環(huán)境污染責任險舉步維艱

甄靜慧

李暉是中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司（下稱“人保財險”）廣州責任保險事業(yè)部副總經(jīng)理，自從2013年1月21日，環(huán)境保護部與中國保監(jiān)會聯(lián)合出臺了《關于開展環(huán)境污染強制責任保險試點工作的指導意見》（下稱《指導意見》），要求各地在危險化學品、危險廢物處理處置、鉛蓄電池、重金屬行業(yè)及鋼鐵、石油化工、電鍍、印染等高環(huán)境風險行業(yè)推進“環(huán)境污染強制責任保險”試點后，他和廣州責任保險部的同事就馬不停蹄地忙了起來。

環(huán)境污染責任保險，顧名思義，是以“企業(yè)發(fā)生污染事故，對第三者造成損害所承擔的賠償責任”為標的的保險。這一特殊的險種誕生于二戰(zhàn)后全球經(jīng)濟迅速發(fā)展、環(huán)境污染事故和環(huán)境侵權行為頻繁發(fā)生的大背景下。最初是由歐美國家政府制定政策，強制推行。后來隨著公眾環(huán)境權利意識不斷增強，企業(yè)漸漸意識到運營過程中環(huán)境責任風險的巨大，漸漸形成主動購買的意識。

然而，這個在歐美國家已經(jīng)日漸成熟的險種，在中國的發(fā)展卻一直舉步維艱。

反思企業(yè)環(huán)境責任

“中國的環(huán)境污染責任險最早誕生于2005年?！崩顣煾嬖V記者。這一年，中國松花江發(fā)生了一起重大污染事故。

當年11月13日下午，位于吉林省吉林市的中國石油天然氣集團公司吉林石化分公司（下稱吉化）雙苯廠（101廠）的苯胺車間發(fā)生劇烈爆炸。爆炸廠區(qū)位于松花江上游最主要的支流第二松花江江北，距離江面僅數(shù)百米之遙。根據(jù)國家環(huán)?？偩值墓?，吉化爆炸事故泄漏進松花江的苯類污染物總量在100噸左右。

污染事件產(chǎn)生了罕有的嚴重后果。2005年11月23日起，哈爾濱全市停止供應自來水；停水之后，蘇家屯斷面硝基苯開始超標。同時，哈爾濱市大量浴池、洗車店、飯店等被迫停業(yè)，經(jīng)濟損失重大。由于松花江最終注入國際河流黑龍江（俄羅斯稱阿穆爾河），事件還使中國與鄰國的關系受到了嚴峻考驗。

松花江污染事件就像一記警鐘，以往在中國一直沒有得到重視的公司環(huán)境責任問題一下子成為了關注的焦點，政府部門、法律界、公益界人士都進行了大量反思與分析。環(huán)境污染責任險的推出也隨之被提上日程。

“2005年底，保監(jiān)會授意人保財險組織相關的產(chǎn)品研發(fā)人員，開發(fā)一個名為‘高新技術企業(yè)環(huán)境污染責任險的險種，特別針對高新技術行業(yè)的?！崩顣熃榻B。2006年，科技部和保監(jiān)會聯(lián)合推出一攬子包含14個險種的科技保險，該險種遂被打包其中。

彼時，人保財險是首家及獨家推出高新技術企業(yè)環(huán)境污染責任險的公司，但事后回頭去看，這并不是什么“優(yōu)差”。因為當時這個險種并非強制推行，只是作為一個責任險產(chǎn)品研發(fā)出來供企業(yè)自由選擇。產(chǎn)品推出市場后，“幾乎沒有企業(yè)主動購買?！崩顣煙o奈地說。

中國式環(huán)境污染

在非營利性民間環(huán)保組織“自然之友”的公眾參與議題負責人常成眼里，商業(yè)運行的環(huán)境污染責任險推出市場后“無人問津”，完全在意料之中。

“一個依靠市場規(guī)律運行的商業(yè)險種要能成功在市場上推廣，有一個前提條件，就是其指向的風險后果不可承擔，為了規(guī)避風險，企業(yè)才會愿意購買保險。然而在中國，不存在這樣的基礎市場需求?！?/p>

2013年4月，一名山東漁民向記者透露了一個耐人尋味的信息：美國法院受理了500名山東漁民對康菲石油渤海污染事故的起訴。

中國漁民在自己的國土受到利益侵害，為何要去美國起訴？事件源于2011年6月中國渤海蓬萊19-3油田嚴重漏油事故，肇事企業(yè)康菲石油中國有限公司與農(nóng)業(yè)部達成了賠償10.9億元的共識，但該筆賠償款僅被河北樂亭、昌黎和遼寧綏中三地漁民平分。此外還有多地漁民因不在賠償范圍內(nèi)，既蒙受了損失，又得不到任何補償。由于一再在中國索賠卻得不到立案，山東漁民遂憤而向康菲總部所在地的美國地方法院得克薩斯州南區(qū)法院提交起訴狀。

康菲漏油無疑是舉世矚目的重大環(huán)境污染事件，得到了輿論的高度關注，受害者索償尚且困難重重。那么其他一般性環(huán)境污染事件中，執(zhí)法的力度和索償?shù)碾y度更可想而知?！爸袊髽I(yè)在發(fā)生環(huán)境違規(guī)事故后，多數(shù)情況下都沒有得到懲罰，即便有也是很少的?！背３筛嬖V記者。

所謂企業(yè)對環(huán)境責任的承擔，形式無非三種。一是自愿承擔，即事故發(fā)生后，企業(yè)找到受事故影響的受害人和受害團體，協(xié)商如何承擔相應的責任。二是由政府部門對企業(yè)進行一定數(shù)額的行政處罰。三是司法形式，通常發(fā)生在協(xié)商失敗之后，公眾通過不停追訴，要求企業(yè)承擔相應的民事賠償責任。

然而在當下的中國，環(huán)境責任承擔機制遠未形成，主動協(xié)商的責任承擔方式基本不存在；司法訴訟的案例有一些，但是真正能通過這種形式得到合理賠償?shù)氖芎φ呱僦稚佟?/p>

“環(huán)境訴訟難，是特定發(fā)展時期的通病。主要原因有幾個?！背３山榻B，“首先，很多污染企業(yè)往往是地方的利稅大戶，在唯GDP論的地方政績思路下，肯定會受到一定程度的地方保護，環(huán)境訴訟光是要在地方成功立案，已屬不易。即使立案，甚至拿到了判罰結果，在實際執(zhí)行環(huán)節(jié)，受害人也很難得到全部賠償。有時根本拿不到錢，有時只能打折扣，拿到一半，甚至更少?！?/p>

江西省某市人民法院執(zhí)行員張峰向記者證實，在環(huán)境訴訟中，執(zhí)行不力確實是個常見現(xiàn)象?！皥?zhí)行，在司法系統(tǒng)里其實是個吃力不討好的活。”企業(yè)常常表現(xiàn)出“要錢沒有，要命一條”的態(tài)度，甚至事先轉移資產(chǎn)，而地方政府考慮到利稅、就業(yè)等各種原因，都不愿意對企業(yè)“趕盡殺絕”，執(zhí)行人員的角色往往非常尷尬。

“加上督促執(zhí)行的受害者又是弱勢群體，經(jīng)濟收入水平較低、受教育水平不高，各種維權能力也比較弱，這就使得執(zhí)行難上加難?！背３裳a充。

因此，中國企業(yè)對環(huán)境責任的承擔一般以第二種即行政處罰方式為主。這是一個吊詭的現(xiàn)象。在整個環(huán)境責任承擔體系里，行政處罰本應是附加的：當企業(yè)通過賠償、治理等形式彌補了自己所造成的環(huán)境損害后，政府再對其處以一定金額的罰款，目的是增加其違規(guī)成本。這筆罰款通常比賠償金額低很多，且不是用以補償給受害主體，而是直接進入國庫。但是在中國，恰恰是行政處罰這一附帶的方式，取代了針對受害主體和受害環(huán)境的補償修復等主體責任，使得企業(yè)所承擔的環(huán)境責任根本不能跟所造成的環(huán)境損失相提并論。

強制投保

站在執(zhí)行員的角色上，張峰是打心底里對環(huán)境污染責任保險的推廣充滿期待，“如果被訴企業(yè)購買了保險，肯定大大有利于執(zhí)行，因為保證了有可執(zhí)行的資產(chǎn)?！杯h(huán)境污染責任保險對公共利益的意義正在于，在保險關系中，保險人承擔了被保險人的經(jīng)濟賠償和治理成本，使污染受害人在企業(yè)無力賠償?shù)那闆r下也能及時得到給付。

然而矛盾之處是，“當企業(yè)對環(huán)境責任的承擔長期缺失，根本沒有形成風險和責任意識，他如何會產(chǎn)生規(guī)避風險的需求，從而主動為環(huán)境風險投保呢？”常成反問，“要推廣這樣的險種，只能采取行政強制的方式?！?/p>

“當我們?nèi)ハ蚱髽I(yè)推介的時候，他們往往根本不知道環(huán)境污染責任險是什么。”江雪是平安保險公司責任險部的職員，在推介環(huán)境污染責任險的過程，她總是有一種深深的挫敗感，“雖然這兩年他們對該險種的認知度才有所提高，但仍談不上產(chǎn)生主動購買意愿?！?/p>

這種無人問津的窘?jīng)r一直持續(xù)到2008年才發(fā)生轉折，當年環(huán)保部和保監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)《關于試點環(huán)境污染責任保險的指導意見》，到目前試點已逐漸擴大到全國27個省市。而各地試點政策都帶有不同程度的強制性。

其中，山西省被公認為強制推行力度最大的省份，不但擬定了長串的試點企業(yè)名單，且嚴厲規(guī)定：“對在規(guī)定時間內(nèi)未參加環(huán)境污染責任保險的企業(yè)，環(huán)保部門要停止審核該企業(yè)環(huán)境影響評價文件，不批準環(huán)境保護設施驗收，不得核發(fā)排污許可證，不得出具企業(yè)上市和再融資環(huán)保核查意見，不得安排環(huán)保補助資金等?！边@些懲罰措施對企業(yè)來說都相當“致命”。

可以說，強制推行的政策是這些年環(huán)境污染責任險發(fā)展的最大動力，從2009年到2012年3年間，中國人保財險在全國累計提供了超過52億元的環(huán)境污染風險保障。然而盡管如此，李暉仍然覺得“前路艱難”。

“首先是不同的城市，強制的力度不一樣?！彼f，“在強制力度最大的山西省，人保財險2012年的環(huán)境污染責任險保險費達到4600多萬元。然而在力度沒有那么大的地區(qū)，投保數(shù)量非常少?！?/p>

2011年，廣東省196家鉛蓄電池企業(yè)中有153 家被予以關停，2012年廣東省規(guī)定，把購買環(huán)境污染責任險作為關停企業(yè)復產(chǎn)的必要條件——這是截至目前為止，廣東力度最大的一個強制政策?！暗侨珖壳伴_設這個險種的保險公司目前有10幾家，153家企業(yè)分到各家保險公司，只剩10來家了?！?/p>

同樣的，今年1月的《指導意見》要求涉重金屬企業(yè)強制投保環(huán)境污染責任保險，廣東省環(huán)保部門馬上跟進，要求保險公司提交一整套合理方案，再進行討論。李暉和同事們忙活了好一陣子，近日終于拿出了詳細方案，包括針對不同試點行業(yè)的風險程度、同行業(yè)不同企業(yè)的規(guī)模，都有相應的系數(shù)，進行保費調整?！巴瑯游覀儠l(fā)現(xiàn)，廣州市符合強制險投保范圍的涉重金屬企業(yè)還不到100家?！?/p>

另一個問題則是，強制購買的政策的試點目前僅針對部分污染風險特別大的行業(yè)。這導致了目前的環(huán)境污染責任保險市場形成兩大特點——投保企業(yè)數(shù)量偏少、風險相對偏高。

“可以說，推廣環(huán)境污染責任險，對保險公司而言，投入、風險與收益完全是不成正比的?！崩顣熖寡?。因此，全國42家開展了責任保險業(yè)務的公司里，只有十數(shù)家涉水該險種，大多數(shù)保險公司都持有觀望態(tài)度。

“目前人保財險愿意去推，更多的是看中了它的前景。”李暉說，但他也認為，要真正把這一險種發(fā)展起來，還需要更多的條件支持，“最重要就是政府加大強制推行的力度和范圍。只有將范圍擴大到所有具有潛在污染風險的廠礦企業(yè)，環(huán)境污染責任險的發(fā)展才會迎來真正的春天?！?/p>

而常成則認為，在國內(nèi)建立成熟的環(huán)境責任機制才是環(huán)境污染責任險最根本的支持條件。其中，改善環(huán)境訴訟的環(huán)境，加強執(zhí)法力度固然是一方面。而在環(huán)境責任機制成熟的國家，比如美國，一旦發(fā)生企業(yè)環(huán)境違規(guī)事故，在訴訟以外還有一套成熟的非訴解決機制，如ADR。流行的幾種ADR方式包括：調解、調停、微型聽審、聘請一名法官（或稱專家裁定）、在法院協(xié)助下的ADR。通過這些方式，可以把公眾的訴求疏導到一個合理表達的途徑上來，最后達成雙方共識的賠償方案。“美國90%的糾紛都是通過第一種方式，而不是通過法院裁判解決的?！?/p>

這個過程既沒有復雜的程序，且不傷企業(yè)和公眾之間的關系。更重要的是，整個系統(tǒng)很穩(wěn)定，不論是受害者也好，加害者也好，大家都覺得責任的承擔是可預期的。企業(yè)知道運行一個項目，風險有多大，一旦出事，可能需要付出的成本有多少。在這樣的基礎上，企業(yè)感覺風險不可承擔，才會產(chǎn)生對環(huán)境污染責任保險的購買意愿。

（文中張峰、江雪為化名）