現(xiàn)在公共部門(mén)和私人部門(mén)的交界處。其中，產(chǎn)生腐敗的主要源泉是公共權(quán)力的自由裁量權(quán)和尋租。由于行政權(quán)力干預(yù)和行政管制的人為因素，造成不平等的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境而產(chǎn)生的收入被稱(chēng)作“租金”，依靠這種權(quán)力大發(fā)橫財(cái)?shù)男袨閯t被稱(chēng)為“尋租活動(dòng)”。由此可以發(fā)現(xiàn)，代建制實(shí)施過(guò)程中種種競(jìng)爭(zhēng)不徹底現(xiàn)象的根源之一就是行政權(quán)力可以創(chuàng)造尋租的條件。于是出現(xiàn)了在制度變遷的過(guò)程中，利用權(quán)力“設(shè)置租金”的行為，由設(shè)租到尋租，產(chǎn)生了一個(gè)因果聯(lián)系的循環(huán)圈，即在政府投資項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，行政機(jī)構(gòu)可能主觀上對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行干預(yù)或者利用客觀上存在尋租的機(jī)會(huì)來(lái)產(chǎn)生租金。在這種情況下，私人組織可以通過(guò)非法手段對(duì)政府官員施加自己的影響，以便利用其腐敗來(lái)實(shí)現(xiàn)一己之利或謀求小集團(tuán)的租金。例如：在政府項(xiàng)目采購(gòu)和建設(shè)中，一些選擇的標(biāo)準(zhǔn)往往不公開(kāi)或在實(shí)際操作中被扭曲，尋租者用一筆小小的額外開(kāi)支換取的政府服務(wù)所產(chǎn)生的損失是巨大的。這種腐敗有著深遠(yuǎn)的外部效應(yīng)，如果不加以監(jiān)督與控制，將會(huì)慢慢地對(duì)政治合法性的損害達(dá)到這樣一種程度：即不腐敗的政府官員與公眾也會(huì)認(rèn)為沒(méi)有必要遵循法律與憲法秩序所給出的運(yùn)作規(guī)則。同時(shí)易導(dǎo)致重形式輕實(shí)效的“政績(jī)工程”，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。因此不改變這種尋租的因果鏈，就不能打破腐敗的循環(huán)圈。

其次，按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，制度變遷過(guò)程中具有路徑依賴的特征，對(duì)原有制度的路徑依賴不可避免地會(huì)增大新制度的供給成本。表現(xiàn)在：一是初始的制度選擇會(huì)提供強(qiáng)化現(xiàn)存體制的刺激和慣性，因?yàn)檠刂械捏w制變化路徑和既定方向往前走，總比另辟蹊徑來(lái)得方便一些。“人們過(guò)去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”，沿著既有的路徑，經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化；也可能順著原來(lái)的錯(cuò)誤路徑往下滑，甚至被鎖定在某種無(wú)效率的狀態(tài)之下。正如道格拉斯·諾斯所說(shuō)，既有方向的扭轉(zhuǎn)，往往需要借助于外部力量，引入外生變量或依靠政權(quán)的更迭。二是在原有制度安排下的既得利益集團(tuán)為了維持既得利益而竭力維護(hù)原有的制度安排，或者力求使變革有利于維持和擴(kuò)大他們的既得利益。因此，要克服既得利益者的抵抗必然會(huì)增加新制度確立的成本。

制度的形成是各方多重博弈的結(jié)果。每個(gè)行為主體對(duì)新制度安排的態(tài)度，是由該項(xiàng)制度所能帶給他們的收益和成本決定的。行為主體支持某項(xiàng)制度創(chuàng)新的前提是收益與成本相抵后凈收益為正?；蛟S，這正是部分政府項(xiàng)目前期走過(guò)場(chǎng)、代建單位職責(zé)不明確的根源之一。

再次，目前政府投資項(xiàng)目的管理模式普遍適用的是委托—代理關(guān)系。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下最普遍、最基本的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，其產(chǎn)生的問(wèn)題是委托人和代理人均追求自身效用的最大化，并且兩者的效用最大化的目標(biāo)往往是不一致的。委托—代理問(wèn)題的主要表現(xiàn)形式為：道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。在一般項(xiàng)目實(shí)施中，建設(shè)方、監(jiān)理方、承包商三者對(duì)權(quán)力的制衡以及責(zé)任的分擔(dān)進(jìn)行的合作和爭(zhēng)議，均是委托-代理問(wèn)題的典型表現(xiàn)。放入“代建制”中，即產(chǎn)生了政府(出資人)—代建方的主要委托—代理問(wèn)題。委托—代理問(wèn)題產(chǎn)生的原因包括制度性原因和直接原因。制度性原因是由于委托者和代理者不是一個(gè)人，客觀上會(huì)導(dǎo)致益目標(biāo)動(dòng)機(jī)不一致，由此必然會(huì)衍生出委托—代理問(wèn)題。直接原因包括信息不對(duì)稱(chēng)和不完備契約等。

其中通常用于公司治理中的“內(nèi)部人控制”是“轉(zhuǎn)軌過(guò)程中所固有的一種潛在可能現(xiàn)象”，實(shí)際上就是“所有者(出資人)缺位”和剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)不相匹配的問(wèn)題。與現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)類(lèi)似，政府投資項(xiàng)目代建實(shí)施中，項(xiàng)目所有權(quán)與控制權(quán)在一定程度上是分離的，代建方(內(nèi)部人)的利益與政府(出資人)的利益就會(huì)有沖突。項(xiàng)目所有權(quán)和項(xiàng)目治理主體是項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)核因子。如果政府不能有效地對(duì)代建方的行為實(shí)施控制，就會(huì)出現(xiàn)“內(nèi)部人控制失控”，代建方就有可能利用控制權(quán)來(lái)謀取自己的利益，降低代建的效果。因此控制“內(nèi)部人控制”的一項(xiàng)根本措施就是保證所有者到位，這對(duì)代建制的完善提出了更高的要求。

另一方面，代建實(shí)施中項(xiàng)目所有權(quán)配置的原則是項(xiàng)目控制權(quán)與項(xiàng)目剩余索取權(quán)應(yīng)該相對(duì)應(yīng)。由于項(xiàng)目剩余(項(xiàng)目新增的價(jià)值)是不確定和沒(méi)有保障的，剩余索取者自然就是風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者。因此代建服務(wù)價(jià)格偏低等問(wèn)題凸顯了當(dāng)前代建項(xiàng)目中所有權(quán)配置的不合理。

最后，由于我國(guó)建筑業(yè)目前不同類(lèi)型的行政管理壁壘仍未完全消除，從項(xiàng)目前期至實(shí)施階段，由發(fā)改委、住建部、財(cái)政部多頭管理的現(xiàn)象仍十分嚴(yán)重。咨詢、監(jiān)理、造價(jià)控制等機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)不僅具有同性質(zhì)的重疊性，還與政府部門(mén)的行業(yè)管理職能關(guān)聯(lián)，通過(guò)各自的資質(zhì)管理及業(yè)務(wù)范圍的劃分而形成相對(duì)封閉的運(yùn)行機(jī)制，造成資源浪費(fèi)、管理低效等問(wèn)題，還在一定程度上阻礙了建筑領(lǐng)域的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，客觀上造成了行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)整個(gè)建設(shè)行業(yè)的自律監(jiān)管較難統(tǒng)一，也未能形成系統(tǒng)、規(guī)范的中長(zhǎng)期規(guī)劃和相應(yīng)的配套制度。同時(shí)各地方行業(yè)協(xié)會(huì)在工作上仍缺乏溝通和聯(lián)系，導(dǎo)致行業(yè)自律監(jiān)管難以形成有效的合力，又造成自律監(jiān)管的相互矛盾和沖突。和西方發(fā)達(dá)國(guó)家行業(yè)協(xié)會(huì)相比，我國(guó)的自律監(jiān)管措施往往流于形式，造成監(jiān)管的效果不明顯。例如，目前建筑業(yè)建立行業(yè)誠(chéng)信檔案、業(yè)務(wù)質(zhì)量檢查指導(dǎo)制度、行業(yè)自律性懲戒制度的工作還在完善過(guò)程中等等。

筆者認(rèn)為：代建行業(yè)協(xié)會(huì)最重要的作用是要促進(jìn)這個(gè)行業(yè)的發(fā)展，并作為社會(huì)監(jiān)督政府的一個(gè)重要組成部分。行業(yè)協(xié)會(huì)功能的弱化導(dǎo)致了整個(gè)代建行業(yè)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)定位、數(shù)據(jù)庫(kù)建立等問(wèn)題的解決各自為戰(zhàn)，處于分散、無(wú)序的狀態(tài)，政府無(wú)法聽(tīng)到整個(gè)行業(yè)的呼聲和意見(jiàn)。作為行業(yè)協(xié)會(huì)重要職能的執(zhí)業(yè)資格準(zhǔn)入制度以及行業(yè)自律管理體系目前亟待解決完善。

在政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，從政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的職能需要社會(huì)中介組織來(lái)承擔(dān)。但我國(guó)的政府規(guī)模大，反襯出社會(huì)中介組織發(fā)展較慢，且存在數(shù)量少、種類(lèi)缺、機(jī)構(gòu)不健全的問(wèn)題。在當(dāng)今政府管理社會(huì)職能的邊界日益模糊，社會(huì)各種公共服務(wù)組織大發(fā)展的背景下，這種既不同于政府又不同于企業(yè)的“第三部門(mén)”的社會(huì)力量的培育成了當(dāng)務(wù)之急。對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展空間和發(fā)展環(huán)境，政府應(yīng)起主導(dǎo)性的作用，提供必要的硬環(huán)境和軟環(huán)境。

3 結(jié) 語(yǔ)

由于政府項(xiàng)目投資主體的特殊性，項(xiàng)目會(huì)對(duì)其他投資產(chǎn)生誘導(dǎo)性和示范性，因此政府項(xiàng)目在改善國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控中發(fā)揮著重要作用，其產(chǎn)生的社會(huì)影響和示范效應(yīng)也更甚于私營(yíng)項(xiàng)目。對(duì)政府投資項(xiàng)目代建制的研究已超出了其本身的意義。

制度是合理的，如果實(shí)踐當(dāng)中走了樣，照樣會(huì)出現(xiàn)負(fù)作用。所以代建制市場(chǎng)的健康培育，需要積極開(kāi)展代建實(shí)踐，培育政府相關(guān)部門(mén)對(duì)代建項(xiàng)目的管理技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，提高代建機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目管理的競(jìng)爭(zhēng)能力。歸根結(jié)底，亟需切實(shí)解決代建費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)自律、市場(chǎng)準(zhǔn)入等實(shí)施過(guò)程中的一系列問(wèn)題，規(guī)范以代建制模式進(jìn)行管理的投資項(xiàng)目各方利益主體的行為，以實(shí)現(xiàn)“政府監(jiān)管、業(yè)主投資、代建管理、各負(fù)其責(zé)”的目標(biāo)。

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