官僚主義：易被忽視的重大危害

歐陽(yáng)覓劍

當(dāng)下群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的主要目標(biāo)是集中解決“四風(fēng)”問題，而這“四風(fēng)”中，官僚主義是“老面孔”，從革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代開始，它多次成為黨內(nèi)整風(fēng)的主要對(duì)象?，F(xiàn)在，它又被列為需要重點(diǎn)排查、掃除的作風(fēng)之弊、行為之垢，可見其危害之深遠(yuǎn)。

“騎墻式的官僚主義”

1963年，周恩來曾列舉官僚主義的20種表現(xiàn)。概括來說，官僚主義是脫離群眾、擺官架子、不擔(dān)責(zé)任、不干實(shí)事、假公濟(jì)私的行為。中國(guó)共產(chǎn)黨以為人民服務(wù)作為宗旨，而官僚主義者不將人民群眾的利益放在心上。

老百姓一般是在與行政機(jī)關(guān)打交道時(shí)感受到官僚主義的危害，“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”是他們對(duì)官僚主義的基本印象。這樣的現(xiàn)象主要發(fā)生在辦理程序不清晰的事務(wù)中，你不知道哪個(gè)部門辦理，要準(zhǔn)備哪些材料，很有可能會(huì)被“踢皮球”。

例如，流動(dòng)人口辦理計(jì)生證明，這個(gè)證明很重要，但不是經(jīng)常要用到，因此，一般人都不清楚辦理程序。等到你需要辦理的時(shí)候，派出所讓你找街道辦事處，街道辦事處讓你找派出所；戶籍所在地街道辦事處讓你找居住地街道辦事處，居住地街道辦事處讓你找戶籍所在地街道辦事處。他們就這樣推來推去，無人承擔(dān)責(zé)任，也不善意告知如何辦理，讓你心里火冒三丈，又不便發(fā)作。

在辦理程序清晰的事務(wù)中，也可能存在官僚主義，它就隱藏在程序之中。

前不久，《新聞聯(lián)播》報(bào)道，廣州市政協(xié)常委曹志偉繪制了一張名為“萬里長(zhǎng)征”的審批流程圖。這張圖顯示，一個(gè)投資項(xiàng)目從立項(xiàng)到審批，要跑20個(gè)委辦局、53個(gè)處室，蓋108個(gè)章，需要799個(gè)審批工作日。根據(jù)政協(xié)委員的提案，企業(yè)投資審批的天數(shù)可以由799天壓縮到232天。在市委書記、市長(zhǎng)親自關(guān)注此事后，《建設(shè)工程項(xiàng)目?jī)?yōu)化審批流程試行方案》將政府審批時(shí)限壓縮為37個(gè)工作日，加上審批前工作所用的時(shí)間，也不超過145個(gè)工作日。

書記、市長(zhǎng)的關(guān)注使程序中隱藏的官僚主義暴露出來，并得到了糾正。37天就能完成的審批，之前為什么要用幾百天？原因是，每個(gè)部門都不想擔(dān)更多責(zé)任，于是拉其他部門一起來以分?jǐn)傌?zé)任；而優(yōu)化程序這樣的責(zé)任更是無人擔(dān)當(dāng)，除非書記、市長(zhǎng)親自關(guān)注—這些正是不擔(dān)責(zé)任、不干實(shí)事的官僚主義的表現(xiàn)。

隨著市場(chǎng)化程度的提高，政府承擔(dān)的職能減少，老百姓與行政機(jī)關(guān)打交道的機(jī)會(huì)也減少了；而且，一些窗口部門被整頓，辦事程序更清晰，官僚主義對(duì)老百姓的直接危害降低了，這使得官僚主義不那么顯眼、遭人痛恨了。但實(shí)際上，官僚主義仍然普遍存在，危害仍然非常大，只是由直接危害變成了間接危害。

例如，官僚主義存在于拆遷中：放任非法強(qiáng)拆是漠視人民利益的官僚主義；拆遷完成大半，遇到阻力就停下來，也是官僚主義。在一些城市，有拆了一部分的城中村，之前已經(jīng)搬遷的村民不能按時(shí)回遷，生活上不便，經(jīng)濟(jì)上受損，對(duì)政府部門的不作為非常不滿，甚至掛出條幅發(fā)泄怨氣。在這樣的過程中，相關(guān)官員先是以發(fā)展為借口，意圖靠欺上瞞下造成既定事實(shí)；后又以和諧為借口，用拖延的辦法推脫責(zé)任；他們就是不全面考慮絕大多數(shù)人民群眾的利益。

這是利用群眾意見分歧來推卸責(zé)任、保全自己的官僚主義。隨著社會(huì)的多元化，人們?nèi)罕姷睦孚呌诜只@種官僚主義越來越普遍。這樣的官僚主義者裝出聽取更多人意見、讓更多人滿意的樣子（其實(shí)他們不說明、不解釋、不溝通），將自己的不作為隱藏起來，讓人看不到他們官僚主義的本質(zhì)。這使人們對(duì)官僚主義失去了應(yīng)有的警惕。這可稱為“騎墻式的官僚主義”。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展，人口在聚集，人們對(duì)資源的爭(zhēng)奪越來越激烈。如果官員們持“騎墻式的官僚主義”態(tài)度，不作為或者只是采取應(yīng)付式的簡(jiǎn)單措施，那我們的生活環(huán)境就會(huì)越來越差。官僚主義的危害，可與貪污腐敗相提并論，甚至可能比后者的危害更大?？梢哉f，官僚主義是容易被忽視的最大危害，這是它屢次成為中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)整風(fēng)主要對(duì)象的原因。黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)再次將官僚主義作為靶子，絕非偶然。

官僚主義是官僚制的副產(chǎn)品

如何掃除官僚主義的作風(fēng)之弊呢？我們先要弄清楚官僚主義產(chǎn)生的原因。

有人認(rèn)為，官僚主義的形成是中國(guó)的“官本位”文化在作祟。但官僚主義其實(shí)是官僚制（bureaucracy）的產(chǎn)物。

官僚制又稱科層制，在這種體制下，組織被分成很多層級(jí)與職位，每個(gè)成員都被“塞”到一個(gè)層級(jí)、一個(gè)職位，他們的職責(zé)是聽從上級(jí)指示，按一定的規(guī)則和程序做事。因?yàn)橐?guī)則和程序是既定的，所以組織成員沒有太多靈活處置的權(quán)力，也不能有太多自己的想法。一個(gè)組織采用官僚制，目的是使上層的意圖能夠比較準(zhǔn)確地傳導(dǎo)到基層并得以實(shí)現(xiàn)。官僚制下嚴(yán)格的規(guī)則和程序，本意是使成員排除個(gè)人因素等多種干擾，以提高效率，并杜絕假公濟(jì)私。

但是，事物往往會(huì)走向自己的反面。官僚制下的規(guī)則和程序，本來是用來限制官員的，使他們明確自己的責(zé)任，提高效率，實(shí)現(xiàn)組織的最終目標(biāo)；但它們有時(shí)會(huì)被官員利用來推脫自己的責(zé)任，變成損害效率的因素，組織的最終目標(biāo)也在其中消失。官員們很熟悉上級(jí)的要求以及自己應(yīng)遵循的規(guī)則和程序，但多數(shù)群眾并不了解，他們就有可能利用這種信息不對(duì)稱“瞞下”；在層級(jí)制下，上級(jí)要通過他們了解下情，于是他們又可以“欺上”；他們可以將每個(gè)程序都做到，但并不做得很好，形成一套應(yīng)付式的做法，這就會(huì)使組織的目標(biāo)不能每次都實(shí)現(xiàn)，而他們因?yàn)槭前闯绦蜃鍪拢梢酝泼摰糇约旱呢?zé)任，于是，程序從限制他們變成保護(hù)他們；他們有時(shí)還會(huì)虛報(bào)。

在官僚制下，官員們不能有太多自己的想法，他們得不到足夠的尊重，因此對(duì)組織目標(biāo)的認(rèn)同度不高，沒有一定要實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的強(qiáng)烈愿望，很容易產(chǎn)生懈怠的心理，尋求推脫責(zé)任的機(jī)會(huì)。他們晉升的可能性越小，他們懈怠的可能性就越大。

當(dāng)規(guī)則和程序固化，官員們就有了鉆空子的機(jī)會(huì)，官僚主義就會(huì)產(chǎn)生，它是官僚制的副產(chǎn)品。官僚主義就是官員將自己裝在程序的套子里，與群眾隔離開。

中國(guó)在封建時(shí)代就建立了官僚制，官僚制出現(xiàn)得比較早，因此官僚主義存在的時(shí)間也長(zhǎng)?，F(xiàn)代西方國(guó)家的政府組織普遍采用文官制，也不能避免官僚主義的產(chǎn)生。但它們的政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的作用相對(duì)較小，官僚主義的危害也可能比較小。

克服官僚制的弊端

既然官僚主義是官僚制的副產(chǎn)品，那么，掃除官僚主義作風(fēng)的關(guān)鍵是針對(duì)官僚制采取措施。官僚制的作用不能完全否定，如果完全沒有層級(jí)、程序，中國(guó)這樣大的國(guó)家將難以維持穩(wěn)定。官僚制要繼續(xù)存在，但它造成官僚主義的弊端要得到限制。

官僚制的弊端之一是層級(jí)制阻礙了上層與基層的聯(lián)系，使得官員有機(jī)會(huì)欺上瞞下。針對(duì)這種弊端，上層和基層的聯(lián)系和溝通應(yīng)該加強(qiáng)。例如，中央巡視組可以承擔(dān)這樣的功能?，F(xiàn)在中央巡視組的主要任務(wù)是反腐敗，其實(shí)它完全可以同時(shí)針對(duì)官僚主義作風(fēng)問題開展調(diào)查。

官僚制的弊端之二是群眾難以了解辦事程序，造成群眾與官員之間的信息不對(duì)稱。針對(duì)這種弊端，程序應(yīng)該更簡(jiǎn)化，而且相關(guān)信息更加公開、透明，減少群眾與官員之間的信息不對(duì)稱狀況。在這方面，互聯(lián)網(wǎng)可以起到重要作用。

官僚制的弊端之三是規(guī)則和程序固化，容易被官員鉆空子。針對(duì)這種弊端，規(guī)則和程序應(yīng)該不斷改進(jìn)、完善。

官僚制的最大弊端是缺少自下而上的渠道。官僚制基本上是自上而下的，上級(jí)對(duì)下級(jí)發(fā)出指令，上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行監(jiān)督。下級(jí)難以向上級(jí)反饋信息、提出要求，更難以對(duì)上級(jí)進(jìn)行監(jiān)督。這不但造成上下溝通不暢，而且影響下級(jí)的積極性、主動(dòng)性，滋生官僚主義情緒。開拓自下而上的渠道是克服官僚制弊端的關(guān)鍵。

為此，黨要發(fā)揚(yáng)民主，真正貫徹執(zhí)行民主集中制，讓下級(jí)有機(jī)會(huì)與上級(jí)平等討論問題、參與決策。同時(shí)，黨要允許群眾暢所欲言地發(fā)表意見，設(shè)計(jì)一些制度，讓群眾參與政府部門的工作。有了自下而上的渠道，上層和基層的聯(lián)系和溝通會(huì)加強(qiáng)，規(guī)則和程序的改善也能更切合實(shí)際。