水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式解讀

陳紹軍,顧夢(mèng)莎

(1.河海大學(xué)中國(guó)移民研究中心,江蘇南京 210098;2.河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇南京 211100)

水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式解讀

陳紹軍1,顧夢(mèng)莎2

(1.河海大學(xué)中國(guó)移民研究中心,江蘇南京 210098;2.河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇南京 211100)

自1987年起,全國(guó)已建和在建水利水電項(xiàng)目水庫(kù)移民采用長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式的已有30多個(gè),遍布全國(guó)7個(gè)省區(qū)。然而,學(xué)術(shù)界和各地實(shí)踐中對(duì)長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)母拍钊狈y(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。筆者認(rèn)為,長(zhǎng)期補(bǔ)償是對(duì)現(xiàn)有水庫(kù)移民安置方式的補(bǔ)充,其實(shí)質(zhì)是在移民自愿的基礎(chǔ)上對(duì)移民原一次性補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行動(dòng)態(tài)的長(zhǎng)期支付的一種方式。在實(shí)踐中,各地長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)膶?shí)施模式也各不相同。在總結(jié)分析各地長(zhǎng)期補(bǔ)償實(shí)施模式的基礎(chǔ)上,對(duì)長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式的實(shí)施模式和工作機(jī)制進(jìn)行了深入解讀。

水庫(kù)移民;長(zhǎng)期補(bǔ)償;安置方式

1 研究背景

水利水電工程移民安置涉及移民群眾的切身利益,關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。由于我國(guó)人多地少的矛盾十分突出,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,“以土為本”的傳統(tǒng)安置方式已不能完全滿(mǎn)足移民安置的需要。為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需要,同時(shí)保證移民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障,移民安置方式創(chuàng)新勢(shì)在必行。自1987年至今,全國(guó)長(zhǎng)期補(bǔ)償經(jīng)歷了20多年的探索,各地發(fā)揮已有試點(diǎn)的長(zhǎng)期補(bǔ)償工作經(jīng)驗(yàn),紛紛推廣長(zhǎng)期補(bǔ)償安置工作。目前,云南、廣西、貴州、湖南、福建、四川、遼寧7省區(qū)共有已建和在建水利水電項(xiàng)目實(shí)施移民安置長(zhǎng)期補(bǔ)償試點(diǎn)項(xiàng)目30多個(gè)。

然而,全國(guó)并沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范的長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)母拍?一些學(xué)者在研究長(zhǎng)期補(bǔ)償問(wèn)題時(shí)對(duì)長(zhǎng)期補(bǔ)償概念的理解各不相同。羅用能[1]提出,長(zhǎng)期補(bǔ)償是水電移民安置的新模式,補(bǔ)償時(shí)按照“淹多少、補(bǔ)多少”的原則,以被淹耕地前3年的農(nóng)作物平均產(chǎn)量為基礎(chǔ),根據(jù)當(dāng)年的物價(jià)水平確定耕地年產(chǎn)值,由電站業(yè)主以貨幣或?qū)嵨镄问綄?duì)移民實(shí)行逐年補(bǔ)償,電站運(yùn)行一年,補(bǔ)償一年。施國(guó)慶等[2]指出,長(zhǎng)期補(bǔ)償是相對(duì)于常規(guī)的一次性補(bǔ)償而言的,即變一次性補(bǔ)償為與電站共存亡的長(zhǎng)久的逐年兌現(xiàn)的補(bǔ)償。王應(yīng)政[3]指出,長(zhǎng)期補(bǔ)償就是變靜態(tài)的一次性補(bǔ)償為動(dòng)態(tài)的長(zhǎng)久逐年補(bǔ)償。電站業(yè)主對(duì)征占移民的耕地按依法審定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),以谷物或現(xiàn)金的形式對(duì)移民實(shí)行長(zhǎng)期補(bǔ)償,電站運(yùn)行一年,補(bǔ)償一年,直至電站運(yùn)行期結(jié)束。電站報(bào)廢后,通過(guò)土地整理還地于民。

在實(shí)踐中,各地對(duì)長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)慕缍ㄒ灿胁顒e。貴州省認(rèn)為長(zhǎng)期補(bǔ)償是相對(duì)于常規(guī)的移民安置“一次性”補(bǔ)償而言的,其實(shí)質(zhì)還是對(duì)征地補(bǔ)償和移民安置模式的一種創(chuàng)新。它是指在一定時(shí)期內(nèi)以水利水電項(xiàng)目水庫(kù)淹沒(méi)耕地(含樞紐工程建設(shè)占地)的地類(lèi)、面積與經(jīng)核定的年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn),由項(xiàng)目法人對(duì)其所有權(quán)人或法定承包人進(jìn)行逐年補(bǔ)償?shù)囊泼癜仓梅绞?。補(bǔ)償時(shí)限從耕地被征占之年起到工程項(xiàng)目報(bào)廢為止,項(xiàng)目存在一年補(bǔ)償一年。云南省稱(chēng)其為逐年補(bǔ)償,作為《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院令第471號(hào),以下簡(jiǎn)稱(chēng)《移民條例》)規(guī)定的安置方式的一種補(bǔ)充安置方式,逐年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以貨幣形式逐月(或逐季)兌付給移民。

綜上所述,各界基本上都認(rèn)為長(zhǎng)期補(bǔ)償是移民安置方式的一種創(chuàng)新,是相對(duì)于常規(guī)的移民安置“一次性”補(bǔ)償而言的,其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大多為被征收耕地的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn),長(zhǎng)期補(bǔ)償以實(shí)物或者貨幣的形式逐年補(bǔ)償,補(bǔ)償時(shí)限從耕地被征占之年起到工程項(xiàng)目報(bào)廢為止,項(xiàng)目存在一年補(bǔ)償一年。這種理解對(duì)于我們進(jìn)行長(zhǎng)期補(bǔ)償概念的界定具有一定的借鑒意義,但深入思考也可以看出,該理解具有一定的偏差:對(duì)于水利工程來(lái)說(shuō),水庫(kù)一旦建成將長(zhǎng)期存在,如果水庫(kù)存在一年補(bǔ)償一年,那么長(zhǎng)期補(bǔ)償勢(shì)必因年限過(guò)長(zhǎng)導(dǎo)致資金來(lái)源的不可保障。另外,水利水電工程用地屬于單獨(dú)選址項(xiàng)目的土地征收范疇,按照法律法規(guī),征收單位應(yīng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi),現(xiàn)在的實(shí)踐似乎缺乏法律依據(jù)。

筆者認(rèn)為長(zhǎng)期補(bǔ)償是依據(jù)現(xiàn)行政策,以移民自愿選擇為前提,變一次性靜態(tài)補(bǔ)償為長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)補(bǔ)償?shù)囊泼癜仓梅绞降囊环N創(chuàng)新,其實(shí)質(zhì)是對(duì)移民原一次性補(bǔ)償費(fèi)用,在移民自愿的基礎(chǔ)上,按照動(dòng)態(tài)的原則,進(jìn)行長(zhǎng)期支付的一種方式。移民一次性補(bǔ)償費(fèi)用按照政策一次性補(bǔ)償?shù)轿?再根據(jù)移民的意愿,按照固定的利率、年限支付。在此概念下,長(zhǎng)期補(bǔ)償不存在政策風(fēng)險(xiǎn),并且,分期支付補(bǔ)償費(fèi)用也可緩解項(xiàng)目建設(shè)資金來(lái)源不足的問(wèn)題。

2 長(zhǎng)期補(bǔ)償實(shí)施模式的實(shí)踐

由于各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件不同,各地長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)國(guó)家文件,結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況劃定,各地在探索長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中總結(jié)出了諸多實(shí)施模式,主要包括:租賃模式、入股模式、年產(chǎn)值補(bǔ)償模式、實(shí)物補(bǔ)償模式、實(shí)物補(bǔ)償與年產(chǎn)值補(bǔ)償相結(jié)合模式以及低保等模式。

2.1 租賃模式

租賃模式是指涉淹農(nóng)戶(hù)以土地出租的方式在一定時(shí)期內(nèi)將土地交付給項(xiàng)目業(yè)主使用,定期獲取租金收益,租賃期滿(mǎn)后項(xiàng)目業(yè)主復(fù)墾農(nóng)田移交給出租農(nóng)戶(hù),或與出租農(nóng)戶(hù)協(xié)商后續(xù)租。該模式中,項(xiàng)目業(yè)主與涉淹農(nóng)戶(hù)為土地承租與出租的關(guān)系,土地的所有權(quán)并不發(fā)生轉(zhuǎn)移,項(xiàng)目業(yè)主以逐年支付租金的方式取得一定年限內(nèi)的使用權(quán)。

這種模式的代表是貴州省平松水電站。平松水電站位于貴州省寨蒿河中游,裝機(jī)6400 kW,淹沒(méi)涉及榕江縣寨蒿鎮(zhèn)壽洞村的耕地4.6多 hm2,林地6 hm2。2004年經(jīng)項(xiàng)目業(yè)主與寨蒿鎮(zhèn)壽洞村委會(huì)及農(nóng)戶(hù)協(xié)商,最后由業(yè)主與壽洞村委會(huì)簽訂涉淹稻田租賃合同,每年把租金直接兌現(xiàn)給農(nóng)戶(hù),租金為每公頃每年7500 kg干稻谷加1500元人民幣(稻田養(yǎng)魚(yú)損失補(bǔ)助費(fèi)),租賃年限為70年。

該模式有履約期的規(guī)定,風(fēng)險(xiǎn)較大。對(duì)項(xiàng)目業(yè)主來(lái)講,具有兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn),一是租金不受項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)好壞和電站產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等因素的影響,即使項(xiàng)目報(bào)廢,也要按合同約定支付租金;二是合約期滿(mǎn),若需繼續(xù)經(jīng)營(yíng),需重新與涉淹農(nóng)戶(hù)協(xié)商簽訂租賃協(xié)議,風(fēng)險(xiǎn)成本增加。對(duì)農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō),一是履約期滿(mǎn)對(duì)主張收回土地使用權(quán)面臨著較大障礙;二是若履約期內(nèi)電站經(jīng)營(yíng)不善或報(bào)廢停產(chǎn),其租金收益將難以保障;三是沒(méi)有租金調(diào)整機(jī)制,物價(jià)、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)作物產(chǎn)量等因素變化不對(duì)租金產(chǎn)生影響。

2.2 入股模式

入股模式是將入股分紅模式應(yīng)用到水庫(kù)移民補(bǔ)償中。移民將評(píng)估后承包地使用權(quán)或者將被征用土地的土地補(bǔ)償款和安置補(bǔ)助費(fèi),以資本金的方式投入到水電工程項(xiàng)目開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)中,根據(jù)所占股份比例分享水電工程經(jīng)營(yíng)效益。該模式主要選擇有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的項(xiàng)目用地,在農(nóng)戶(hù)自愿的前提下,被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與用地單位協(xié)商,以征地安置費(fèi)用入股,或以經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)作價(jià)入股使失地農(nóng)民收入有保障,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)通過(guò)合同約定以?xún)?yōu)先股的方式獲取收益。

以四川槽漁灘水電站為例,該水電站長(zhǎng)期補(bǔ)償政策采取對(duì)房屋、青苗、專(zhuān)項(xiàng)設(shè)施等按當(dāng)時(shí)政策進(jìn)行一次性補(bǔ)償,對(duì)土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助費(fèi)880萬(wàn)元采取借款方式全額投入電站建設(shè),電站每年按當(dāng)時(shí)的銀行利率(13%)每年支付利息給移民,每年利息總額114.4萬(wàn)元,由涉及各村組根據(jù)淹沒(méi)耕地面積數(shù)量進(jìn)行分配。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)是使移民分享了最大利益,也保證了項(xiàng)目資金的投入,有效緩解了融資的壓力。缺點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)大、退出機(jī)制不健全,目前采用入股模式的水電站仍是少數(shù)。

2.3 年產(chǎn)值補(bǔ)償模式

年產(chǎn)值模式以地方政府公布的耕地年產(chǎn)值為依據(jù),以現(xiàn)金形式逐年支付給被征地農(nóng)戶(hù),但年產(chǎn)值不得低于項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)部門(mén)審定的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。在年產(chǎn)值補(bǔ)償模式下,項(xiàng)目業(yè)主與涉淹農(nóng)戶(hù)是土地征收與被征收的關(guān)系,使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移,土地所有權(quán)也由農(nóng)民集體所有變更為國(guó)家所有,只是補(bǔ)償方式由一次性補(bǔ)償變?yōu)殚L(zhǎng)期逐年補(bǔ)償,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為地方政府公布的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值,或者項(xiàng)目業(yè)主、涉淹農(nóng)戶(hù)認(rèn)可并經(jīng)主管部門(mén)審定的年產(chǎn)值,一般3～5年調(diào)整一次。

在此基礎(chǔ)上,各地為適應(yīng)各庫(kù)區(qū)實(shí)際情況,采取了不同的做法,具體包括靜態(tài)年產(chǎn)值補(bǔ)償模式和年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整模式。靜態(tài)年產(chǎn)值補(bǔ)償模式以廣西巖灘水電站為代表,該水電站征收耕地發(fā)放的生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為水田15540元/hm2,旱地15210元/hm2,此標(biāo)準(zhǔn)隨物價(jià)變化而適當(dāng)調(diào)整,其他因素變化不影響長(zhǎng)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。貴州省石埡子水電站和廣西長(zhǎng)洲水利樞紐工程是采取標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整的代表。以貴州石埡子水電站為例,自2008年3月起,該水電站采取年產(chǎn)值模式,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為水田每年15 000元/hm2,旱地每年1 200元/hm2。2010年1月,貴州省政府頒布新的統(tǒng)一年產(chǎn)值后,其補(bǔ)償模式隨即按照新的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,即不分水田、旱地,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年18750元/hm2。

綜合各地實(shí)踐,不難發(fā)現(xiàn),該模式的優(yōu)點(diǎn),一是規(guī)避了租賃模式的履約期風(fēng)險(xiǎn)并保障了涉淹農(nóng)戶(hù)的時(shí)間收益;二是直接與貨幣掛鉤,操作較為方便;三是年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)由政府公布,具有較強(qiáng)說(shuō)服力和權(quán)威性,缺點(diǎn)是對(duì)土地市場(chǎng)價(jià)值的反映具有滯后性。

2.4 實(shí)物補(bǔ)償模式

實(shí)物模式是以耕地主要農(nóng)產(chǎn)品為計(jì)量單位,畝產(chǎn)量經(jīng)項(xiàng)目業(yè)主、被征地農(nóng)戶(hù)認(rèn)可的并報(bào)主管部門(mén)審核后,按照對(duì)應(yīng)年份省級(jí)糧食或物價(jià)部門(mén)監(jiān)測(cè)的相關(guān)縣(區(qū))市場(chǎng)交易的平均價(jià)格折現(xiàn)給移民,但價(jià)格不得低于國(guó)家同期的收購(gòu)保護(hù)價(jià)格。

云南省金沙江中游水電開(kāi)發(fā)移民補(bǔ)償補(bǔ)助安置的主要方法是,根據(jù)“淹多少、補(bǔ)多少”的原則,以被淹法定承包耕地前3年的谷物平均產(chǎn)量為基礎(chǔ),依據(jù)所對(duì)應(yīng)年份省糧食主管部門(mén)公布的糧食交易價(jià)格確定耕地平均畝產(chǎn)值,按照《移民條例》規(guī)定的土地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),以貨幣形式對(duì)移民實(shí)行逐年長(zhǎng)效補(bǔ)償。在貴州省實(shí)踐中一般都是以谷物為計(jì)量單位折現(xiàn)。

該模式的優(yōu)點(diǎn)一是規(guī)避了租賃模式的履約期風(fēng)險(xiǎn)并保障了涉淹農(nóng)戶(hù)的時(shí)間收益;二是直接與市場(chǎng)掛鉤,及時(shí)反映土地增值收益,移民的既定收益不因物價(jià)上漲而受損。其缺點(diǎn)一是對(duì)農(nóng)作物畝產(chǎn)量的認(rèn)定受主觀因素影響較大,隨意性較大;二是農(nóng)作物畝產(chǎn)量折現(xiàn),每年都要認(rèn)定一個(gè)市場(chǎng)交易價(jià)格,需要投入更多的精力;三是在農(nóng)作物市場(chǎng)交易價(jià)格變化較大的情況下,一旦隨市場(chǎng)交易價(jià)格下跌而下調(diào)折現(xiàn)價(jià)格必然會(huì)引起涉淹農(nóng)戶(hù)的不滿(mǎn),進(jìn)而形成社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn),而如果對(duì)折現(xiàn)價(jià)格采取“漲調(diào)跌不調(diào)”的做法,又將加重項(xiàng)目業(yè)主的社會(huì)負(fù)擔(dān),進(jìn)而形成企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.5 “實(shí)物補(bǔ)償+年產(chǎn)值補(bǔ)償”模式

“實(shí)物+年產(chǎn)值”補(bǔ)償模式是實(shí)物模式與年產(chǎn)值模式的結(jié)合,一般是根據(jù)水利水電工程項(xiàng)目的實(shí)際,一段時(shí)期選擇實(shí)物模式,而另一段時(shí)期選擇年產(chǎn)值模式。

該模式的代表是貴州沙沱水電站,2011年4月,經(jīng)省政府批準(zhǔn),其建設(shè)期實(shí)行年產(chǎn)值模式,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年18 712.5元/hm2;運(yùn)行期實(shí)行實(shí)物模式,并與新的統(tǒng)一年產(chǎn)值相銜接,不分水田、旱地,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年9375 kg/hm2稻谷。

“實(shí)物+年產(chǎn)值”補(bǔ)償模式結(jié)合項(xiàng)目不同時(shí)期的特點(diǎn),綜合利用年產(chǎn)值補(bǔ)償模式和實(shí)物補(bǔ)償模式的優(yōu)點(diǎn),在較短的建設(shè)期內(nèi)采用年產(chǎn)值補(bǔ)償模式,方便快捷,地方政府和移民部門(mén)、項(xiàng)目業(yè)主可以騰出更多的精力投入移民安置和項(xiàng)目建設(shè)工作中,同時(shí)減少了涉淹農(nóng)戶(hù)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的疑慮,集中精力搞好生產(chǎn)生活;在較長(zhǎng)的運(yùn)行期內(nèi)采用實(shí)物補(bǔ)償模式,能夠更好地保護(hù)涉淹農(nóng)戶(hù)的利益,使其生活水平不因物價(jià)的上漲而降低,充分體現(xiàn)了長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障作用。

2.6 其他模式

除以上5種較為普遍的模式外,云南省怒江中下游地區(qū)水利水電工程的移民安置補(bǔ)償,按照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn),以貨幣形式逐月兌付給移民,實(shí)行長(zhǎng)期補(bǔ)償。長(zhǎng)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整而調(diào)整。移民長(zhǎng)期補(bǔ)償期限與電站運(yùn)行期限相同。水電站運(yùn)行終止時(shí),通過(guò)整理恢復(fù)相應(yīng)土地后,交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給移民戶(hù)耕種使用,或?yàn)橐泼窳肀偕a(chǎn)就業(yè)門(mén)路。這種模式優(yōu)點(diǎn)是,每月發(fā)放資金給予了移民生活一定保障,且統(tǒng)一貨幣形式,操作簡(jiǎn)單。缺點(diǎn)是各地區(qū)、各庫(kù)區(qū)最低保障標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,不利于社會(huì)的安定團(tuán)結(jié),且難以保障移民的長(zhǎng)期生活,生活水平提高難度大。

長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式主要實(shí)施模式詳見(jiàn)表1。

表1 長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式主要實(shí)施模式

綜上所述,在以往的實(shí)踐中,各地長(zhǎng)期補(bǔ)償模式各不相同,有的地方“按地”補(bǔ),有的地方“按人”補(bǔ),有的地方進(jìn)行貨幣補(bǔ)償,有的地方進(jìn)行實(shí)物補(bǔ)償,可謂五花八門(mén),缺乏統(tǒng)一的依據(jù);各地長(zhǎng)期補(bǔ)償政策各異,同一個(gè)地區(qū)不同水庫(kù)長(zhǎng)期補(bǔ)償方式也各不相同。此外,有的地方實(shí)踐中將長(zhǎng)期補(bǔ)償年限確定為和工程項(xiàng)目存在年限相同,在工程項(xiàng)目報(bào)廢后,通過(guò)土地整理還地于民?！斑€地于民”的做法本身也存在巨大的政策風(fēng)險(xiǎn),在現(xiàn)行政策下,工程項(xiàng)目建設(shè)征地已屬?lài)?guó)有建設(shè)用地,再還地于民,將涉及土地用途的逆向改變。各地長(zhǎng)期補(bǔ)償實(shí)際工作中的種種問(wèn)題都阻礙了長(zhǎng)期補(bǔ)償方式的健康發(fā)展。鑒于此,本文在長(zhǎng)期補(bǔ)償概念界定的基礎(chǔ)上,對(duì)長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式實(shí)施模式和工作機(jī)制進(jìn)行了再思考。

3 長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式分析

3.1 運(yùn)行模式分析

根據(jù)上文對(duì)長(zhǎng)期補(bǔ)償概念的界定,筆者認(rèn)為,長(zhǎng)期補(bǔ)償資金的運(yùn)作可視為以資金時(shí)間價(jià)值為理論基礎(chǔ)的移民與業(yè)主之間的投(融)資形式。移民作為一個(gè)投資決策者將其移民補(bǔ)償資金作為移民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)存入業(yè)主這一非銀行實(shí)體,相當(dāng)于移民將補(bǔ)償資金投入虛擬農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè),移民以年金的方式每年從業(yè)主處領(lǐng)取一定額度的補(bǔ)償款。移民與業(yè)主之間的關(guān)系相當(dāng)于移民將本應(yīng)一次性補(bǔ)償?shù)轿坏难a(bǔ)償款全部貸給業(yè)主用于項(xiàng)目建設(shè)與開(kāi)發(fā)的債權(quán)人與債務(wù)人的關(guān)系。長(zhǎng)期補(bǔ)償資金的管理在政府的協(xié)調(diào)下由負(fù)責(zé)管理業(yè)主單位資金的金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在該模式下,政府/移民管理機(jī)構(gòu)不介入長(zhǎng)期補(bǔ)償資金的投資和發(fā)放,只負(fù)責(zé)資金支付使用情況的監(jiān)督與管理。長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式運(yùn)行模式見(jiàn)圖1。

在此運(yùn)行模式下,長(zhǎng)期補(bǔ)償資金的管理使用方式應(yīng)是項(xiàng)目業(yè)主逐年將當(dāng)年度所需長(zhǎng)期補(bǔ)償資金存入長(zhǎng)期補(bǔ)償資金發(fā)放指定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社,由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社建立移民長(zhǎng)期補(bǔ)償資金賬戶(hù),并逐年向移民發(fā)放長(zhǎng)期補(bǔ)償資金。因此,長(zhǎng)期補(bǔ)償方案在現(xiàn)有政策框架的基礎(chǔ)上具有一定的可行性,應(yīng)直接報(bào)批。這樣既避免了與《移民條例》相悖的風(fēng)險(xiǎn),解決了審批“兩張皮”的問(wèn)題,又符合了單獨(dú)選址項(xiàng)目的土地征收補(bǔ)償費(fèi)用3個(gè)月內(nèi)全額支付的規(guī)定。

有專(zhuān)家學(xué)者[4]認(rèn)為:長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)姆绞街贿m用于有穩(wěn)定收益的電站項(xiàng)目,是一種入股分紅的方式,其實(shí)質(zhì)是分享工程的效益。筆者用技術(shù)經(jīng)濟(jì)的方法比較產(chǎn)值法、長(zhǎng)期補(bǔ)償法以及入股分紅法3種補(bǔ)償方式,在考慮資金時(shí)間價(jià)值的前提下,采用銀行貸款利率來(lái)計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)用的現(xiàn)值,入股分紅方式最多,年產(chǎn)值的16倍方式次之,長(zhǎng)期補(bǔ)償方式相對(duì)較少。并且,從補(bǔ)償費(fèi)用現(xiàn)值計(jì)算的結(jié)果看,按照年產(chǎn)值16倍計(jì)算得到的補(bǔ)償費(fèi)用足以支付長(zhǎng)期補(bǔ)償年費(fèi)用。因此,長(zhǎng)期補(bǔ)償方式可適用于盈利能力有限的工程,該方式不僅可降低業(yè)主的初始投資,減少了業(yè)主的融資成本,也節(jié)約了業(yè)主實(shí)際支付的總投資,同時(shí)還降低了移民的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于水電行業(yè)來(lái)說(shuō),其行業(yè)收益率較高,只需引入擔(dān)保方對(duì)資金的使用和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督管理;而對(duì)于水利行業(yè)來(lái)說(shuō),其行業(yè)收益率較低,且水利項(xiàng)目為政府投資項(xiàng)目,此時(shí)政府應(yīng)作為擔(dān)保方,確保長(zhǎng)期補(bǔ)償資金安全。

3.2 工作機(jī)制解讀

3.2.1 補(bǔ)償對(duì)象及內(nèi)容

在各地的實(shí)踐中,長(zhǎng)期補(bǔ)償有的“按地”補(bǔ),有的“按人”補(bǔ)?！兑泼駰l例》第二十二條規(guī)定:大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的16倍。根據(jù)對(duì)長(zhǎng)期補(bǔ)償概念的理解,筆者認(rèn)為,長(zhǎng)期補(bǔ)償依據(jù)水利水電工程建設(shè)所涉及到的土地,補(bǔ)償內(nèi)容是被征收承包地上的土地產(chǎn)出,長(zhǎng)期補(bǔ)償只是改變補(bǔ)償金額的發(fā)放方式,變?cè)鹊囊淮涡匝a(bǔ)償為長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)補(bǔ)償。從移民穩(wěn)定的角度來(lái)看,對(duì)移民被征收承包地進(jìn)行補(bǔ)償而不是對(duì)受影響人口進(jìn)行補(bǔ)償可以避免征地過(guò)程中因人口界定不清產(chǎn)生的糾紛,也可以規(guī)避按人口進(jìn)行補(bǔ)償對(duì)人少征地多的家庭戶(hù)帶來(lái)的不公平。

3.2.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及年限

圖1 長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式運(yùn)行模式

在實(shí)踐中,長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有的地區(qū)按照年產(chǎn)值,有的地區(qū)按照凈產(chǎn)值(扣除成本)計(jì)算。筆者認(rèn)為,采用凈產(chǎn)值(扣除成本)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償易帶來(lái)成本測(cè)算的公平性和合理性問(wèn)題,建議采用年產(chǎn)值的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償,并定期調(diào)整統(tǒng)一年產(chǎn)值。在此運(yùn)行模式下,長(zhǎng)期補(bǔ)償資金的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)符合《移民條例》的規(guī)定,可以有效避免不同地區(qū)不同時(shí)期長(zhǎng)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異顯著的問(wèn)題,消除移民攀比心理。同時(shí),長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)钠谙迲?yīng)該是一個(gè)具體量化的年限,該年限綜合經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況、物價(jià)水平、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行收益率等多方面因素,根據(jù)嚴(yán)格精算確定。

3.2.3 補(bǔ)償模式

長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償模式多種多樣,總結(jié)實(shí)踐,主要有以下幾種模式:租賃模式、入股模式、年產(chǎn)值補(bǔ)償模式、實(shí)物補(bǔ)償模式、“實(shí)物+年產(chǎn)值”的補(bǔ)償模式、低保模式等。長(zhǎng)期補(bǔ)償是對(duì)移民原一次性補(bǔ)償費(fèi)用,在移民自愿的基礎(chǔ)上的長(zhǎng)期支付方式。因此,長(zhǎng)期補(bǔ)償模式的落腳點(diǎn)是貨幣補(bǔ)償。在具體操作過(guò)程中,各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)匾约八姽こ痰奶攸c(diǎn)選擇貨幣補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償或者實(shí)物+貨幣補(bǔ)償?shù)男问?。從本質(zhì)上來(lái)看,實(shí)物補(bǔ)償是貨幣補(bǔ)償?shù)牧硪环N形態(tài),在進(jìn)行實(shí)物補(bǔ)償時(shí),補(bǔ)償?shù)膶?shí)物量是以貨幣為衡量標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化而來(lái)的。這樣一來(lái)既可以統(tǒng)一補(bǔ)償模式,避免多種模式共存的工作混亂和操作復(fù)雜局面,又可以滿(mǎn)足不同工程和地區(qū)對(duì)不同補(bǔ)償模式的需求,增強(qiáng)長(zhǎng)期補(bǔ)償操作的靈活性。

為了確保移民在長(zhǎng)期補(bǔ)償期間的合法權(quán)益,避免補(bǔ)償年限到期后的糾紛和風(fēng)險(xiǎn),長(zhǎng)期補(bǔ)償應(yīng)建立相應(yīng)的退出機(jī)制,即以移民自愿選擇為前提,在實(shí)施前,業(yè)主單位應(yīng)與移民簽訂協(xié)議確定長(zhǎng)期補(bǔ)償方案,年限期滿(mǎn)后自動(dòng)解除協(xié)議。同時(shí),要建立相應(yīng)的糾紛處理機(jī)制,為長(zhǎng)期補(bǔ)償機(jī)制的退出奠定穩(wěn)定可行的基礎(chǔ)。此外,長(zhǎng)期補(bǔ)償工作還應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,建立第三方獨(dú)立評(píng)估體系和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防基金,做好項(xiàng)目維穩(wěn)應(yīng)對(duì)策略,以避免資金管理和年產(chǎn)值增長(zhǎng)過(guò)快等風(fēng)險(xiǎn)。貫穿整個(gè)過(guò)程的還應(yīng)包括廣泛的公眾參與和培訓(xùn)等相關(guān)配套措施。

長(zhǎng)期補(bǔ)償機(jī)制的具體方案應(yīng)由各地根據(jù)自身實(shí)際制定,在實(shí)施時(shí),長(zhǎng)期補(bǔ)償方案作為當(dāng)?shù)貙?shí)施長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。長(zhǎng)期補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建詳見(jiàn)圖2。

4 結(jié)論與展望

由于自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等條件的制約,傳統(tǒng)的移民安置已難以適應(yīng)水利水電工程建設(shè)及移民安置的要求。因此,為解決移民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì),使移民既能保證基本的生產(chǎn)生活需要,又具備與安置區(qū)原住居民同步發(fā)展的基本條件,積極探索長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式勢(shì)在必行。

筆者在分析前人研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,對(duì)長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)母拍?、?shí)施模式和工作機(jī)制進(jìn)行了深入解讀,得出以下3點(diǎn)結(jié)論:

圖2 長(zhǎng)期補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建

a.長(zhǎng)期補(bǔ)償是在現(xiàn)行政策下,以移民自愿選擇為前提,變一次性靜態(tài)補(bǔ)償為長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)補(bǔ)償?shù)囊泼癜仓梅绞降囊环N創(chuàng)新,其實(shí)質(zhì)是對(duì)移民原一次性補(bǔ)償費(fèi)用,在移民自愿的基礎(chǔ)上的長(zhǎng)期支付方式。

b.長(zhǎng)期補(bǔ)償資金的運(yùn)作可視為以資金時(shí)間價(jià)值為理論基礎(chǔ)的移民與業(yè)主之間的投(融)資形式。以銀行貸款利率,按照年產(chǎn)值16倍計(jì)算得到的補(bǔ)償費(fèi)用足以支付長(zhǎng)期補(bǔ)償年費(fèi)用,長(zhǎng)期補(bǔ)償對(duì)于盈利能力有限的水利行業(yè)同樣適用。對(duì)于水電行業(yè)來(lái)說(shuō),長(zhǎng)期補(bǔ)償資金由第三方擔(dān)保方來(lái)?yè)?dān)保;對(duì)于水利行業(yè)來(lái)說(shuō),需要引入政府作為其擔(dān)保方,以確保移民的長(zhǎng)期補(bǔ)償資金安全。

c.長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償對(duì)象是水利水電工程建設(shè)所涉及到的土地,補(bǔ)償內(nèi)容是被征收承包地上的土地產(chǎn)出;長(zhǎng)期補(bǔ)償采用年產(chǎn)值的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償,其補(bǔ)償期限是一個(gè)具體量化的年限;長(zhǎng)期補(bǔ)償模式的落腳點(diǎn)是貨幣補(bǔ)償,在實(shí)際操作中可以選擇不同的資金發(fā)放形式。長(zhǎng)期補(bǔ)償還應(yīng)引入相應(yīng)的退出機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,并建立廣泛的移民公眾參與和培訓(xùn)措施。在實(shí)施中,具體做法以各地根據(jù)自身情況制定的長(zhǎng)期補(bǔ)償方案為依據(jù)。

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D632.4

A

1003 -9511(2013)04 -0065 -05

2012-08 -28 編輯:陳玉國(guó))

10.3969/j.issn.1003 -9511.2013.04.017

陳紹軍(1965—),女,江蘇六合人,教授,主要從事移民社會(huì)學(xué)、人口學(xué)研究。