《上海市商品包裝物減量若干規(guī)定》解讀

文/封春榮 俞斌

《上海市商品包裝物減量若干規(guī)定》解讀

文/封春榮 俞斌

封春榮上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局副總工程師。

俞斌上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局政策法規(guī)處主任科員，公職律師。

2012年11月21日，上海市第十三屆人大常委會第三十七次會議審議通過《上海市商品包裝物減量若干規(guī)定》（以下簡稱“《規(guī)定》”），于2013年2月1日起實(shí)施。這是我國第一部專門限制過度包裝和促進(jìn)商品包裝物減量的地方性法規(guī)，對于倡導(dǎo)適度包裝、限制過度包裝和促進(jìn)節(jié)能減排工作具有重要意義。

過度包裝損害全社會利益

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國包裝工業(yè)總產(chǎn)值由上世紀(jì)80年代的100億元發(fā)展到了2010年的8 000億元，是世界第二的“包裝制造大國”。

包裝工業(yè)屬于資源耗用型產(chǎn)業(yè)，包裝物大多為一次性用品，生命周期短。部分企業(yè)為提高商品價(jià)格，片面在包裝上做文章，主要表現(xiàn)為包裝層次過多、包裝空隙過大、選材用料失當(dāng)、包裝物難以回收利用、包裝成本過高，甚至搭售貴重物品等。我國大中城市的包裝廢棄物體積占全部城市固體廢棄物近1/2，重量約1/3。商品過度包裝不僅浪費(fèi)資源、污染環(huán)境，而且導(dǎo)致商品價(jià)格虛高，損害消費(fèi)者利益，擾亂市場秩序，助長奢侈腐敗現(xiàn)象，不符合建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的要求。

自2009年起，上海市質(zhì)監(jiān)部門連續(xù)三年對本市生產(chǎn)、銷售的茶葉、月餅、保健食品等商品進(jìn)行限制商品過度包裝計(jì)量監(jiān)督專項(xiàng)檢查，并取得了一定的成效：部分商品包裝空隙率的合格率從2009年的59.1%上升到2011年的67.9%。但是，由于缺乏法律法規(guī)的嚴(yán)格約束，對企業(yè)沒有處罰依據(jù)，過度包裝現(xiàn)象難以根本好轉(zhuǎn)。

2011年下半年，上海市人大常委會對本市垃圾分類和減量化工作開展了專項(xiàng)監(jiān)督。委員們認(rèn)為，當(dāng)前商品過度包裝現(xiàn)象較為普遍，包裝廢棄物成為生活垃圾的重要來源。由于垃圾處理方式基本依靠填埋，對城市寶貴的土地資源造成巨大壓力。部分商品包裝用材日趨奢華，損害了消費(fèi)者利益，滋長了鋪張浪費(fèi)的不良風(fēng)氣。2011年年底，通過深入調(diào)研和反復(fù)論證，委員們一致認(rèn)為，上海作為人口高度集中、土地資源稀缺的特大型城市，立法限制商品過度包裝和促進(jìn)商品包裝物減量具有現(xiàn)實(shí)意義和緊迫性。

從實(shí)際出發(fā)抓關(guān)鍵制度

通過立法來實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：一是對商品過度包裝進(jìn)行約束和限制，促使國家的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)得到有效實(shí)施；二是實(shí)現(xiàn)包裝廢棄物和生活垃圾的減量化，促進(jìn)資源的綜合利用，推動(dòng)上海經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展；三是促進(jìn)商品合理包裝，引導(dǎo)健康、節(jié)約和環(huán)保的消費(fèi)理念，倡導(dǎo)良好的社會風(fēng)尚。

用地方性法規(guī)來限制商品過度包裝和促進(jìn)商品包裝物減量，無直接參照的上位法，也無先例可循。工作小組的立法思路：一是從實(shí)際出發(fā)，不追求法規(guī)體例的完整性，采用若干規(guī)定的形式，抓住關(guān)鍵管用的制度，有幾條寫幾條；二是以國家限制商品過度包裝標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)，將商品包裝劃分為兩大類，對國家有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)管，以約束性規(guī)定為主，為實(shí)施有效管理提供法律支撐。對國家未制定標(biāo)準(zhǔn)的，以倡導(dǎo)性規(guī)定為主，激勵(lì)和引導(dǎo)全社會開展包裝物減量工作。

企業(yè)、政府、行業(yè)、社會各負(fù)其責(zé)

《規(guī)定》第三條規(guī)定，“包裝物減量堅(jiān)持企業(yè)自我約束，政府管理引導(dǎo)，行業(yè)規(guī)范自律，社會共同監(jiān)督的原則。”這一條既是《規(guī)定》的原則，也明確了《規(guī)定》的工作體制，企業(yè)、政府、行業(yè)和社會各負(fù)其責(zé)，在《規(guī)定》的實(shí)施過程中，不可或缺。

企業(yè)是商品包裝物減量的第一責(zé)任主體，《規(guī)定》的執(zhí)行能否達(dá)到預(yù)期效果，關(guān)鍵看企業(yè)。生產(chǎn)者和銷售者對商品進(jìn)行包裝，不得違反國家限制商品過度包裝標(biāo)準(zhǔn)中的強(qiáng)制性規(guī)定。

政府對商品包裝物減量工作的管理在于出臺規(guī)章和規(guī)范性文件，開展商品包裝物的監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法，公開檢查結(jié)果。政府對商品包裝物減量工作的引導(dǎo)在于鼓勵(lì)企業(yè)優(yōu)先采用可循環(huán)、可再生、可回收利用或易于降解的包裝材料。

充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，加強(qiáng)行業(yè)自律，督促企業(yè)執(zhí)行限制商品過度包裝的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，引導(dǎo)企業(yè)就包裝物減量等向社會公開作出承諾，推動(dòng)開展包裝物減量工作。行業(yè)協(xié)會還可制定并組織實(shí)施嚴(yán)于國家強(qiáng)制性規(guī)定和本市指導(dǎo)性規(guī)范的行業(yè)自律規(guī)范。對國家和本市尚未制定限制商品過度包裝標(biāo)準(zhǔn)或指導(dǎo)性規(guī)范的商品，也可制定相應(yīng)的行業(yè)自律規(guī)范并組織實(shí)施。

廣大公眾既是消費(fèi)者，也是監(jiān)督者。每位市民從自身做起，拒絕過度包裝。同時(shí)，加強(qiáng)對違法行為的監(jiān)督舉報(bào)，督促企業(yè)嚴(yán)格守法。各家新聞媒體積極開展輿論監(jiān)督和公益宣傳，揭露和批評商品包裝違法行為，引導(dǎo)消費(fèi)者合理消費(fèi)，為包裝物減量營造出良好的輿論氛圍和社會環(huán)境。

因地制宜抓銷售環(huán)節(jié)

要有效治理過度包裝，必須找準(zhǔn)工作抓手。從生產(chǎn)源頭控制過度包裝最為理想，但由于上海是個(gè)商品流通大市場，外地生產(chǎn)的商品占絕對比重，靠抓生產(chǎn)環(huán)節(jié)客觀上難以見效，只有通過對銷售環(huán)節(jié)的制約，間接向生產(chǎn)環(huán)節(jié)傳導(dǎo)，才能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的?！兑?guī)定》將監(jiān)管的重心設(shè)在銷售環(huán)節(jié)，規(guī)定本市的銷售企業(yè)“不得銷售違反強(qiáng)制性規(guī)定的商品”。

《規(guī)定》要求銷售者應(yīng)當(dāng)與商品供應(yīng)方明確約定商品包裝必須符合強(qiáng)制性規(guī)定，并在進(jìn)貨檢查驗(yàn)收時(shí)對商品包裝情況進(jìn)行核查。這一規(guī)定給銷售者增加了義務(wù)，但從上海的實(shí)際出發(fā)，這是最可行方法。為了防止給銷售者過多增加負(fù)擔(dān)，規(guī)定銷售者可以要求商品供應(yīng)方出具商品包裝符合強(qiáng)制性規(guī)定的證明?！吧唐钒b違反強(qiáng)制性規(guī)定，或者商品供應(yīng)方拒絕提供相關(guān)證明的，銷售者可以按照合同約定拒絕進(jìn)貨?！弊鞒鲞@一規(guī)定，主要是在生產(chǎn)者和銷售者之間作必要的責(zé)任平衡。為使銷售者切實(shí)履行進(jìn)貨把關(guān)義務(wù)，不銷售過度包裝的商品，《規(guī)定》對銷售過度包裝商品的行為設(shè)定了法律責(zé)任。

同時(shí)，為使監(jiān)管責(zé)任清晰，《規(guī)定》明確由質(zhì)監(jiān)部門牽頭負(fù)責(zé)全程監(jiān)管，實(shí)施行政處罰?！兑?guī)定》還對相關(guān)政府部門加強(qiáng)工作協(xié)同提出了明確要求：如要求商務(wù)委督促商業(yè)企業(yè)按照本規(guī)定加強(qiáng)進(jìn)貨檢查驗(yàn)收；要求工商局、食藥監(jiān)局在開展有關(guān)商品質(zhì)量監(jiān)督檢查時(shí)將商品包裝情況納入檢查內(nèi)容，并將檢查情況告知同級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門等。

特別說明

為什么處罰銷售者而不是生產(chǎn)者

《規(guī)定》對銷售過度包裝商品的行為設(shè)定了法律責(zé)任，即“銷售者銷售違反強(qiáng)制性規(guī)定的商品的，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止銷售，限期改正；拒不停止銷售的，處二千元以上二萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處二萬元以上五萬元以下罰款?！睘槭裁床粚ιa(chǎn)者設(shè)定處罰，理由是：對于外地的生產(chǎn)企業(yè)，上海的地方性法規(guī)不可能設(shè)定處罰，而且《清潔生產(chǎn)法》規(guī)定不得進(jìn)行過度包裝，但同時(shí)對于這一禁止性規(guī)定又沒有配套的法律責(zé)任。在此情況下，地方立法不能就過度包裝行為設(shè)定處罰。所以《規(guī)定》只規(guī)定“生產(chǎn)者違反強(qiáng)制性規(guī)定進(jìn)行商品包裝的，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止違法行為，限期改正”。