寧鎮(zhèn)揚推進同城化中動力機制研究

張啟祥

南京、鎮(zhèn)江、揚州是“南京都市圈”的核心區(qū)域，強化寧鎮(zhèn)揚同城效應(yīng)，是貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導意見》，全面提升寧鎮(zhèn)揚整體發(fā)展水平，攜領(lǐng)南京都市圈接軌大上海、融入長江三角洲，建成全國科學發(fā)展、和諧發(fā)展、率先發(fā)展、一體化發(fā)展示范區(qū)的必然選擇，具有重大和深遠的戰(zhàn)略意義。加速推進寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展進程，是江蘇省委、省政府全省區(qū)域經(jīng)濟的重要布局和對三市的殷切期盼，也是南京市、鎮(zhèn)江市、揚州市自身發(fā)展的現(xiàn)實需要。當前在積極爭取寧鎮(zhèn)揚創(chuàng)新型合作示范區(qū)成為國家戰(zhàn)略的行動中，離不開寧鎮(zhèn)揚三市的內(nèi)生動力，本文就其內(nèi)生動力機制進行分析和思考。

一、宏觀背景與機遇分析

都市圈一體化成為世界城市經(jīng)濟發(fā)展的一種新潮流，法國學者戈特曼（Jean.Gottmann，1957）認為，都市圈昭示了未來經(jīng)濟組織與人類聚居模式的方向，將逐漸成為衡量一個國家或地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平的重要標志。

環(huán)顧寧鎮(zhèn)揚四周，向東向南是業(yè)已成熟的蘇錫常和杭紹甬板塊，向北向西是剛剛上升為國家戰(zhàn)略的沿海經(jīng)濟帶和皖江經(jīng)濟帶。放眼全長江流域，進入國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的首位城市就差南京。

從國家可持續(xù)發(fā)展的宏觀層面看，一是21世紀經(jīng)濟全球化、信息化深入推進，科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展已經(jīng)成為時代的潮流；二是國家長江三角洲發(fā)展規(guī)劃，把南京定位為區(qū)域創(chuàng)新中心、泛長江三角洲門戶城市和全國綜合交通樞紐城市，南京都市圈的重要地位進一步放大；三是江蘇省正在醞釀建立蘇南現(xiàn)代化示范區(qū)，加快建立寧鎮(zhèn)揚同城化的國家級板塊，已經(jīng)成為寧鎮(zhèn)揚三市避免在長江三角洲中被邊緣化、在各板塊包圍中被空洞化的“生死之戰(zhàn)”。

寧鎮(zhèn)揚三市孤立地看，無論哪個城市都沒有條件成為新增長極，寧鎮(zhèn)揚三市一體化形成合力則可以避免被國家戰(zhàn)略、交通設(shè)施和金融航運地位弱化的危險，并有充分條件成為新增長極。寧鎮(zhèn)揚聚集了江蘇80余所高校、80余名兩院院士以及眾多科研院所。國家必將加強對寧鎮(zhèn)揚經(jīng)濟示范區(qū)的大學和科研院所政策傾斜，使其能夠像歐美國家的大學科技園那樣，成為引領(lǐng)寧鎮(zhèn)揚科技發(fā)展成為國家科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的源泉。

寧鎮(zhèn)揚板塊壯大后，將成為與蘇錫常、杭紹甬相媲美的長江三角洲第三個增長極。因此從寧鎮(zhèn)揚在長江三角洲中的地位，以及輻射泛長江三角洲乃至中西部地區(qū)所不可替代的戰(zhàn)略地位來看，寧鎮(zhèn)揚區(qū)域同城化發(fā)展完全可以作為國家戰(zhàn)略來實施。

2010年國務(wù)院頒布《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，明確要求，要“強化上海及南京、杭州等中心城市的輻射功能，促進要素跨地區(qū)自由流動，實現(xiàn)人口和產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移”，南京要“成為長江三角洲輻射帶動中西部地區(qū)發(fā)展的重要門戶”。也就是說要加快南京都市圈建設(shè)，頂層設(shè)計南京都市圈規(guī)劃，使南京都市圈一體化建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略的時機已經(jīng)成熟。突出寧鎮(zhèn)揚區(qū)域同城化發(fā)展在南京都市圈核心與獨特的區(qū)位優(yōu)勢，使寧鎮(zhèn)揚區(qū)域同城化發(fā)展對全國區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的示范引領(lǐng)作用得以體現(xiàn)。寧鎮(zhèn)揚區(qū)域同城化發(fā)展橫跨長江南北，承接東部與中部地區(qū)，是東中部互動協(xié)調(diào)發(fā)展不可跨躍的橋頭堡，未來寧鎮(zhèn)揚區(qū)域同城化發(fā)展戰(zhàn)略定位在“東中部互動協(xié)調(diào)發(fā)展”上，真正實現(xiàn)“共建、共享、同城化”的建設(shè)目標。

在寧鎮(zhèn)揚推進同城化進程中，南京市任重道遠?！笆濉逼陂g，南京將堅持推進現(xiàn)代化國際性人文綠都建設(shè)，進一步突出“樞紐、創(chuàng)新、綠色”三大城市特色功能，不斷提升城市發(fā)展能級和服務(wù)功能，建設(shè)泛長江三角洲樞紐城市、國家創(chuàng)新城市和亞太地區(qū)門戶城市。作為長江三角洲重要中心城市和南京都市圈一員，南京在做大做強自身的同時，將積極與周邊城市共同應(yīng)對當前宏觀形勢給我們帶來的挑戰(zhàn)與機遇，共同參與長江三角洲、泛長江三角洲新一輪合作發(fā)展，共同推進南京都市圈一體化建設(shè)。

二、寧鎮(zhèn)揚同城化已取得的進展和存在的問題

南京都市圈經(jīng)過十多年的發(fā)展，一體化建設(shè)與寧鎮(zhèn)揚同城化的推進取得了豐碩的成果：

無論是都市圈整體實力，還是各城市自身的經(jīng)濟總量，都有了很大的提升；在商貿(mào)旅游、金融、科技、信息等領(lǐng)域，開展了廣泛的合作，取得了實實在在的合作成果；南京重大項目投資洽談會、都市圈市長峰會，已成為區(qū)域合作與寧鎮(zhèn)揚同城化的重要載體和品牌；都市圈城市之間的市場對接、發(fā)展戰(zhàn)略對接進一步緊密，都市圈一體化建設(shè)取得了明顯的成效。尤其是交通先行的戰(zhàn)略思路取得長足的進步：寧鎮(zhèn)揚近期基本實現(xiàn)三個城市中心（南京新街口、鎮(zhèn)江大市口、揚州文昌閣）之間1小時高速公路通達，三個城市中心之間半小時軌道通達（20分鐘城際+10分鐘城市軌道）?；緦崿F(xiàn)寧鎮(zhèn)揚中心城市1—1.5小時以內(nèi)可以到達上海、杭州，3小時之內(nèi)到達長三角其他城市。

“十二五”期間，寧鎮(zhèn)揚同城化將進一步提升建設(shè)水平上進行不竭探索，促進寧鎮(zhèn)揚融合發(fā)展。第一探索是深化綜合交通和商貿(mào)旅游領(lǐng)域的合作，擴大合作范圍，尋找新的合作契合點，并重點推進港口基礎(chǔ)設(shè)施和通訊基礎(chǔ)設(shè)施的整合。第二探索是研究產(chǎn)業(yè)政策的整合，重點推進產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策的融合，推進都市圈內(nèi)寧鎮(zhèn)揚板塊與皖江城市帶的產(chǎn)業(yè)有機互動，推進都市圈金融合作和要素市場的揚長避短，為都市圈建設(shè)打下更為堅實的基礎(chǔ)。第三探索是社會公共領(lǐng)域的合作、社保合作和環(huán)保合作等遠期合作，推進醫(yī)療保險和社會保險銜接，推進就業(yè)服務(wù)和社會保障服務(wù)的一體化，建立水環(huán)境和大氣環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治與行之有效的補償機制，推進醫(yī)療、教育、文化、體育等公共服務(wù)資源的共享和合作，使都市圈建設(shè)不僅表現(xiàn)為經(jīng)濟的發(fā)展，也表現(xiàn)為社會的和諧與進步。

寧鎮(zhèn)揚同城化在取得進展的同時，還或多或少存在一些問題：各都市圈城市在功能定位、產(chǎn)業(yè)布局等方面缺乏協(xié)調(diào)和謙讓，統(tǒng)一的開放市場和資源要素之間的自由高效流動、合理趨優(yōu)配置還未真正形成，區(qū)域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護等方面的利益沖突還時有發(fā)生，南京都市圈現(xiàn)在迫切需要通過頂層設(shè)計、規(guī)劃編制，推進都市圈發(fā)展深層次矛盾和問題的解決。

三、構(gòu)建寧鎮(zhèn)揚同城化的動力機制

近幾年寧鎮(zhèn)揚同城化推進中提出的“共建、共享、同城化”的都市圈建設(shè)目標，戰(zhàn)術(shù)層面的問題得到較好的解決，但是都市圈大的戰(zhàn)略問題，也就是方向問題，或者說是定位問題不是很明朗。當前，與南京都市圈有關(guān)的國家戰(zhàn)略有兩個，第一個是長江三角洲一體化發(fā)展，第二個是皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)，寧鎮(zhèn)揚同城化在這些國家戰(zhàn)略中理應(yīng)有所作為。

1.寧鎮(zhèn)揚同城化的合作機制與動力機制中“企業(yè)為主體的核心理念”要深入全社會。企業(yè)在合作機制與動力機制中，原區(qū)域的要素供給、市場需求都不能順應(yīng)企業(yè)的擴展，企業(yè)在向外拓展出產(chǎn)要素的供應(yīng)、追求新的市場空間、尋覓新的出產(chǎn)項目、追求新的投資區(qū)域和協(xié)作同伴，經(jīng)過兼并、合伙合營、收買、重組、特許運營、連鎖運營等方法與區(qū)域城市同類企業(yè)或區(qū)域內(nèi)行業(yè)進行普遍的協(xié)作，擴展本身的規(guī)劃，占據(jù)更大的市場空間，取得融合與整合經(jīng)濟優(yōu)勢。在全過程的運作中，真正讓企業(yè)或行業(yè)協(xié)會唱主角，政府助推和催化。

2.不同城市的同城化關(guān)鍵是解決制度和政策的對接，實現(xiàn)合理的稅收轉(zhuǎn)移機制和同城共享創(chuàng)新收益機制，有必要建立一體化的協(xié)調(diào)和組織架構(gòu)。可以成立三市各界別、多層次、多形式的寧鎮(zhèn)揚區(qū)域協(xié)商協(xié)調(diào)聯(lián)席會議（圓桌會議）制度，定時定專題進行常態(tài)性協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。其中包括：公共服務(wù)和商業(yè)性服務(wù)的同城化。在建設(shè)寧鎮(zhèn)揚共同市場時，區(qū)域內(nèi)要突破行政體制障礙，營造統(tǒng)一、公平、開放、有序的市場環(huán)境，實現(xiàn)資本、人力、科技、信息等各類生產(chǎn)要素的跨市優(yōu)化配置，降低區(qū)域商務(wù)成本。在建立柔性的人才流動機制方面，要使高端創(chuàng)新人才在三市人盡其才，“不求所有，但求所用”，讓參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的人才有所發(fā)展、有所進步、有所收益。如將化學工業(yè)園實施產(chǎn)業(yè)整合，將上下游產(chǎn)業(yè)鏈銜接起來，推動產(chǎn)業(yè)集聚升級，使其成為國家最大的化工產(chǎn)業(yè)基地；將三市的汽車產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)材料產(chǎn)業(yè)進一步深化合作與重組、協(xié)作和分工，共同打造華東地區(qū)乃至全國的主要基地，從而增強三市的經(jīng)濟發(fā)展活力，大大增加就業(yè)崗位，發(fā)展商機，拓寬百姓致富渠道。同時國家應(yīng)給予政策方面的大力支持。

3. 真正實現(xiàn)寧鎮(zhèn)揚同城化，需要“城市群體的智慧化”， 用信息技術(shù)高效聚合各類生產(chǎn)和生活要素，為己所用。已經(jīng)在寧鎮(zhèn)揚同城化中發(fā)放的900萬張智慧系列卡，大大方便了群眾，降低了企業(yè)成本，提高了政府公共服務(wù)能力、城市管理效率?，F(xiàn)三城互聯(lián)互通日均超過2.3萬筆，大力推進“智慧寧鎮(zhèn)揚都市圈”建設(shè)，真正讓三市政府和百姓“心靈感應(yīng)”、“心態(tài)認同”和“心境歸屬”。真正發(fā)揮城市群體的智慧化功能，在引導資本、技術(shù)、管理等優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素更多地向后發(fā)達區(qū)域流動，承接區(qū)域產(chǎn)業(yè)與行業(yè)趨優(yōu)布局，增強內(nèi)在發(fā)展動力。借此扭轉(zhuǎn)發(fā)展不平衡局面，用信息技術(shù)破除各種體制障礙和政策壁壘， 促進區(qū)域社會經(jīng)濟良性發(fā)展。4.參考利益相關(guān)理論、博弈論及共生理論，結(jié)合區(qū)域發(fā)展階段及階段特征， 寧鎮(zhèn)揚同城化三大驅(qū)動力因素：空間驅(qū)動力、市場驅(qū)動力和利益驅(qū)動力。其中空間驅(qū)動力和市場驅(qū)動力是基礎(chǔ)動力，利益驅(qū)動力是疊加在基礎(chǔ)動力之上的動力因素。三種驅(qū)動力相互作用，決定區(qū)域合作的主導主體，并構(gòu)成區(qū)域合作的動力機制，影響區(qū)域合作的發(fā)展方向及進展。

按照合理分配利益的原則，減少重復建設(shè)，積極促進各市在供電、供水、污水處理等方面開展合作；建立并完善都市圈城市交通信息系統(tǒng)，實現(xiàn)異地地理信息查詢、交通信息查詢和購票；在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進一步擴大公交共享的力度，實現(xiàn)都市圈內(nèi)城市公交卡通用；推進城際客運公交化進程，并進一步優(yōu)化客運站點與地鐵等公交的銜接，提升寧鎮(zhèn)揚同城化客運水平；推動寧鎮(zhèn)揚公園游園卡通用，逐步推進“同城市民待遇”。從建設(shè)寧揚城際軌道到寧鎮(zhèn)揚城際軌道，從三市區(qū)域電信共用025區(qū)號到三市城鄉(xiāng)全覆蓋，從三市港口企業(yè)單兵作戰(zhàn)到三市港口組成戰(zhàn)略同盟抱團“走出去”，搏擊國際國內(nèi)兩個市場。其最終目的是：降低全社會生產(chǎn)生活成本，真正讓寧鎮(zhèn)揚都市圈區(qū)域內(nèi)老百姓得到實惠，樂業(yè)樂活，幸福宜居。

（作者單位：南京經(jīng)濟信息中心）