土地征收制度的主要問(wèn)題及政策建議

李大鵬

1.土地征收概述

土地征收是2004年國(guó)家修憲時(shí)提出的，在此之前我國(guó)統(tǒng)一采用土地征用這一提法，修憲之后在修改的《土地管理法》中加入了征收一詞，在我國(guó)土地征收的基本含義可以概述為：國(guó)家或政府為公共利益的需要，依照法律規(guī)定，運(yùn)用公權(quán)力強(qiáng)制將集體所有的土地收為國(guó)有并給予一定補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。土地征收的特征?/p>

1.1征收主體的特定性

申請(qǐng)的建設(shè)，發(fā)展并維護(hù)公共利益。在我國(guó)土地所有是嚴(yán)禁買(mǎi)賣(mài)的，雖然征收后的具體用地單位很可不是國(guó)家，但集體土地的首先流向只能是國(guó)家，各公共利益用地單位只能向國(guó)家提出用地申請(qǐng)，再由國(guó)家統(tǒng)一行使土地征收的權(quán)利。在具體執(zhí)行時(shí)，地方政府可以代表國(guó)家行使土地征收的權(quán)利。

1.2征收目的的確定性

《土地管理法》中明確規(guī)定，土地征收的前提是公共利益的需要，國(guó)家只有出于公共利益的原因才能動(dòng)用土地征收的權(quán)利，其實(shí)這是對(duì)國(guó)家土地征收權(quán)利的一種約束，避免土地征收權(quán)的濫用，明確公共利益對(duì)合理的行使土地征收權(quán)有十分重要的意義。

1.3征收的有償性

申請(qǐng)征收不同于土地的沒(méi)收，他是一種有償?shù)氖杖⌒袨?，土地的征收是?guó)家和農(nóng)村集體兩個(gè)土地所有權(quán)主體的土地轉(zhuǎn)移行為，對(duì)土地征收的補(bǔ)償不是按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行完全補(bǔ)償，是按國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行不完全的補(bǔ)償，但土地征收是一種有償?shù)男袨椤?/p>

1.4征收的強(qiáng)制性

土地征收是國(guó)家行使的一種強(qiáng)制權(quán)，被征收的對(duì)象無(wú)論同意與否都不能阻礙國(guó)家行使正當(dāng)?shù)耐恋卣魇諜?quán)，國(guó)家對(duì)土地的征收是不以個(gè)人或集體的意志為轉(zhuǎn)移的，這種強(qiáng)制性是帶有公信力和國(guó)家法律效力的，任何阻礙國(guó)家行使正當(dāng)土地征收權(quán)的行為都要負(fù)法律責(zé)任的，土地征收是帶有強(qiáng)制性的行政權(quán)利的。

2.我國(guó)在土地征收制度中出現(xiàn)的主要問(wèn)題

2.1土地征收范圍過(guò)寬，超出了公共利益的范疇

《土地管理法》第二條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收。”公共利益是衡量國(guó)家征地權(quán)是否濫用的標(biāo)準(zhǔn)，許多國(guó)家紛紛采取不同的措施從法律上對(duì)公共利益的界限加以相應(yīng)的限制。而我國(guó)法律對(duì)公共利益沒(méi)有明確的界定，一般除農(nóng)村居民可以直接使用集體土地外，只要非農(nóng)建設(shè)需要占用土地的，不管是否具有公共利益，都可以實(shí)行土地征收方式取得土地。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補(bǔ)償強(qiáng)行征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營(yíng)合同，強(qiáng)行征收農(nóng)民承包的土地。然后，政府再以國(guó)家的名義通過(guò)出讓、出租、劃撥等有償或無(wú)償?shù)姆绞綄⑼恋亟唤o需地單位使用。這種做法嚴(yán)重超出了公共利益的范疇。

2.2征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放不及時(shí)

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定：征收耕地的土地補(bǔ)償倍數(shù)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年年產(chǎn)值的4至6倍。但據(jù)國(guó)土資源部調(diào)查，許多地方征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低，主要是在計(jì)算上普遍取采補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最低限，有的甚至還低于法定標(biāo)準(zhǔn)。根本無(wú)法保證農(nóng)民進(jìn)行有效的經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)。福建福州馬尾區(qū)一位農(nóng)民說(shuō)：“現(xiàn)在征地補(bǔ)償費(fèi)用只相當(dāng)于農(nóng)民三年的種菜所得，這么低的價(jià)格，將來(lái)遇上點(diǎn)事，我們?cè)趺崔k？”由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目征地費(fèi)用低，導(dǎo)致用地成本占工程總投資的比例低，一般只占到10%至15%，而國(guó)外高速公路土地征收占工程總投資一般在50%至60%。因而在資金不足的情況下，一些地方政府為爭(zhēng)取國(guó)家項(xiàng)目，往往要在土地上做文章，以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)搞建設(shè)。

2.3安置不妥導(dǎo)致問(wèn)題突出

目前，對(duì)征地安置法律尚無(wú)明確規(guī)定，政策不具體，致使各地做法不一。但多數(shù)是只“安”不“置”，形成一種無(wú)效安置或低效安置。有些地區(qū)在采用貨幣安置時(shí)，不能一次支付全部安置費(fèi)，只是打一些白條，一拖就是幾年、十幾年。還有一些農(nóng)民為了取得安置費(fèi)，假托一個(gè)企業(yè)辦理一個(gè)虛假安置手續(xù)，然后再?gòu)脑撈髽I(yè)拿到這筆安置款。企業(yè)也理所當(dāng)然的要從中收取一部分手續(xù)費(fèi)。這樣一來(lái)把本是兩方的事，搞成了三方，農(nóng)民繞了一個(gè)圈子才拿到了打了折扣的安置費(fèi)。不少失地農(nóng)民強(qiáng)烈呼吁，政府可以征收農(nóng)民的土地，但不能不管農(nóng)民的生活出路，否則就會(huì)使他們面臨“有路可走，無(wú)地生存”的尷尬境地。

2.4欠缺合理的司法救濟(jì)途徑，土地糾紛不能得到很好的解決

由于征地過(guò)程中遇到的許多問(wèn)題法律法規(guī)都沒(méi)有明確規(guī)定，法院也因沒(méi)有明確的法律依據(jù)而無(wú)法受理這類(lèi)案件。如哪些單位可以成為征地主體？征地程序應(yīng)當(dāng)怎樣進(jìn)行？征地補(bǔ)償款怎樣計(jì)算，如何分配，誰(shuí)來(lái)分配？村集體組織在征地過(guò)程中扮演著什么樣的角色？對(duì)征地補(bǔ)償中出現(xiàn)的糾紛，哪些可以提行政訴訟，哪些應(yīng)當(dāng)提民事訴訟？等等。

3.對(duì)我國(guó)土地征收制度改革的建議

3.1嚴(yán)格界定“公共利益”范圍

既然“公共利益”是法定的行使征地權(quán)的前提條件，那么這一法定條件就必須明確而具體。因?yàn)椴煌娜嘶蛘哒f(shuō)代表不同利益的人對(duì)“公共利益”可以作出各種不同的解釋。因此法定條件應(yīng)當(dāng)具有特定性和惟一性，否則這樣的前提條件就等于形同虛設(shè)。國(guó)家應(yīng)規(guī)定在哪些范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目才可以視為是以公共利益為目的的。對(duì)于 “非公益性”用地不能行使征地權(quán)，不具強(qiáng)制性。

3.2確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

由于我國(guó)特殊的國(guó)情，集體土地對(duì)農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。土地征收是對(duì)集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，失去生活的可靠來(lái)源和保障。因此在土地補(bǔ)償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補(bǔ)償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。因征地而引起的農(nóng)民上訪問(wèn)題，最突出的表現(xiàn)就是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，而這一問(wèn)題的根源在于所確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。以“土地的原用途”和“不低于原有生活水平”確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)就永遠(yuǎn)提高不了，補(bǔ)償按“原用途”，而轉(zhuǎn)手出讓時(shí)則按“新用途”，為什么同一塊地，對(duì)原所有人和新所有人所得收益不能采用同一標(biāo)準(zhǔn)呢？我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，可結(jié)果農(nóng)民服從國(guó)家土地用途管制所做出的犧牲，到頭來(lái)居然又成為低補(bǔ)償?shù)慕杩?，這對(duì)農(nóng)民公平嗎？因此應(yīng)當(dāng)取消只能按“原用途”給予征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。

3.3深化征地安置工作，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

可采取自謀職業(yè)、自己聯(lián)系就業(yè)、創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體等代替過(guò)去的統(tǒng)一安置的辦法；對(duì)一些選擇自愿放棄安置的自謀職業(yè)人員，有條件的應(yīng)將安置費(fèi)一次性發(fā)給個(gè)人，如在當(dāng)?shù)馗銈€(gè)體經(jīng)營(yíng)，政府還應(yīng)適當(dāng)給以政策上的扶持。對(duì)一些想進(jìn)城打工的農(nóng)民，應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)，并幫助安排一些與其能力相適應(yīng)的工作，增加他們的就業(yè)門(mén)路。另外，要在土地收益中建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金，進(jìn)而與城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障體系接軌，從根本上解決農(nóng)民的后顧之憂。征地范圍縮小后，農(nóng)民可以以土地入股。土地的收益首先是辦保險(xiǎn)，解決社會(huì)穩(wěn)定，然后可以分紅，增加農(nóng)民的收益。

3.4完善農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)制度

目前農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)制度還很不完善，可以說(shuō)農(nóng)民的土地所有權(quán)是不完全具有抗世性的，國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷加之我國(guó)國(guó)力有限目前必然導(dǎo)致征地權(quán)的泛濫，農(nóng)村集體土地就是城市用地的天然儲(chǔ)備庫(kù)，由于農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)不清，對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的法律界定還不夠明確，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地大量流失，要想從源頭規(guī)范征地權(quán)和征地范圍必須要明確農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)，用力法律行式保護(hù)農(nóng)村集體土地免受侵害。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)村集體的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，維護(hù)廣大農(nóng)民的根本利益，使農(nóng)民在土地征收時(shí)不受傷害，我們要嚴(yán)格謹(jǐn)慎地行使土地征收的權(quán)利，做好“兩公告一登記”工作，更要不斷改進(jìn)與完善土地征收制度，使之切實(shí)地符合我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。