改革開放以來中國政府轉(zhuǎn)型之路：一個(gè)綜合框架＊

呂志奎

一、研究意義與分析框架

1978年以來的改革開放是當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)社會的大轉(zhuǎn)型，由此實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)快速穩(wěn)定發(fā)展。這種成功轉(zhuǎn)型得益于多方面的因素，其中也包括政府的因素。關(guān)于政府與發(fā)展的關(guān)系，有必要重溫恩格斯對這個(gè)問題所做的深邃的分析：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的、社會的職能為基礎(chǔ)的……在政治權(quán)力對社會獨(dú)立起來并且從公仆變?yōu)橹魅艘院螅梢猿瘍蓚€(gè)方向起作用?；蛘甙凑蘸虾跻?guī)律的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的精神和方向去起作用，在這種情況下，它和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間就沒有任何沖突，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就加速了?；蛘哌`反經(jīng)濟(jì)發(fā)展而起作用，在這種情況下，除去少數(shù)例外，它照例總是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力下陷于崩潰。”［1］（P198－199）恩格斯從人類歷史發(fā)展中得出上述宏觀結(jié)論，對于我們今天思考政府轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式仍具有重要的啟示意義。

從一定意義上說，政府轉(zhuǎn)型支撐了改革開放這一偉大的發(fā)展過程，其中有許多公共管理理論資源值得深入挖掘。在當(dāng)前加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式成為政府工作主線的背景下，研究改革開放以來中國政府轉(zhuǎn)型的路徑及其邏輯，有助于開發(fā)中國政府治理的理論資源，加深對中國政府治理實(shí)踐的認(rèn)知。這無疑會讓我們對中國政府改革的主要內(nèi)容和內(nèi)在邏輯有更加理性的認(rèn)識。

本文主要研究中國政府治理形態(tài)發(fā)生了什么樣的變遷以及這種變遷的邏輯進(jìn)路是什么，從“發(fā)展目標(biāo)”、“政府職能”、“政策工具”、“機(jī)構(gòu)改革”和 “財(cái)政結(jié)構(gòu)”五個(gè)方面來構(gòu)建中國政府轉(zhuǎn)型的綜合框架。

政府轉(zhuǎn)型實(shí)質(zhì)上是一個(gè)發(fā)展問題。發(fā)展目標(biāo)引導(dǎo)政府轉(zhuǎn)型。政府轉(zhuǎn)型追求以國家發(fā)展為目標(biāo)基礎(chǔ)的政治合法性。政府職能是發(fā)展目標(biāo)的具體表現(xiàn)，轉(zhuǎn)變政府職能是政府轉(zhuǎn)型的核心問題。政府轉(zhuǎn)型不僅體現(xiàn)在政府職能上，還體現(xiàn)在政府工具上。［2］（P1）政府工具又稱 “政 策工具”，是作為實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的手段，其選擇和運(yùn)用要服從和服務(wù)于發(fā)展目標(biāo)和政府職能需要。機(jī)構(gòu)是政府行使職能的組織保障。合理的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是科學(xué)的行政管理體制和政府有效管理的組織基礎(chǔ)。機(jī)構(gòu)改革是政府轉(zhuǎn)型的直接體現(xiàn)。財(cái)稅資源是國家治理的重要資源，是政府履行職能的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。財(cái)政結(jié)構(gòu)變遷反映和體現(xiàn)政府職能的基本方向。財(cái)政轉(zhuǎn)型在一定意義上是政府轉(zhuǎn)型的直接結(jié)果。這就是政府轉(zhuǎn)型框架的邏輯關(guān)系 （見圖1）。

圖1 政府轉(zhuǎn)型的綜合框架

可以說，有一定代表性的官方語言載體能充分表征政府治理的狀況、發(fā)展及變化。國務(wù)院《政府工作報(bào)告》 （以下簡稱 《政府工作報(bào)告》），既是政府治理的工作總結(jié)和年度計(jì)劃，也是政府治理目標(biāo)的正式表述，對中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有著重要影響。

依托政府轉(zhuǎn)型的綜合框架，對改革開放以來的《政府工作報(bào)告》進(jìn)行文本分析，不失為一種考察中國政府轉(zhuǎn)型的直觀的方法。我們不僅要考察中國政府自身的轉(zhuǎn)型和改革創(chuàng)新，還要關(guān)注政府成長與現(xiàn)代化建設(shè)之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系。

二、發(fā)展目標(biāo)：從速度發(fā)展轉(zhuǎn)向科學(xué)發(fā)展

發(fā)展目標(biāo)體現(xiàn)了人民的根本利益和長遠(yuǎn)利益，是凝聚人民意愿的國家戰(zhàn)略意圖。黨的十一屆三中全會放棄了 “以階級斗爭為綱”，轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，中國政府的發(fā)展目標(biāo)也隨之轉(zhuǎn)向以追求經(jīng)濟(jì)增長為核心目標(biāo)的政治合法性。鄧小平在1979年強(qiáng)調(diào)：“經(jīng)濟(jì)工作是當(dāng)前最大的政治，經(jīng)濟(jì)問題是壓倒一切的政治問題。不只是當(dāng)前，恐怕今后長期的工作重點(diǎn)都要放在經(jīng)濟(jì)工作上面。所謂政治，就是四個(gè) 現(xiàn)代化?！保?］（P194）當(dāng)年《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào) “加快現(xiàn)代化建設(shè)的速度”。以加快經(jīng)濟(jì)增長速度為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，設(shè)定了改革開放以來中國政府的治理議程。從改革開放初期到20世紀(jì)90年代初期，中國政府的發(fā)展目標(biāo)經(jīng)歷了從加快經(jīng)濟(jì)增長速度轉(zhuǎn)向促進(jìn)政治經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。

1992年鄧小平南方談話強(qiáng)調(diào) “發(fā)展才是硬道理”［4］（P377）。當(dāng)年 《政府工作報(bào)告》提出 “抓緊有利時(shí)機(jī)，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在今后現(xiàn)代化建設(shè)的長過程中，出現(xiàn)若干個(gè)發(fā)展速度比較快、效益比較好的階段，是必要的，也是能夠辦到的”。黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，要求 “走出一條既有較高速度又有較好效益的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展路子”。黨的十四大之后中國進(jìn)入了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)期。從1993 年到1997年，國內(nèi)生產(chǎn)總值平均每年增長11%，順利完成了“八五”計(jì)劃，提前實(shí)現(xiàn)了20世紀(jì)末國民生產(chǎn)總值比1980年翻兩番的目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展把中國推向了世界主要經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國的行列。從1978年開始到20世紀(jì)90年代中期，可以說政府治理的重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)政策方面，追求發(fā)展速度和效率，旨在通過加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造更多的物質(zhì)財(cái)富，改善人們的生活條件，提高生活質(zhì)量。經(jīng)濟(jì)發(fā)展固然是硬道理，社會公正也是硬道理。政府如果繼續(xù)將合法性建立在經(jīng)濟(jì)增長上，無異于把自己的命運(yùn)托付于其他的力量。［5］（P1）20世紀(jì)最后十年，中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展在為國家創(chuàng)造巨大經(jīng)濟(jì)財(cái)富的同時(shí)，也帶來了嚴(yán)重的問題，社會群體、地區(qū)之間的發(fā)展不協(xié)調(diào)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題日益引起關(guān)注。針對國民經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)不高、經(jīng)濟(jì)效益較差和發(fā)展失衡的問題，中國政府在90 年代中期調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，力圖在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)與保障社會公平之間取得平衡，實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。1996年 《政府工作報(bào)告》提出 “實(shí)施科教興國戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，強(qiáng)調(diào) “九五”時(shí)期國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要方針之一就是堅(jiān)持 “經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展”，首次提出了 “兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變”—— “從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)增長方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，這是實(shí)現(xiàn)今后十五年奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵所在”，由此帶動20世紀(jì)90年代末期的政府職能轉(zhuǎn)變和管理方式創(chuàng)新。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的新形勢，中國政府開始調(diào)整發(fā)展目標(biāo)和公共政策，超越20世紀(jì)80年代以來的速度發(fā)展主義框架，放棄了 “效率優(yōu)先，兼顧公平”的提法，提出了以人為本的 “科學(xué)發(fā)展觀”，追求以科學(xué)發(fā)展為目標(biāo)基礎(chǔ)的政治合法性。2003年9月黨的十六屆三中全會提出 “科學(xué)發(fā)展觀”這一新的概念。科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。這與傳統(tǒng)的狹隘的發(fā)展觀形成了鮮明的對照。新的發(fā)展觀，是對舊有觀念的蕩滌，也是對發(fā)展慣性的扭轉(zhuǎn)；是對利益格局的重整，更是對執(zhí)政思路的再塑。

從2004年開始，“科學(xué)發(fā)展觀”和 “構(gòu)建社會主義和諧社會”開始成為中國政治生活中的強(qiáng)勢話語，引導(dǎo)和推動新世紀(jì)中國政府治理轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型方向是構(gòu)建科學(xué)發(fā)展型政府和公共服務(wù)型政府。從此，保障和改善民生成為中國公共政策的主軸，讓人民共享改革發(fā)展成果和提升人民幸福指數(shù)成為中國政府治理的主題。 “十一五”規(guī)劃綱要將 “必須保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，實(shí)現(xiàn)又快又好發(fā)展”作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須堅(jiān)持的原則予以強(qiáng)調(diào)。2008年 《政府工作報(bào)告》提出：“只有深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展，促進(jìn)社會和諧。更加重視提高發(fā)展質(zhì)量?！睆?“又快又好發(fā)展”轉(zhuǎn)向 “又好又快發(fā)展”，“好”字當(dāng)頭，強(qiáng)調(diào)發(fā)展質(zhì)量優(yōu)先。黨的十八大從 “五位一體”總體布局角度提出全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)，強(qiáng)調(diào) “以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線”，“著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”。

三、政府職能：從“兩手抓”轉(zhuǎn)向“五位一體”

改革開放以來，中國政府轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)就是在健全政府職責(zé)體系、全面正確履行政府職能上狠下工夫，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展，理順十大關(guān)系：政府與企業(yè)的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系、中央與地方及地方各級政府間財(cái)政分配的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系、地區(qū)間關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的關(guān)系、改革發(fā)展穩(wěn)定的相互關(guān)系、人與自然的關(guān)系、政府與人民的關(guān)系。經(jīng)過三十余年的轉(zhuǎn)型發(fā)展，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉蔑@著成效，職能體系不斷豐富，從片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，到物質(zhì)文明、精神文明建設(shè) “兩手抓”，再到強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè) “五位一體”的國家治理框架。

從改革開放到20世紀(jì)90年代中期，中國政府的首要任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)和組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)，社會建設(shè)還未進(jìn)入治理議程。中國政府的首要任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)和組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，中國政府轉(zhuǎn)型從政策調(diào)整開始，理順政企關(guān)系和政社關(guān)系，轉(zhuǎn)變和重構(gòu)政府職能體系。這是中國政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，也是難點(diǎn)。1981年 《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代化建設(shè)，包括物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)密切聯(lián)系、不可分離。1986年黨的十二屆六中全會通過的 《中共中央關(guān)于社會主義精神文明建設(shè)指導(dǎo)方針的決議》，首次提出以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)定不移地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革、堅(jiān)定不移地進(jìn)行政治體制改革、堅(jiān)定不移地加強(qiáng)精神文明建設(shè)的總體布局，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)和精神文明建設(shè) “三位一體”總體布局。在20世紀(jì)80年代，政府轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)是抓住轉(zhuǎn)變職能這個(gè)關(guān)鍵，構(gòu)建 “計(jì)劃調(diào)節(jié)為主、市場調(diào)節(jié)為輔”的行政管理體系，提高中央宏觀調(diào)控能力、重構(gòu)政府與市場的關(guān)系、轉(zhuǎn)換國有企業(yè)管理體制和維護(hù)社會穩(wěn)定。鄧小平南方談話和黨的十四大之后，政府轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)是構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的公共管理體制，重構(gòu)中央宏觀調(diào)控制度、現(xiàn)代企業(yè)制度和社會保障制度等。面對90 年代中后期市場化轉(zhuǎn)型帶來的社會矛盾，中國政府正式將 “社會管理和公共服務(wù)”作為政府的兩項(xiàng)基本職能予以強(qiáng)調(diào)，體現(xiàn)在1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提出 “把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)方面來，適當(dāng)調(diào)整社會服務(wù)部門”。這是對傳統(tǒng)行政管理職能思維的突破，由此也在一定程度上設(shè)定了新世紀(jì)以來中國政府治理的重點(diǎn)議程。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，特別是2001年12月11日中國加入世界貿(mào)易組織，公共服務(wù)和社會建設(shè)在國家治理藍(lán)圖中的重要性越來越突出，中國政府在努力建設(shè)有序競爭的市場經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，著力構(gòu)建公平正義的和諧社會。2003 年 《政府工作報(bào)告》將政府職能界定為 “經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”四個(gè)方面。這表明中國政府希望在市場經(jīng)濟(jì)與社會公平之間尋找一種平衡。2003年春 “非典”疫情的發(fā)生和蔓延，集中暴露出我國公共服務(wù)體系和社會管理職能的巨大漏洞。這要求政府在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時(shí)，更加重視社會管理和公共服務(wù)職能。黨的十六屆三中全會提出 “以人為本”和 “五個(gè)統(tǒng)籌”的科學(xué)發(fā)展框架，并以此框架加快政府職能轉(zhuǎn)變，推動政府轉(zhuǎn)型，構(gòu)建和諧社會，重構(gòu)政府與社會的關(guān)系。2005 年 《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)： “在繼續(xù)抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會管理和公共服務(wù)，把財(cái)力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務(wù)傾斜，把領(lǐng)導(dǎo)精力更多地放在促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展和建設(shè)和諧社會上。努力建設(shè)服務(wù)型政府?！?006年《政府工作報(bào)告》提出 “全面加強(qiáng)社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)與和諧社會建設(shè)”。這就將政府職能框架由 “三位一體”發(fā)展為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)“四位一體”。中國政府開始通過社會建設(shè)來促進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)。

2008年之后，中國政府轉(zhuǎn)型再次提速，政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)是保障和改善民生，以民生促民主，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。黨的十七屆二中全會通過的 《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》要求 “健全政府職責(zé)體系，全面正確履行政府職能，努力建設(shè)服務(wù)型政府”。2010年 《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào) “全面推進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)”，政府職能框架由 “四位一體”發(fā)展為 “五位一體”?！笆濉币?guī)劃綱要強(qiáng)調(diào) “建立健全基本公共服務(wù)體系”、“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理”、 “綠色發(fā)展”等。2012年8 月國務(wù)院正式出臺 《國家基本公共服務(wù)體系 “十二五”規(guī)劃》，比較全面系統(tǒng)地勾勒出我國基本公共服務(wù)的各項(xiàng)制度性安排，覆蓋了基本公共教育、勞動就業(yè)服務(wù)、社會保險(xiǎn)、基本社會服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計(jì)劃生育、基本住房保障、公共文化體育及殘疾人基本公共服務(wù)領(lǐng)域等九大領(lǐng)域。黨的十八大報(bào)告明確提出 “全面落實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局……按照建立中國特色行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”，彰顯出政府職能框架的全面性、協(xié)調(diào)性和科學(xué)性。

四、政策工具：從指令性轉(zhuǎn)向混合型

改革開放前，中國政府的政策工具指令性較為明顯，側(cè)重思想政治和行政命令控制。改革開放以來，適應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)服務(wù)型政府的需要，中國政府不斷改進(jìn)和創(chuàng)新管理方式，對傳統(tǒng)的政策工具進(jìn)行再設(shè)計(jì)，從單純依賴指令性工具轉(zhuǎn)向運(yùn)用混合型工具，從以經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、行政命令、直接管理、微觀管理為主轉(zhuǎn)向綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、市場手段、法律手段、合同制、社會化手段、信息技術(shù)、公共參與、績效管理、戰(zhàn)略管理、流程再造、預(yù)算、規(guī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理等現(xiàn)代化管理手段，實(shí)現(xiàn)了政策工具的重大變革，由此推動公共行政體制改革創(chuàng)新。

市場機(jī)制是政府治理的重要工具。改革開放以來特別是黨的十四大之后，中國政府開始全面依據(jù)市場原則來推動社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和政策工具的改革，國民經(jīng)濟(jì)市場化、社會化和信息化迅速發(fā)展，市場驅(qū)動型政策工具被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展領(lǐng)域。伴隨市場導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革而來的是中國 “經(jīng)濟(jì)國家主義”的興起，經(jīng)濟(jì)國家主義旨在通過國家計(jì)劃實(shí)現(xiàn)合理性，它并不排斥市場，但強(qiáng)調(diào)市場的運(yùn)轉(zhuǎn)必須受國家計(jì)劃的指導(dǎo)。［6］（P133）市場機(jī)制與國家計(jì)劃實(shí)質(zhì)上涉及如何處理政府與市場的關(guān)系，這是深化經(jīng)濟(jì)體制改革和政府轉(zhuǎn)型的核心問題。1993 年 《政府工作報(bào)告》提出 “要綜合運(yùn)用各種經(jīng)濟(jì)手段，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)法制，并輔之以必要行政手段，發(fā)揮審計(jì)、監(jiān)察、統(tǒng)計(jì)和工商行政管理等部門的作用，逐步形成比較完善的宏觀調(diào)控體系”。1998年 《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào) “社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的宏觀調(diào)控，不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下那種對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的直接干預(yù)，必須按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，輔之以必要的行政手段，對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行合理的調(diào)節(jié)”。

就政策工具來說，20世紀(jì)90年代以來，中國政府著力構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的宏觀調(diào)控體系，特別是廣泛運(yùn)用行政指導(dǎo)、財(cái)政貨幣政策、市場競爭機(jī)制、社會化手段、法律手段推動政府改革與治理創(chuàng)新。特別是財(cái)稅政策工具在配置公共資源、調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和擴(kuò)大內(nèi)需等方面發(fā)揮了重要作用。以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，90 年代以來財(cái)政政策相繼經(jīng)歷了適度從緊型、穩(wěn)健型和積極型的變遷。對于小型國有企業(yè)，政府選擇漸進(jìn)方式逐步實(shí)現(xiàn)撤資，放松行政管制，重構(gòu)政府與企業(yè)關(guān)系。1994年，中央政府啟動 “抓大放小”的改革策略，通過政府撤資等手段對小型國有企業(yè)改制。1998年 《政府工作報(bào)告》提出運(yùn)用 “股份制”和 “公司制”改革國有大中型企業(yè)，“采取改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營和股份合作制、出售等形式”，放開搞活國有小型企業(yè)。

黨的十六大報(bào)告提出 “進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”，將改進(jìn)管理方式、深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能和推行電子政務(wù)并列，作為我國政府改革的四大內(nèi)容之一。而管理方式的改進(jìn)必須靠引入新的政府工具或現(xiàn)代化公共管理技術(shù)來實(shí)現(xiàn)。［7］2003年3月組成的國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)班子將科學(xué)民主決策、堅(jiān)持依法行政和加強(qiáng)行政監(jiān)督作為國務(wù)院工作的三項(xiàng)基本準(zhǔn)則。改革開放以來，以促進(jìn)決策民主化、科學(xué)化為目標(biāo)，在我國行政管理領(lǐng)域逐步形成了以專家咨詢、決策公開、座談會、論證會等形式出現(xiàn)的聽證程序雛形［8］（P288），實(shí)現(xiàn)了由封閉的決策方式轉(zhuǎn)向開放的公共決策方式，由此有助于推動政府決策體制轉(zhuǎn)型。戰(zhàn)略管理是公共管理的一種重要工具。改革開放以來，中國政府越來越重視戰(zhàn)略思維和戰(zhàn)略思考，制定和實(shí)施一系列發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，包括對外開放戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、科教興國戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略、人口發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、自主創(chuàng)新戰(zhàn)略、知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略、海洋發(fā)展戰(zhàn)略、適應(yīng)氣候變化總體戰(zhàn)略和安全發(fā)展戰(zhàn)略等。

2005年 《政府工作報(bào)告》將創(chuàng)新政府管理方式作為建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容予以強(qiáng)調(diào)：“改進(jìn)經(jīng)濟(jì)管理方式方法。增強(qiáng)主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的意識和能力。努力建設(shè)服務(wù)型政府。創(chuàng)新政府管理方式?！毙姓徟钦闹匾芾矸绞?。行政審批制度改革是行政體制改革的重要內(nèi)容，是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。自2001年以來，從中央到地方，加快推進(jìn)行政審批制度改革，放松審批管制，加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)，提供 “一站式”服務(wù)。國務(wù)院建立了行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組和部際聯(lián)席會議。國務(wù)院分五批共取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)2 183項(xiàng)，占原有總數(shù)的60.6%，各地區(qū)取消和調(diào)整的行政審批事項(xiàng)占原有總數(shù)的一半以上。2004年3月22日，國務(wù)院 《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出經(jīng)過十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。這一年， 《行政許可法》開始實(shí)施，使得行政審批權(quán)力得到明顯的監(jiān)督和制約，政府管理方式得到規(guī)范。黨的十八大報(bào)告提出 “法治是治國理政的基本方式”。近年來中央提出要重視社會管理和公共服務(wù)方面的立法，運(yùn)用法律手段推動政府轉(zhuǎn)型，加快建設(shè)法治政府。2004 年3 月，十屆全國人大二次會議通過的憲法修正案中， “國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”被首次寫入憲法。我國社會保障制度建設(shè)第一次有了國家根本大法的保障。人人享有基本生活保障成為中國政府治理的優(yōu)先目標(biāo)?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》、《物權(quán)法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動合同法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》和《反壟斷法》的出臺，對協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系、化解社會利益矛盾、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定具有重大意義。到2010 年年底，中國制定現(xiàn)行有效法律236件，行政法規(guī)690多件，地方性法規(guī)8 600多件，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，為依法治國提供了制度保障。［9］

在信息時(shí)代，信息技術(shù)挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的政府管理方式，越來越成為政府管理創(chuàng)新的重要手段。20世紀(jì)90年代末以來，電子政務(wù)作為推進(jìn)政府信息化的重要工具得到了廣泛應(yīng)用和快速發(fā)展，成為加快建設(shè)服務(wù)型政府的重要手段。我國確立了以政務(wù)公開和電子政務(wù)打造 “陽光政務(wù)”和“透明政府”的思路。2006年1月1日，中央政府門戶網(wǎng)站正式開通。2008 年頒布實(shí)施 《政府信息公開條例》，各級人大 “開門立法”、政府部門召開公共事務(wù)聽證會成為常態(tài)， “三公經(jīng)費(fèi)”逐步公開， “網(wǎng)絡(luò)問政”蓬勃發(fā)展。2012 年11月9日， “國務(wù)院公報(bào)”微博開通，成為目前全國政務(wù)微博中唯一一個(gè)以 “國務(wù)院”開頭的官方微博。包括政務(wù)微博在內(nèi)的電子政務(wù)給政府官員提供了運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)實(shí)施公共管理的機(jī)遇，由此帶來公共管理方式的轉(zhuǎn)變和革新。

近年來，倡導(dǎo)科學(xué)發(fā)展觀、正確政績觀和服務(wù)型政府等重大命題的提出，為開發(fā)政府績效管理工具提供了強(qiáng)大動力。績效管理作為一種治理工具被引入機(jī)關(guān)效能建設(shè)中。2004年修訂的 《國務(wù)院工作規(guī)則》提出“建立健全公共產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管和績效評估制度”。 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》要求“抓緊制定體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部實(shí)績考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”。2006年9月4日，溫家寶在“加強(qiáng)政府自身建設(shè)推進(jìn)政府管理創(chuàng)新”電視電話會議上指出：“績效評估是引導(dǎo)政府及其工作人員樹立正確導(dǎo)向、盡職盡責(zé)做好各項(xiàng)工作的重要制度安排，也是實(shí)行行政問責(zé)制的前提和基礎(chǔ)。有了績效評估的結(jié)果，行政問責(zé)才有可靠的依據(jù)；要科學(xué)確定政府績效評估的內(nèi)容和指標(biāo)體系，實(shí)行政府內(nèi)部考核與公眾、專家評價(jià)相結(jié)合的評估辦法，促進(jìn)樹立與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的政績觀?！?/p>

組織是政府治理的重要工具。在改革之前，中國社會主要由四類組織構(gòu)成：企業(yè)單位、農(nóng)業(yè)單位、事業(yè)單位和行政單位。改革開放推動了中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，新的社會力量和社會組織的生長和發(fā)展，并且在國家政治生活中可以聽到他們的聲音，其成長壯大表明中國的公民社會正在重建，一個(gè)初生的自發(fā)的社會秩序，已經(jīng)對既存政治秩序構(gòu)成了重要的政治挑戰(zhàn)。［10］（P13）中國政府開始在制度層面做出相應(yīng)的調(diào)整，將新的社會力量和社會組織吸納和整合在國家治理體系中。這與政府轉(zhuǎn)型是密切相連的，即政府創(chuàng)造讓新的社會力量和社會組織參與公共治理的制度安排。1998年10月國務(wù)院發(fā)布施行 《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，有助于保障公民的結(jié)社自由和保護(hù)社團(tuán)的合法權(quán)益，促進(jìn)包括社會中介組織在內(nèi)的社會團(tuán)體的健康發(fā)展。自從黨的十七大報(bào)告首次提出 “社會組織”概念后，作為社會組織的主要登記管理部門，民政部隨即啟用 “社會組織”這一新概念，而不再沿用 “民間組織”的叫法。自此，從國家層面來說， “社會組織”概念取代了過去所使用的 “非政府組織 （NGO）”、“非營利組織”、“第三部門”、 “志愿者組織”、 “民間組織”、“公民社會組織”和 “社會團(tuán)體”等稱謂。中國政府力圖通過放松管控和擴(kuò)大參與，構(gòu)建有社會多元主體參與的公共事務(wù)協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。“十二五”規(guī)劃綱要提出： “加強(qiáng)社會組織建設(shè)。堅(jiān)持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，推動社會組織健康有序發(fā)展，發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。改進(jìn)社會組織管理，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制。”黨的十八大報(bào)告提出“發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)政府管理和基層民主有機(jī)結(jié)合”。中國社會組織不斷成長并積極參與公共治理，有助于中國公民社會和民主政治健康發(fā)展，這對于完善公共治理結(jié)構(gòu)和拓展中國特色社會主義政治發(fā)展道路的戰(zhàn)略空間有著重要的作用。

五、政府機(jī)構(gòu)：從精簡機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)

改革開放以來國務(wù)院進(jìn)行了七次機(jī)構(gòu)改革，圍繞國家發(fā)展目標(biāo)和轉(zhuǎn)變政府職能，貫徹精簡、統(tǒng)一、效能的原則，按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政企分開、政社分開、政事分開、政府與中介組織分開的要求，加大了職能和機(jī)構(gòu)整合力度，構(gòu)建整體化的政府組織系統(tǒng)。機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)從精簡機(jī)構(gòu)和控制機(jī)構(gòu)規(guī)模轉(zhuǎn)向優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府履行職能所需要的以宏觀調(diào)控部門、市場監(jiān)管部門、社會管理部門、公共服務(wù)部門為主體的行政體系和國家公務(wù)員制度，初步建立起職能統(tǒng)一的大部門體制框架。

20世紀(jì)90年代以前，中國政府改革以精簡機(jī)構(gòu)為中心。由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，機(jī)構(gòu)改革陷入 “精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。黨的十四大以后，以轉(zhuǎn)變職能為核心大規(guī)模地精簡國務(wù)院機(jī)構(gòu)，調(diào)整和裁減作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)壁壘的行業(yè)專業(yè)部門，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和執(zhí)法監(jiān)管部門。1998年，國務(wù)院組成部門由40個(gè)減少到29個(gè)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡四分之一，人員總數(shù)減少一半。2001年，又撤銷了9 個(gè)國家行業(yè)主管局，進(jìn)一步提升市場執(zhí)法監(jiān)管部門的職能和地位。進(jìn)入21世紀(jì)以來，機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是適應(yīng)強(qiáng)化政府社會管理和公共服務(wù)職能的需要，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控部門、市場監(jiān)管部門、社會管理和公共服務(wù)部門，構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的行政體系。根據(jù)2003 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門共設(shè)28個(gè)。2008年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門間關(guān)系，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。通過機(jī)構(gòu)改革，一是強(qiáng)化了政府對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控的職能，二是強(qiáng)化了金融、航空、能源等關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)安全的重要行業(yè)的監(jiān)管職能，三是強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)、社會保障、安全生產(chǎn)、食品安全等關(guān)系國計(jì)民生和國家長遠(yuǎn)發(fā)展的重要事項(xiàng)的監(jiān)管職能，四是加強(qiáng)了社會管理與公共服務(wù)部門，有助于更加全面地履行社會建設(shè)職責(zé)，加快建設(shè)公共服務(wù)型政府。

部門結(jié)構(gòu)整合一直是國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的主要基調(diào)?，F(xiàn)在需要反思的是：首要的任務(wù)是如何通過健全部門間職能分工與協(xié)作制度，完善行政運(yùn)行機(jī)制，提高政府管理的整體效能。這就涉及跨部門合作問題。部門職能分工是一種行政聯(lián)合勞動分工，部門再大也有邊界，只要存在分工，部門間必定出現(xiàn)協(xié)調(diào)配合問題。因此，跨部門合作機(jī)制建設(shè)是機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

協(xié)調(diào)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)跨部門合作管理的工具。目前，國務(wù)院系統(tǒng)形成了四種跨部門合作協(xié)調(diào)機(jī)制：（1）議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)是國務(wù)院為了完成某項(xiàng)特定事務(wù)或臨時(shí)性工作設(shè)立的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其成員單位多，規(guī)格高，一般由總理、副總理、國務(wù)委員或國務(wù)院秘書長擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，組成專門委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組開展工作，但并不進(jìn)入國務(wù)院組成部門序列。（2）部際聯(lián)席會議。部際聯(lián)席會議 （又稱 “部門間聯(lián)席會議”）是指，多個(gè)部門為了一個(gè)共同的行政目標(biāo)，進(jìn)行部門間合作，協(xié)商討論決定重大事項(xiàng)，按照各自職能分解目標(biāo)任務(wù)，推進(jìn)跨部門協(xié)作目標(biāo)的有效完成，從而促進(jìn)部門間協(xié)調(diào)配合。 （3）部門聯(lián)合工作組?？绮块T聯(lián)合工作組是指為了某個(gè)政策或目標(biāo)抽調(diào)或交換相關(guān)部門的工作人員，組建一個(gè)臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)。這樣既避免了機(jī)構(gòu)變動所帶來的較大影響，又能通過不同部門管理者的協(xié)同工作實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)調(diào)配合，還有助于通過協(xié)同工作相互認(rèn)識、增進(jìn)了解、促進(jìn)信任。（4）部門牽頭協(xié)調(diào)機(jī)制。許多公共管理行為存在于各個(gè)部門相互關(guān)聯(lián)的區(qū)間，帶有綜合性質(zhì)，即使是以一個(gè)職能部門為主的公共管理行為，也會引起其他部門的連鎖反應(yīng)。需要明確一個(gè)部門的主要責(zé)任，并由其牽頭，協(xié)調(diào)其他相關(guān)的利益部門。這就是主要部門牽頭協(xié)調(diào)制度。2008 年6 月，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過部分國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)和部委管理國家局的 《主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，指出：“按照一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則，明確部門職能分工，理順部門職責(zé)關(guān)系，解決一些長期存在的職責(zé)交叉問題；對確需多個(gè)部門辦理的事項(xiàng)，明確牽頭部門，分清主次責(zé)任，建立健全協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！?/p>

2013年3 月，十二屆全國人大通過的 《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，將改革重點(diǎn)放在轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和職能整合力度等方面，明確提出 “為進(jìn)一步理順部門職責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源共享，最大限度地整合分散在國務(wù)院不同部門或相似的職責(zé)”。主要涉及四個(gè)方面： （1）加大機(jī)構(gòu)整合力度。將鐵道部的行政管理職責(zé)一部分并入交通運(yùn)輸部，一部分納入新成立的交通運(yùn)輸部管理的國家鐵路局，整合加強(qiáng)衛(wèi)生和計(jì)劃生育、食品藥品監(jiān)管職責(zé)和能源管理機(jī)構(gòu)，整合新聞出版和廣播電影電視管理機(jī)構(gòu)等，組建國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家新聞出版廣電總局，重組國家能源局和國家海洋局。 （2）按照同一件事由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則，整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責(zé)，整合城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療的職責(zé)等，分別由一個(gè)部門承擔(dān)。（3）整合業(yè)務(wù)相同或相近的檢驗(yàn)、檢測、認(rèn)證機(jī)構(gòu)，解決這些機(jī)構(gòu)過于分散、活力不強(qiáng)的問題。（4）整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺、信用信息平臺，推動資源共享、提高效能。通過這次改革，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門為25個(gè)。這次機(jī)構(gòu)改革是在以往改革基礎(chǔ)上的一次漸進(jìn)整合式改革。

六、財(cái)政轉(zhuǎn)型：從國家財(cái)政轉(zhuǎn)向公共財(cái)政

財(cái)政能力建設(shè)是現(xiàn)代國家治理中的一個(gè)熱門話題，重點(diǎn)是理順財(cái)政收入的生產(chǎn)與分配關(guān)系。財(cái)政能力是政府治理的重要物質(zhì)支撐。從政府職能與財(cái)政的關(guān)系看，只有提高國家動員和汲取社會資源的財(cái)政能力，政府方能更有效地為全社會提供基本公共物品和公共服務(wù)，履行國家基本職能。［11］（P14）改革開放以來，適應(yīng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，中國政府不得不改革高度集中的財(cái)政體制，強(qiáng)化財(cái)政稅收職能，突破口是再造中央與地方和國家與企業(yè)之間的利益分配關(guān)系，通過漸進(jìn)地改革財(cái)稅體制以確保中央能夠從經(jīng)濟(jì)增長中獲取充足的預(yù)算收入，增強(qiáng)了國家財(cái)政汲取能力，在此基礎(chǔ)上推動國家財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型，發(fā)揮公共財(cái)政在推動科學(xué)發(fā)展、轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)服務(wù)型政府中的作用。

從改革開放初期到20 世紀(jì)90 年代，中央政府財(cái)政改革的主要任務(wù)是重構(gòu)國家財(cái)政收入生產(chǎn)體系，財(cái)權(quán)逐步向中央集中。鄧小平于1979年10 月在 《關(guān)于經(jīng)濟(jì)工作的幾點(diǎn)意見》中就強(qiáng)調(diào)中央集中一定規(guī)模的財(cái)力的重要性：“中央如果不掌握一定數(shù)額的資金，好多應(yīng)該辦的地方無力辦的大事情，就辦不了，一些關(guān)鍵性的只能由中央投資的項(xiàng)目會受到影響?，F(xiàn)在全國的企業(yè)，包括一些主要企業(yè)，很多都下放了，中央掌握的企業(yè)收入很有限。這個(gè)問題值得研究。現(xiàn)在一提就是中央集中過多下放太少，沒有考慮該集中的必須集中的問題。中央必須保證某些集中?！保?2］（P200－201）在 現(xiàn) 代 經(jīng) 濟(jì) 體 系 中，政府資源的基本來源是稅收，因此建立起完善的稅收制度對政治資源的積累是根本性的措施。［13］1981年 《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào) “千方百計(jì)地增產(chǎn)增收，是解決財(cái)政問題的基礎(chǔ)”。1987年 《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào) “合理調(diào)整中央與地方的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高中央財(cái)政收入所占的比重”。1996年 《政府工作報(bào)告》提出 “以分稅制為核心的新財(cái)政體制，已經(jīng)基本建立并正常運(yùn)行”。從實(shí)行財(cái)政包干制、利改稅，到推行分稅制，中國政府的注意力集中在如何恢復(fù)稅收，加強(qiáng)稅收征管，增收節(jié)支，解決國家財(cái)政吃緊問題，提高兩個(gè)比重 （國家財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重逐年上升，特別是中央財(cái)政收入占國家財(cái)政收入的比重在平穩(wěn)上升）。政府體系的改革同樣被集中在如何激勵地方政府努力改革稅收，而實(shí)際上忽略了支出分配。［14］（P384）到20世紀(jì)90年代末期，分稅制改革使得地方政府財(cái)政支出負(fù)擔(dān)加重，擴(kuò)大和加劇了地方 （東部富裕地區(qū)與中西部貧困地區(qū)）財(cái)政兩極分化。隨著政府收入情況的好轉(zhuǎn)以及中央對于政府總收入過半數(shù)支配權(quán)的收回，政府才把關(guān)注的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向政府支出效率的改革上來。［15］（P139）1998 年12月全國財(cái)政工作會議做出了一個(gè)具有劃時(shí)代意義的重要決定：構(gòu)建中國的公共財(cái)政基本框架。從此，公共財(cái)政的概念及其框架，便作為中國財(cái)政轉(zhuǎn)型的目標(biāo)定位，正式納入政府治理的議程。

國家財(cái)政汲取能力上升，為強(qiáng)化公共服務(wù)職能奠定了財(cái)力基礎(chǔ)。在21世紀(jì)開始將更多的政策注意力和財(cái)政資源投向公共服務(wù)和社會建設(shè)領(lǐng)域，財(cái)政的公共性更加凸顯。2001年3月，《政府工作報(bào)告》提出：“調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政框架?！睆?003年開始，適應(yīng)強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能的需要，中國政府用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)財(cái)政轉(zhuǎn)型，運(yùn)用稅收、補(bǔ)貼、國債和轉(zhuǎn)移支付等手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和重點(diǎn)，公共財(cái)政更多地投向義務(wù)教育、醫(yī)療和公共衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)領(lǐng)域。2007 年黨的十七大報(bào)告要求 “圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”。這為公共財(cái)政轉(zhuǎn)型指明了方向。

建立公共財(cái)政體系，必須構(gòu)建公共預(yù)算制度。預(yù)算制度改革的方向應(yīng)是強(qiáng)化預(yù)算透明度和硬約束，改進(jìn)政府的民主理財(cái)能力，重構(gòu)政府與社會和人民的關(guān)系。從這個(gè)角度講，政府轉(zhuǎn)型方向是構(gòu)建民主理財(cái)型政府。政府預(yù)算作為官僚制組織活動的核心是財(cái)政管理中最重要的部分，預(yù)算的編制和執(zhí)行決定著政府活動的性質(zhì)和范圍。［16］（P198）改革開放初期，中國的預(yù)算改革相對比較滯后。隨著經(jīng)濟(jì)日益分權(quán)并且以市場為導(dǎo)向，預(yù)算作為資源配置和宏觀管理的核心工具，其重要性日益凸顯。1995 年1 月 《中華人民共和國預(yù)算法》正式頒布實(shí)施，規(guī)定 “國家實(shí)行一級政府一級預(yù)算”，以及各級人大審查和監(jiān)督本級預(yù)算。同年11月出臺了 《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》。這有利于強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展。但是，直到1999年12月25日 《全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》出臺，引入新的預(yù)算編制和預(yù)算審查批準(zhǔn)程序，強(qiáng)化了向全國人大的預(yù)算報(bào)告制度，中國公共預(yù)算制度改革才開始啟動和全面推開。

預(yù)算不僅僅是財(cái)政監(jiān)督工具，更是政治監(jiān)督手段。加強(qiáng)對預(yù)算外資金的監(jiān)督管理是2000年以來中國公共預(yù)算改革的一個(gè)重點(diǎn)，也是一個(gè)難點(diǎn)。從一定意義上說，預(yù)算外資金獲取機(jī)制強(qiáng)化了對各級政府的預(yù)算軟約束，使得人們很難確切地知道財(cái)政預(yù)算體系深處正在發(fā)生著什么。如果沒有一個(gè)有效的 （通過上級政府或者全體選民）監(jiān)督和控制體系，政府顯然容易濫用真實(shí)存在于預(yù)算外資金機(jī)制的廣泛分權(quán)的稅收權(quán)力。預(yù)算外資金軟化了對各級政府的預(yù)算限制，允許政府維持冗余的工作人員和大量的活動。［17］（P378）2011年《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)將 “加快實(shí)行財(cái)政預(yù)算公開，讓人民知道政府花了多少錢，辦了什么事”，作為加強(qiáng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的重要任務(wù)。信息透明是預(yù)算監(jiān)督的前提。只有政府部門提供完整的預(yù)算信息，披露公共資金的收支計(jì)劃，作為立法機(jī)關(guān)的人大方能正確行使監(jiān)督權(quán)力。因此，信息公開是預(yù)算民主化的重要前提。

七、結(jié)論與思考

改革開放，其實(shí)是中國政府轉(zhuǎn)型從萌芽到成型、從實(shí)踐到理論的建構(gòu)過程。從這個(gè)角度講，政府轉(zhuǎn)型體現(xiàn)了國家發(fā)展中的制度建設(shè)。政府轉(zhuǎn)型體現(xiàn)了推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求，力圖處理生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間的矛盾。一方面，政府轉(zhuǎn)型是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要而進(jìn)行的改革；另一方面，這種轉(zhuǎn)型也進(jìn)一步推動中國的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會建設(shè)。改革開放以來，中國政府通過不斷建構(gòu)發(fā)展目標(biāo)、政府職能、政策工具、政府機(jī)構(gòu)和財(cái)政體制，推動了政府治理體制的總體性轉(zhuǎn)型，建設(shè)科學(xué)發(fā)展型政府、公共服務(wù)型政府、公共治理型政府和民主理財(cái)型政府，促進(jìn)了中國政府成長和治理創(chuàng)新。正是這種政府轉(zhuǎn)型所釋放出的巨大的政治能量，滿足了經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的需要，鞏固了中國政府治理的政治合法性。

必須強(qiáng)調(diào)，中國政府轉(zhuǎn)型是在中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下有序展開的。在中國，共產(chǎn)黨始終是掌握和運(yùn)用政治權(quán)力的中樞和核心，黨通過制定綱領(lǐng)性發(fā)展戰(zhàn)略，運(yùn)用政治領(lǐng)導(dǎo)的方式來實(shí)現(xiàn)對整個(gè)國家轉(zhuǎn)型發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)。充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)這一政治資源，一方面有利于政權(quán)的穩(wěn)固，為發(fā)展戰(zhàn)略的有效實(shí)施創(chuàng)造穩(wěn)定的政治環(huán)境；另一方面，處于轉(zhuǎn)型期的中國，需要強(qiáng)有力的政治權(quán)力制定綱領(lǐng)性發(fā)展戰(zhàn)略，從宏觀政治層面推動國家發(fā)展戰(zhàn)略有效實(shí)施，以鞏固政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨無疑是合法行使這種政治權(quán)力的核心力量。因而，研究中國政府轉(zhuǎn)型問題，必須思考和分析中國共產(chǎn)黨在政府轉(zhuǎn)型過程中的角色和功能。

中國正處于站在更高起點(diǎn)向前邁進(jìn)的時(shí)期，又處在重要戰(zhàn)略機(jī)遇期、社會矛盾凸顯期和公共風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的時(shí)期，政府轉(zhuǎn)型發(fā)展處在重要的十字路口，因而，攻堅(jiān)克難任務(wù)比以往任何時(shí)候都更為艱巨。黨的十八大提出 “全面建成小康社會”，強(qiáng)調(diào) “必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式會向政府治理體系提出深度變革的要求。根據(jù)中國改革發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于政府自身，必須以政府改革創(chuàng)新為突破口，加快建設(shè)創(chuàng)新型政府，著力建設(shè)廉潔政府，全面建設(shè)法治政府，為全面建成小康社會提供公共管理制度保障?？疾飚?dāng)前和未來中國政府改革問題，須以全面建成小康社會和現(xiàn)代化建設(shè) “五位一體”總體布局為背景，分析政府轉(zhuǎn)型框架中的五個(gè)變量，提升以實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展宏偉藍(lán)圖為目標(biāo)的政府治理能力，避免政府改革與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求之間出現(xiàn)脫節(jié)的問題。

［1］ 《馬克思恩格斯全集》，第20卷，北京，人民出版社，1971。

［2］ Salamon，Lester M.TheToolsofGovernment：AnIntroductiontotheNewGovernance.New York：Oxford University Press，2002.

［3］［12］ 《鄧小平文選》，2版，第2卷，北京，人民出版社，1994。

［4］ 《鄧小平文選》，第3卷，北京，人民出版社，1993。

［5］［11］ 胡鞍鋼、王紹光、周建明：《第二次轉(zhuǎn)型：國家制度建設(shè)》（增訂版），北京，清華大學(xué)出版社，2009。

［6］［10］ 鄭永年：《全球化與中國國家轉(zhuǎn)型》，杭州，浙江人民出版社，2009。

［7］ 陳振明：《政府工具研究與政府管理方式改進(jìn)》，載 《中國行政管理》，2004 （6）。

［8］ 陳振明：《政府工具導(dǎo)論》，北京，北京大學(xué)出版社，2009。

［9］ 《黨的十六大以來政治體制改革大事記》，載 《人民日報(bào)》，2012－05－14。

［13］ 王滬寧：《市場發(fā)育和權(quán)威基礎(chǔ)：保護(hù)和開發(fā)政治資源》，載 《復(fù)旦學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版），1995 （2）。

［14］［17］ 勞倫·勃蘭特、托馬斯·羅斯基：《偉大的中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型》，上海，上海人民出版社，2009。

［15］ 經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織：《中國治理》，北京，清華大學(xué)出版社，2007。

［16］ 歐文·E·休斯：《公共管理導(dǎo)論》（第二版），北京，中國人民大學(xué)出版社，2001。