淺析防止利益沖突制度下我國的反腐敗問題

俞上標

一、防止利益沖突制度的理論內涵和制度屬性

所謂“利益沖突”，是指國家公職人員的私人利益與其行使公共權力、履行公共職責時所代表的公共利益相沖突、相違背、相矛盾的情況、狀態(tài)和行為。國外學術界關于“利益沖突”問題的研究，主要從行政倫理學的視角進行研究。美國的特里·L·庫珀教授就是從行政倫理學的角度闡述了利益沖突的概念，他認為，行政倫理的基本問題是權力與利益的關系問題，正是這種關系“導致可能發(fā)生的兩種類型的沖突：即利益沖突和各種權力來源之間的沖突”。利益沖突就是“我們個人自己的個人利益與我們作為一個公共官員的義務之間產生了沖突。這種沖突包括角色沖突和各種權力資源之間的的緊張關系；但這些沖突中較典型的是為我們提供了濫用公務謀取私利的機會”。這種由于倫理困境而導致的利益沖突是危害政府廉潔形象和合法性首要消極因素。所以防止利益沖突的主要途徑就是培養(yǎng)公務員的職業(yè)價值觀和業(yè)務能力。美國政治學教授馬國泉認為所謂的利益沖突是指公務員的社會關系、金錢財產往來或個人信念有可能妨礙他從公共利益出發(fā)，依照法律秉公辦事，影響“廉政的罪魁禍首之一就是利益沖突”。因此他認為，解決利益沖突問題，首先要對利益沖突實施道德管理，進行專業(yè)精神教育，組織道德教育和公民道德文化教育，使國家公職人員樹立正確的行政倫理價值觀，形成內在約束機制，服務于公共利益。

按照西方倫理學的觀點，公權和私利之間的利益沖突雖然并不直接表現(xiàn)為腐敗，但公共生活中的許多腐敗現(xiàn)象、不正之風、官僚主義等問題背后都有一個共同的根源即利益沖突。有學者總結了防止利益沖突的制度屬性、制度特征和制度功能。首先，防止利益沖突制度是一種防微杜漸的廉政制度，是基于行政道德倫理層面的國家公職人員誠信制度。其次，防止利益沖突制度是對公權和私利的行為作出原則性界定，是具有廣涵意義的基礎性制度。最后，防止利益沖突制度是圍繞權力和利益之間關系作出的制度安排，是預防腐敗的前瞻性制度。綜上所述，利益沖突是指利益主體為了私利而侵犯了公共利益的一種狀態(tài)和行為。而防止利益沖突制度則是為了防止利益主體為謀取達私利而侵害公共利益的約束行為所制定的各種制度規(guī)范。

二、當代我國腐敗問題及國際社會防止利益沖突治理

1.當代我國腐敗問題

我國正處于轉型時期，也是受腐敗現(xiàn)象困擾最嚴重時期。“透明國際”組織的廉政報告顯示：我國的清廉指數(shù)1995年為2.16分，1996年為2.43分，處于極端腐敗的范圍。1997年為2.88分，1998～2011年在3.1～3.6分之間，全球排名在第70～79位之間，2004年之后雖然我國的廉政指數(shù)有所上升，但仍屬于腐敗比較嚴重的國家。有學者將腐敗概括為傳統(tǒng)腐敗和非傳統(tǒng)腐敗。傳統(tǒng)腐敗的典型形式是以權謀私和權力尋租甚至設租，特點是單純的權力濫用，主要是權力持有者利用手中持有的權力為自己謀取私利。非傳統(tǒng)腐敗產生的實質就是國家公共權力與社會私有資本相結合。還有學者將腐敗分為公務腐敗和共謀性腐敗。公務腐敗是一種沒有賄賂的腐敗行為，是指公職人員開始在公務活動中揮霍、吃喝、大講排場甚至在執(zhí)行公務時較多出現(xiàn)玩忽職守、濫用職權和徇私舞弊等行為。共謀性腐敗是指原存在于體制內的腐敗監(jiān)督與其他部門沆瀣一氣，對外共同謀取非法利益的現(xiàn)象。

第一，遏制腐敗勢頭是鞏固黨執(zhí)政地位的政治任務。2011年7月1日，胡錦濤同志《在慶祝建黨90周年大會上的講話》中尖銳地指出“反腐敗斗爭形勢依然嚴峻、任務仍然艱巨。如果腐敗得不到有效懲治，黨就會失去人民的信任和支持”。2009年初，新華網、人民網、中國政府網三大網站分別做了一次民意調查，問題是2009年民眾最關心的大事，結果三大網站排名第1位的都是反腐倡廉。另據《法制日報》、法制網最關注的“兩會”熱點問題，結果2008、2009、2010連續(xù)3年“反腐倡廉”位居榜首。這些數(shù)據說明我們廣大人民群眾對腐敗現(xiàn)象深惡痛絕。第二，腐敗現(xiàn)象不斷出現(xiàn)新特點。2011年7月，最高人民法院發(fā)言人介紹了當前職務犯罪的4個特點：一是多為貪污受賄犯罪，占犯罪總數(shù)的84%；二是涉及領域廣泛，權力集中部門多發(fā)；三是犯罪數(shù)額巨大的案件時有發(fā)生，“窩案”、“串案”頻發(fā)；四是作案手段隱蔽化、智能化、期權化。第三，腐敗數(shù)額巨大，給國家造成的損失驚人。杭州市原副市長許邁永“賣地索來1.45億”。蘇州市原副市長姜人杰單筆受賄8240萬元。江蘇一國有企業(yè)干部隋利華個人受賄百萬元，導致國有資產損失近億元。腐敗分子給國家造成的損失和政治影響，無疑是巨大的。第四，現(xiàn)行防腐制度嚴重滯后。最高人民檢察院反貪局負責人在分析當前貪污賄賂多發(fā)高發(fā)原因指出，一些環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約機制還不夠健全，沒有形成一個科學、完備、有效的監(jiān)督體系。

2.國際社會防止利益沖突治理

（1）美國立法把重點放在三大領域。美國的防止利益沖突法主要包括：①官員財產申報制度。官員財產申報制度是指公職人員依法在法定時間、向法定機構報告?zhèn)€人及家庭財產和收入，在法定媒體上公布或允許公眾查閱，瞞報、謊報者承擔相應責任的法律規(guī)范。②防止利益沖突制度。美國刑法規(guī)定了“利益沖突犯罪”即是“任何政府官員或雇員都不得故意親自或實質上參與任何同自己有關著財產利益的特別事項，違者單處或并處10000美元以下罰金或者兩年以下監(jiān)禁”。③違法懲罰制度。美國法律規(guī)定，審查機關收到官員的財產申報后應進行嚴格的審查；還規(guī)定了利益沖突犯罪是指公職人員違反從政道德，在利益沖突事件中出賣或危害國家利益的行為。

（2）俄羅斯立法對受賄者進行重罰。2008年初，梅德韋杰夫就任俄總統(tǒng)不久，成立直屬總統(tǒng)的反腐敗委員會，該委員會每周開一次例會。不久，梅德韋杰夫簽署了《反腐敗法》。之后他提議俄國杜馬起草關于對受賄行為進行數(shù)倍罰款的法案。該法案規(guī)定，受賄金額在3000盧布以內的，受賄人將會被處以50萬盧布的罰款，在3年到10年內不得擔任某些特定的職務。數(shù)額較大的，受賄者本人及其家屬的財產將被沒收。另外，明確要求國家公務人員每年如實申報本人及配偶和未成年子女的收入和財產情況，納稅情況也將受到核查。

（3）日本立法規(guī)范公務員管理。倫理是傳統(tǒng)日本人生活的核心觀念和基礎，倫理法和倫理規(guī)程，是日本政府制定的重要反腐敗法規(guī)。日本于1999年通過《國家公務員倫理法》，2000年4月1日正式實施。該法禁止公務員同與工作有厲害關系的人來往，禁止與厲害關系人就餐等。相應地為保證該法的施行，日本設倫理監(jiān)督官，負責指導所在部門公職人員遵守倫理規(guī)范并提出建議，建立和完善公職人員遵守倫理規(guī)范的保障制度。

（4）澳大利亞把公共權力關進籠子里。責任性、透明性、公正性是澳大利亞政府為防止腐敗而堅持的三個重要原則。在遵循三個重要原則的過程中，澳大利亞聯(lián)邦公務員管理委員會、各獨立反腐敗機構以及媒體、社會公眾對腐敗行為齊抓共管，形成了內部與外部、行政與司法、官方與民間既相互支持又相互制約的有效監(jiān)督機制。全方位、立體化的監(jiān)督充分體現(xiàn)了把公權力關進籠子里的理念，有效防止了政府官員的腐敗。

三、國際社會防止利益沖突制度建設經驗對我國反腐敗建議

首先，把防止利益沖突制度，納入國家廉政制度頂層設計之中。分析我國目前反腐倡廉制度建設存在的問題，一個重要的方面，就是缺乏一部基礎性法規(guī)。近年出臺的許多“禁止”、“不準”，只是治標，而非治本；只是應急之計，而非根本之策。針對這個問題，應把防止利益沖突制度作為反腐倡廉建設的基礎性制度，納入國家法律體系之中。應結合我國反腐倡廉建設的具體實際和目標任務，用國家立法的形式對利益沖突加以科學的界定，對現(xiàn)行政策法規(guī)中的共同性內容加以歸納，這就要把防止利益沖突制度納入國家廉政制度頂層設計之中。

其次，推進反腐倡廉建設法制化，加快防止利益沖突法及相關法律立法工作。只有依法治國才是推進反腐敗工作必要的也是最為重要的前提和基礎保障。具體說：一是要盡快制定出臺《防止利益沖突法》、《反腐敗法》，將現(xiàn)行黨紀條規(guī)，行政規(guī)章上升到國家法律的高度，使反腐敗工作真正納入到有法可依、依法治理的法治軌道。二是要提高立法質量。在立法起草過程中，應當充分發(fā)揚民主，在法律案提交全國人民代表大會審議表決之前，應該廣泛征求法律專家和社會各界的意見和建議，同時，對腐敗治理有效的國家和地區(qū)如美國、日本以及我國香港等在關治理腐敗方面的法律進行合理移植，從而制定出真正有價值高質量的反腐敗專門法律。

再次，依法治官，實行“重典治吏”。當前我國推進反腐敗工作要正本清源，重點就應該依法治官。官治則民治，民治則國治。因此，黨員干部和國家公職人員利益必須公開，特別是財產公開，是防止利益沖突的一項基礎性措施。當前，要從賦予財產申報制度，擴大公職人員財產公開范圍、完善財產申報種類等方面入手，不斷完善我國的財產公開制度，擴大申報內容和對象，把住房、投資、配偶子女從業(yè)等情況列入報告內容。另外，對違法貪瀆腐敗行為一律追究，做到有法必依違法必究，嚴懲貪污腐敗行為。

最后，加強廉潔文化建設，營造廉潔從政、貶斥貪污腐敗文化氛圍。在反腐倡廉建設中，社會文化心理氛圍是一種軟環(huán)境，潛移默化地滲透于公職人員和人民群眾的思想意識中，從而主導著人們對腐敗的認識和態(tài)度。由于我國封建社會持續(xù)兩千多年，“貪瀆文化”在我國社會根深蒂固，在這種文化背景下，像現(xiàn)今社會中的公車私用、公款旅游等利益沖突行為并不為社會所不齒，甚至為人們所羨慕和追求。要反腐敗，就必須反對腐敗文化，要遏制腐敗，就必須鏟除滋生腐敗的文化根基。為此，應以廉潔文化建設為基礎，在社會各個層面努力創(chuàng)設一種崇尚廉潔從政、貶斥貪污腐敗的社會文化，在社會心理上形成對利益沖突行為“零容忍”態(tài)度，為廉潔從政營造良好的社會文化氛圍，真正使反腐倡廉獲得社會文化心理的支持。

（作者單位：廣西師范學院 經濟管理學院）