南方四省(區(qū))農(nóng)民用水戶協(xié)會運行管理調(diào)查與思考

卞戈亞,黃愛玉,馮廣志,鞠茂森,蘇 雯,陳康寧

(1.中國水利水電科學研究院水利研究所,北京 100048;2.中國灌溉排水發(fā)展中心,北京 100054; 3.中國農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)村供水技術(shù)協(xié)會,北京 100053; 4.中國水利水電科學研究院流域水循環(huán)模擬與調(diào)控國家重點實驗室,北京 100038)

南方四省(區(qū))農(nóng)民用水戶協(xié)會運行管理調(diào)查與思考

卞戈亞1,黃愛玉2,馮廣志3,鞠茂森3,蘇 雯3,陳康寧4

(1.中國水利水電科學研究院水利研究所,北京 100048;2.中國灌溉排水發(fā)展中心,北京 100054; 3.中國農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)村供水技術(shù)協(xié)會,北京 100053; 4.中國水利水電科學研究院流域水循環(huán)模擬與調(diào)控國家重點實驗室,北京 100038)

根據(jù)對廣西、江西、湖北、四川等南方四省(區(qū))21家典型農(nóng)民用水戶協(xié)會的調(diào)查,對其建設(shè)運行現(xiàn)狀、存在的問題及歸因等有了進一步認識。調(diào)查表明,協(xié)會在承擔工程管護責任、提升灌溉用水效率、規(guī)范用水秩序、參與新農(nóng)村建設(shè)等事務中發(fā)揮了突出作用,但仍存在4個方面的問題:工程底子薄欠賬多,工程管護及日常運行經(jīng)費缺口大,自身管理經(jīng)驗欠缺,無法擁有工程產(chǎn)權(quán)等。提出了推動協(xié)會發(fā)展的具體建議:國家出臺農(nóng)民用水戶協(xié)會管理條例或管理辦法,進一步宣傳貫徹落實中央末級渠系水價改革政策等。

南方四省(區(qū));農(nóng)民用水戶協(xié)會;運行管理

農(nóng)民用水戶協(xié)會(以下簡稱“協(xié)會”)作為我國基層水利服務體系的“三駕馬車”之一,對培育和提高農(nóng)民自主管理意識和水平,明晰農(nóng)村水利設(shè)施所有權(quán),建立現(xiàn)代高效的管理體制和運行機制,具有十分重要的意義,因此受到國家高度重視。2011年,中央一號文件提出要“健全基層水利服務體系”[1]。2012年6月,水利部、中央編辦、財政部聯(lián)合出臺了《關(guān)于進一步健全完善基層水利服務體系的指導意見》[2],從頂層設(shè)計高度進一步確定了健全完善基層水利服務體系的各項任務。我國的協(xié)會建設(shè)始于20世紀90年代,盡管起步稍晚,但由于國家有關(guān)部門大力推動,發(fā)展十分迅速,截至2011年底,全國共建有協(xié)會7.8萬個,管理灌溉面積約1667萬hm2,占我國有效灌溉面積的28%。2012年8月,水利部李國英副部長在講話中明確提出[3],到2013年底,要按照三部辦文件的要求,實現(xiàn)協(xié)會全覆蓋。盡管協(xié)會從空間布局上覆蓋日趨廣泛,但由于外部環(huán)境及其自身的多方面問題,發(fā)揮參與灌溉管理事務職能仍受一定制約[4-11]。本文根據(jù)對我國南方廣西、江西、湖北、四川四省(區(qū))的21個協(xié)會、部分灌區(qū)水管單位及水行政主管部門的調(diào)研,形成了對協(xié)會運行管理情況的初步認識,針對存在的問題、歸因以及如何推動協(xié)會向縱深發(fā)展做了較深入的思考。

1 南方四省(區(qū))協(xié)會發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 四省(區(qū))協(xié)會的整體情況

本次調(diào)研于2011年10月、11月間進行,主要對象是四省(區(qū))不同運行歷時、灌域面積、管理模式的21個協(xié)會,調(diào)查方式包括問卷、座談等多種形式。四省(區(qū))在我國南方地區(qū)具有較好的代表性,湖北省的協(xié)會建設(shè)起步最早,江西省農(nóng)民自主參與灌溉管理歷史悠久,廣西壯族自治區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉主要依靠小型水利工程,四川省大型灌區(qū)的群管水利有良好基礎(chǔ)。截至2011年11月,四省(區(qū))共建有協(xié)會17710個,其中大型灌區(qū)內(nèi)3 760個,中型灌區(qū)內(nèi)2828個,小型灌區(qū)內(nèi)11032個,管理灌溉面積約803萬hm2,占四省(區(qū))灌溉總面積的40.4%,參與農(nóng)戶959.6萬戶,涉及3837萬人,見表1。

1.2 具體調(diào)研對象的運行情況

這21個協(xié)會在四省(區(qū))的分布情況是:江西省6個,湖北省5個,廣西壯族自治區(qū)6個,四川省4個。從運行時間看,既有成立于清同治時期運行140年的協(xié)會,也有新近成立的協(xié)會。從灌區(qū)規(guī)?？?有灌溉面積達1330 hm2的協(xié)會,也有灌溉面積僅20 hm2的協(xié)會。從發(fā)起背景看,有依托大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、農(nóng)業(yè)水價綜合改革、中央財政小農(nóng)水項目帶動的協(xié)會,也有受世界銀行貸款項目和英國發(fā)展署資助建立的協(xié)會。調(diào)查內(nèi)容力求體現(xiàn)協(xié)會組織運作、工程管護狀況、經(jīng)費來源于財務狀況、能力建設(shè)、地方政府部門與協(xié)會關(guān)系、公共財政對協(xié)會支持等信息,調(diào)研表部分內(nèi)容見表2。

表1 南方四省(區(qū))協(xié)會發(fā)展情況調(diào)查情況

表2 調(diào)查對象具體運行情況

1.3 總體運行效果

通過多年的建設(shè),四省(區(qū))協(xié)會建設(shè)取得了明顯起色,發(fā)揮了多方面作用,集中體現(xiàn)在以下幾方面:①提升了灌溉用水效率。以綿陽市武引灌區(qū)協(xié)會和都江堰龍泉灌區(qū)協(xié)會為例,其單位農(nóng)田灌溉用水量分別比協(xié)會組建前分別節(jié)約了30%和28%。②逐漸填補了農(nóng)村水利工程管理主體空白。凡是協(xié)會管轄的工程,即使沒有獲得公共財政的支持,其維護狀況也得到了改觀。③改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。以湖北省為例,近年來恢復和改善的灌溉面積超過26萬hm2,其中1/3來自協(xié)會的貢獻。④有效規(guī)范了灌溉用水秩序。以四川省為例,近3年來全省農(nóng)業(yè)水費平均收取率從協(xié)會大面積推廣前的76.71%提高到85.56%,大型灌區(qū)收取率由53.71%提高到70.83%。⑤在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮了紐帶作用。參與調(diào)查的21個協(xié)會中,有9個協(xié)會兼管了農(nóng)村供水。以永福鎮(zhèn)江西屯協(xié)會為例,該協(xié)會不但兼管人飲工程,而且修建了76個沼氣池,改廁65個,改善了農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境。

2 協(xié)會存在的主要問題

2.1 協(xié)會所管工程完好率低急需更新改造

四省(區(qū))多數(shù)農(nóng)村水利工程建于20世紀50至70年代,受經(jīng)濟技術(shù)條件制約,質(zhì)量先天不足,加之運行幾十年,大多數(shù)破爛不堪,與水利現(xiàn)代化、灌溉現(xiàn)代化的要求相距甚遠,影響糧食安全。本次實地調(diào)查的協(xié)會,一般被認為運行條件相對較好,但渠道完好率在80%以上的僅有7個,50%～80%的有9個,另外有5個協(xié)會在50%以下。近年來雖然財政加大了投入,但相對龐雜浩大灌排網(wǎng)絡來說,工程改造仍較滯后,調(diào)研對象中所管工程基本沒有改造的(只對引水渠極少部分進行了襯砌)占38%,比如四川都江堰龍泉灌區(qū)的大汶山協(xié)會,管理灌溉面積約1020 hm2,建于20世紀70年代并經(jīng)地震摧殘渠道40余公里,但至今沒有得到改造。

2.2 工程管護及日常運行經(jīng)費缺口大

從經(jīng)費來源看,在20家有數(shù)據(jù)的協(xié)會中,完全依靠水費或水費提成收入的有14家,完全依賴村集體籌集的1家,兼有管理費收入的3家,有養(yǎng)魚等經(jīng)營性收入的僅有2家。從年收入看,在19家有數(shù)據(jù)的協(xié)會中,有6家低于1萬元,9家在1～4萬元之間,僅有4家高于4萬元。從單位灌溉面積水費標準看,有10家低于500元/hm2。從日常辦公條件看,有13個協(xié)會沒有獨立的辦公場所,其中多數(shù)是借用或與村委會共用,有的則在協(xié)會主席家里開會。

2.3 自身的管理經(jīng)驗與水平欠缺

在這21家協(xié)會中多數(shù)協(xié)會組建程序簡單、管理機構(gòu)負責人產(chǎn)生不民主、規(guī)章制度籠統(tǒng)照搬范本缺乏可操作性、管理人員缺乏財務或業(yè)務知識;從管理人員自身素質(zhì)看,有10家負責人為普通農(nóng)民,有8家由村支書兼任,有3家由原水管站職工、鄉(xiāng)水利站長或電灌站職工擔任。在調(diào)查中,不少協(xié)會負責人反映,由于協(xié)會是個新鮮事物,缺乏經(jīng)驗,在管理中只能邊運行邊探索。

民主和諧的教學氛圍是學生積極主動性發(fā)揮的前提，它能消除學生的緊張心理，使學生處于一種寬松的心理環(huán)境中。如教學《能被3整除的數(shù)的特征》時，讓學生大膽去猜、去發(fā)現(xiàn)：“能被3整除的數(shù)有什么特征呢？”鼓勵他們有什么問題就提出來，有什么想法就說出來，對學生一視同仁，尤其是學困生只要有需要更要給予提問的機會，當一位學生說：“一個數(shù)能不能被3整除與個位有關(guān)?！薄罢媸桥c個位有關(guān)嗎？”“與個位有什么關(guān)系呢？”學生會大膽質(zhì)疑，并通過舉例很快就否定了剛才的說法?！澳堑降子惺裁刺卣髂兀俊睂W生進入一種“心欲求而尚未得，口欲言而尚不能”的求知狀態(tài)中。這樣，學生漸漸地就會在課堂上敢于向老師和同學提出問題。

2.4 多數(shù)協(xié)會沒有獲得工程產(chǎn)權(quán)

在21家協(xié)會中,除江西鯉陂、湖北黃林支渠和東風三干渠等少數(shù)協(xié)會外,其他18家協(xié)會均沒有水利工程產(chǎn)權(quán)證書或固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓證件。關(guān)于工程產(chǎn)權(quán),另一類極端現(xiàn)象是直接越過協(xié)會,將產(chǎn)權(quán)切割破碎,完全交給農(nóng)戶個人,比如江西省高安市給楊圩鎮(zhèn)梨塘村每戶頒發(fā)了農(nóng)村水利設(shè)施權(quán)屬證書,全村共頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證236份,抽掉了本該由梨塘村協(xié)會承擔的工程管護主體地位,造成協(xié)會管理協(xié)調(diào)工作困難。

3 影響協(xié)會建設(shè)運行的歸因分析

3.1 管理部門重視與政策引導不夠

管理部門對協(xié)會作用了解太少,導致重視與政策扶持不夠,表現(xiàn)在以下幾方面:①基層管理部門對小型農(nóng)田水利資產(chǎn)的形成因素和持續(xù)運行的管護責任認識不清,或懷疑農(nóng)民的自我管理能力,導致遲遲不肯將工程產(chǎn)權(quán)交給協(xié)會;②在制訂水價過程中,認為調(diào)整水價是增加農(nóng)民負擔,沒有按照補償成本的原則將末級渠系的工程維護和灌溉管理發(fā)生的費用進入成制定終端水價,直接影響協(xié)會收入來源;③管理部門與協(xié)會之間利益主體關(guān)系模糊,有的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))水利站職工仍在吃水費,這樣的協(xié)會不是用水戶的利益相關(guān)者,無法代表用水戶的共同利益。

3.2 公共性財政投入支持力度較弱

協(xié)會在建設(shè)運行起步階段主要依靠公共財政支持。近年來,公共財政投入主要以項目的形式,預算中沒有列支協(xié)會機構(gòu)建設(shè)與能力建設(shè)的經(jīng)費預算。究其原因,一是政府重建輕管的思想仍然沒有根除,有的文件雖然明確協(xié)會建設(shè)費用由地方配套,但實際執(zhí)行或虛報夸大,或全為空頭支票;二是當?shù)刎斦_實困難,協(xié)會自身沒有經(jīng)費來源。

3.3 協(xié)會缺乏業(yè)務上的指導

3.4 外邊界形式確定不夠合理

在這21家協(xié)會中,按行政邊界組建的協(xié)會占多數(shù),有12家,只有9家按水文邊界組建。例如江西和廣西,協(xié)會普遍以村行政建制為單元組建,造成兩方面具體問題:一是灌溉規(guī)模太小,收入少,而單位面積管理成本較高,造成運行維護費用不足,在21家協(xié)會中,有4個協(xié)會的灌溉面積小于67 hm2的,有的甚至只有20 hm2;二是工程管護責任難以落實,灌溉用水仍存矛盾,同一支渠(或水源)工程以下幾個行政村,各自組建協(xié)會,成為若干個獨立體,工程的共同部分維護責任難以落實,上游置之不理,下游相互推諉,造成“公地悲劇”。

4 推動協(xié)會建設(shè)向縱深發(fā)展的建議

4.1 從戰(zhàn)略高度充分認識培育和發(fā)展協(xié)會的重要作用

協(xié)會作為農(nóng)田水利建設(shè)和管理的“主體”,是管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一,是大方向。我國歷史上利用民間力量自治管水的做法和許多國家實行農(nóng)民用水協(xié)會為主要形式的用水戶參與灌溉管理成功經(jīng)驗,都說明它是有生命力的。目前協(xié)會發(fā)展中存在不少問題,應當以積極的態(tài)度研究解決問題,協(xié)會的建設(shè)與發(fā)展不能一蹴而就,更不能半途而廢,不能把協(xié)會的功能局限于方便水費的收繳和用水戶的投工投勞,應當把加強協(xié)會建設(shè),培育協(xié)會管理能力作為保障小型農(nóng)田水利和大中型灌區(qū)工程良性運行的戰(zhàn)略措施。

4.2 進一步宣傳貫徹落實中央末級渠系水價改革政策

《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)末級渠系水價管理的通知》(發(fā)改價格[2005]2769號)明確農(nóng)業(yè)末級渠系水價應“按照補償農(nóng)業(yè)末級渠系運行和維修養(yǎng)護費用的原則核定”。維修養(yǎng)護費用指協(xié)會執(zhí)委會成員和管水員的誤工補貼和辦公費用,這一部分是協(xié)會成員應得的勞動報酬,多數(shù)用水戶是能接受的,全國已有很多達到收支平衡的協(xié)會,如江西萬載縣的鯉陂協(xié)會、湖北當陽市黃林支渠協(xié)會、和東風渠三干渠協(xié)會等。同時建議地方政府給予協(xié)會自行造血的功能,將協(xié)會管轄范圍內(nèi)的小型水庫、堰塘或荒山、以及人畜引水工程等轉(zhuǎn)交或承包給協(xié)會管理經(jīng)營,擴大協(xié)會的經(jīng)營范圍,增加協(xié)會的財務收入,用以滿足協(xié)會為用水戶提供服務的需要。

4.3 建議國家出臺農(nóng)民用水戶協(xié)會管理相關(guān)辦法

目前,全國已有一些省份(如湖南、湖北、新疆、四川)以水利廳名義發(fā)文,出臺了《農(nóng)民用水戶協(xié)會管理暫行辦法》。建議由國家相關(guān)部門組織法律專家,著手起草全國性農(nóng)民用水戶協(xié)會管理相關(guān)辦法,確定協(xié)會的性質(zhì)、權(quán)利、義務、責任和地位,規(guī)范協(xié)會機構(gòu)建設(shè)、能力建設(shè)的程序和辦法,協(xié)會內(nèi)部、外部的民主決策與監(jiān)督機制等,特別是協(xié)會與各利益相關(guān)部門和單位之間的關(guān)系,以及雙方的權(quán)利、義務,有效保障協(xié)會的權(quán)益,同時規(guī)范地方政府對協(xié)會組建、發(fā)展的職責及對所管轄的小型水利工程更新改造資金投入的責任和資金來源等。

4.4 對協(xié)會水利工程更新改造予以財政傾斜

建議國家和各級地方政府,將涉農(nóng)水工程建設(shè)資金向協(xié)會傾斜,加快、加大協(xié)會所管轄的水利工程更新改造資金的投入。同時建議各級政府和有關(guān)部門,特別是縣一級的地方政府,應當在全縣農(nóng)田水利工程統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計的基礎(chǔ)上,整合國家相關(guān)涉農(nóng)項目的資金(如小農(nóng)水、末級渠系改造、重點節(jié)水示范縣、以及大、中型灌區(qū)節(jié)水與更新改造、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治等),從水源工程、骨干渠系工程、再到末級田間工程,全盤考慮,一次投入到位,使得配套齊全,以及時發(fā)揮農(nóng)田水利工程的整體效益,盡快夯實改善協(xié)會的水利工程的基礎(chǔ)條件。

4.5 從工程投資管理上落實協(xié)會機構(gòu)能力建設(shè)的專項經(jīng)費

可參考國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室的做法,在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的經(jīng)費中提留7%的新技術(shù)開發(fā)的經(jīng)費,用于協(xié)會組建的培訓費。建議在與協(xié)會有關(guān)的水利項目經(jīng)費管理的開支類別中增設(shè)一定比例的(如總額5%～7%)用于協(xié)會機構(gòu)建設(shè)與能力建設(shè)的專項經(jīng)費,在中央投資中列支,不作為地方配套,實行?？顚Ｓ貌⒅贫ǔ鱿鄳墓芾磙k法。同時,要尋求協(xié)會后續(xù)培訓的經(jīng)費來源,用以提高協(xié)會執(zhí)委會等管理層面工作人員的綜合素質(zhì)。

4.6 妥善落實協(xié)會所管轄的水利工程的產(chǎn)權(quán)歸屬問題

各級地方政府應高度重視協(xié)會所轄的末級渠系工程或小型水利工程的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)交問題,使用水戶在擁有產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上承擔管護責任。各級地方政府、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))水利站,特別是灌區(qū)水管單位,要協(xié)助和指導協(xié)會在做好所管轄更新改造規(guī)劃的基礎(chǔ)上,做好所轄工程固定資產(chǎn)的登記、造冊和辦理工程產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)交的工作。工程產(chǎn)權(quán)移交給協(xié)會后,協(xié)會應與其他形式的管理主體同等享受財政的補貼和維修改造支持。

4.7 培育示范性樣板協(xié)會,帶動協(xié)會規(guī)?；ㄔO(shè)

針對當前的農(nóng)民用水戶協(xié)會普遍存在規(guī)模小、能力不強、組建運行不夠規(guī)范等問題,國家、省(市)、灌區(qū)要抓好一批較大規(guī)模的示范性樣板協(xié)會建設(shè)。在抓樣板協(xié)會培育的過程中,要正確處理政府引導、推動和農(nóng)民自主參與的關(guān)系。在協(xié)會規(guī)模設(shè)計上,要以合理、可行、必要為原則,不要把必要的整合變?yōu)閺娦械臏惡?。建議財政安排專項資金,成立農(nóng)民用水協(xié)會發(fā)展指導服務中心和信息網(wǎng)絡,加強對協(xié)會的指導、監(jiān)測、調(diào)查、評估。

[1]中共中央國務院.中共中央國務院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定[J].中國水利,2011(4):1-2.

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[3]李國英.強化措施狠抓落實全力推進基層水利服務體系建設(shè)[EB/OL].[2012-08-17].http://www.mwr.gov. cn/zwzc/ldxx/lgy/zyjh/201208/t20120817_328019.html.

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TV213.4

A

1003 -9511(2013)04 -0047 -04

2013-01 -10 編輯:張志琴)

10.3969/j.issn.1003 -9511.2013.04.012

卞戈亞(1979—),女,江蘇大豐人,工程師,博士,從事農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)與管理研究。