大部制五年得失

覃愛玲

2007年底，中共十七大提出“大部門制”的行政體制改革方向。2008年3月，國(guó)務(wù)院以“轉(zhuǎn)變職能、提高效率”為主要改革目標(biāo)，組建了工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會(huì)保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和環(huán)境保護(hù)部等5個(gè)“大部委”，涉及調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)共15個(gè)，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)。

在中央層面推廣大部制改革的同時(shí)，地方的相關(guān)探索也受到鼓勵(lì)。一些地方由此推行了基層大部制改革，其中包括廣東順德的整體性的基層大部制改革實(shí)踐和深圳對(duì)民間組織管理的創(chuàng)新等。

對(duì)于5年來(lái)的實(shí)踐，眾多專家和業(yè)內(nèi)人士的普遍評(píng)價(jià)是，此次大部制改革雖然在職能相近機(jī)構(gòu)的合并和整合方面取得了一定成績(jī)，但由于所涉范圍有限，政府內(nèi)部交叉管理、權(quán)責(zé)不清的狀況并未得到根本改善，而新成立的部委也多存在內(nèi)部業(yè)務(wù)整合不足的問題，整個(gè)行政體制離真正高效的“大部制”還有很大距離。

在新一屆國(guó)家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人就職之際，“大部制”概念仍然主導(dǎo)著中國(guó)政府的行政改革議程，本身即說明了改革尚在進(jìn)行之中。

大部制緩慢前行

幾大新成立部委雖然都面臨整合不充分的問題，但程度和表現(xiàn)方式各有不同。

工信部常被舉例為整合不足的典型。多地分散辦公的現(xiàn)狀和首任工信部部長(zhǎng)李毅中在2010年底卸任時(shí)曾坦言大部制“改革還沒有完成”、“還在爬坡”，成為被引用的證據(jù)。

與流傳諸多的對(duì)于工信部整合不力的說法不同，國(guó)家行政學(xué)院教授李軍鵬認(rèn)為，工信部成立后取得了不少成績(jī)。李軍鵬2006年被抽調(diào)為國(guó)務(wù)院深化行政管理體制改革聯(lián)席會(huì)議綜合組成員，先后參與了國(guó)家深化行政管理體制改革方案和國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置及人員編制問題的研究。

在他看來(lái)，分散辦公不是主要問題，重要的是，劃進(jìn)工信部的各個(gè)機(jī)構(gòu)確實(shí)按照新的司局設(shè)置進(jìn)行了整合。在獲得了工業(yè)、通信業(yè)和信息化領(lǐng)域的行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、投資審批等廣泛職能和權(quán)限的情況下，工信部跨行業(yè)設(shè)置了原材料工業(yè)、裝備工業(yè)、消費(fèi)品工業(yè)和電子制造業(yè)4個(gè)綜合性的大行業(yè)管理司局，“推進(jìn)了信息化和工業(yè)化相融合、高新技術(shù)與傳統(tǒng)工業(yè)改造相結(jié)合，對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、淘汰落后、節(jié)能減排起到了很大作用”。

當(dāng)然，由于行業(yè)所涉的固定資產(chǎn)投資管理職責(zé)仍在國(guó)家發(fā)改委手中，這成為包括李毅中在內(nèi)的工信部人的巨大遺憾。

大交通部則寄托著建立“大交通體系”的厚望。國(guó)家行政學(xué)院教授王偉長(zhǎng)期研究中國(guó)交通運(yùn)輸體制改革，曾參與2008年交通體制改革的方案制定工作。他記得，當(dāng)時(shí)自己上報(bào)的方案中，就曾建議將鐵道部并入新組建的交通運(yùn)輸部，為了表示重視，可以讓副總理兼任新部長(zhǎng)。但這一方案最終未獲通過。最終只有國(guó)家民航總局和郵政總局劃歸到交通部?jī)?nèi)。

王偉覺得，雖然目前交通部門的整合力度不夠，離5種運(yùn)輸方式聯(lián)合、相對(duì)完整的交通運(yùn)輸體系有很大距離，但還是在前進(jìn)。“像民航，長(zhǎng)期相對(duì)獨(dú)立，有自己很高的技術(shù)和安全要求，整合進(jìn)來(lái)肯定需要一定的磨合。”

他認(rèn)為，大交通體系的一個(gè)重要優(yōu)點(diǎn)是，可以對(duì)全國(guó)的交通進(jìn)行通盤規(guī)劃，使各種運(yùn)輸方式在互相配合中實(shí)現(xiàn)優(yōu)化。2008年，福州需要修建一條新的公路橋，恰好，鐵路部門也要在當(dāng)?shù)匦抟粭l鐵路橋。當(dāng)?shù)卣啻蔚奖本﹨f(xié)調(diào)，希望能夠修建統(tǒng)一的公路鐵路橋。結(jié)果，由于分屬不同部委管理，最后沒有協(xié)調(diào)成功。當(dāng)?shù)剡€是只得在相距不遠(yuǎn)的地方分別修了一條公路橋和鐵路橋。“如果中央有統(tǒng)一的交通管理部門，肯定不會(huì)發(fā)生這種情況?！?/p>

對(duì)于環(huán)保部，李軍鵬認(rèn)為，從中央的橫向?qū)用媸跈?quán)已較為充分，現(xiàn)在看來(lái)，離原來(lái)預(yù)期有差距，最大的問題是全國(guó)機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，各地仍是分級(jí)管理。目前面臨的主要是縱向權(quán)力不夠，難以有效克服地方保護(hù)主義，嚴(yán)格執(zhí)法。

作為權(quán)威專家，李軍鵬對(duì)于目前大部制改革的不足有著清醒認(rèn)識(shí)—除了新組建部委的整合問題，與經(jīng)濟(jì)相關(guān)部門仍廣泛存在的政企不分、行政審批過多等過度管理和公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)管理職能分散、協(xié)調(diào)困難等并存，是過去5年大部制改革的一大突出難點(diǎn)。

例如，社會(huì)保障的管理就涉及5個(gè)以上的部門，公共文化服務(wù)的管理也涉及5個(gè)以上的部門。由于公共服務(wù)體系建設(shè)需要大量資金并涉及整體規(guī)劃，管理的不統(tǒng)一導(dǎo)致公共服務(wù)的制度分割、管理風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。一些公共服務(wù)部門履行職能缺乏必要手段，也制約了公共服務(wù)體系建設(shè)。

十一屆全國(guó)人大常委會(huì)委員、社會(huì)保障專家鄭功成也認(rèn)為，管經(jīng)濟(jì)的部門應(yīng)該小下去，管社會(huì)的大起來(lái)，現(xiàn)在是該大的不大，很多該管的社會(huì)事務(wù)沒人管。

對(duì)于“大部制就是要實(shí)現(xiàn)小政府”的觀點(diǎn)，他頗有微詞?！懊裾康睦蠚?zhí)帲挥袃扇齻€(gè)工作人員，要管理全國(guó)的老年人和殘疾人事業(yè)，怎么管得好？哪個(gè)地方的孤殘兒童出了事，民政部那么兩三個(gè)人能負(fù)得了責(zé)？”

人社部：一個(gè)具體樣本

社會(huì)保障行業(yè)的大部制改革已經(jīng)有兩次。1998年成立勞動(dòng)和社會(huì)保障部后，取消了行業(yè)統(tǒng)籌，將人民保險(xiǎn)公司管理集體企業(yè)員工、民政部管理農(nóng)民和勞動(dòng)部管理國(guó)有企業(yè)職工社保的功能統(tǒng)一合并在新的部?jī)?nèi)，力度非常大。相對(duì)而言，2008年成立的人社部，把管理機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人事部并進(jìn)來(lái)，雖然也有所進(jìn)步，但是力度和影響都沒有前一次大。更重要的是，人事部合并進(jìn)來(lái)后，原有的制度到現(xiàn)在為止并沒有發(fā)生根本性改變，公眾最為關(guān)心的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未啟動(dòng)。

鄭功成希望，大部制改革步伐應(yīng)該更快一些。據(jù)他了解，當(dāng)時(shí)成立人社部的一個(gè)重要工作，就是希望把機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)與勞動(dòng)保障部管理的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)接。但5年來(lái)，這個(gè)工作并無(wú)進(jìn)展。從機(jī)構(gòu)統(tǒng)一來(lái)看，目前社保部門的改革也還不完整。比如，農(nóng)村的合作醫(yī)療還屬于衛(wèi)生部門管理，由于這種部門分割，中國(guó)的醫(yī)療保障體系還處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)。

還有一些更為特殊的情況。據(jù)鄭功成介紹，由于歷史的原因，目前全國(guó)各地有超過40%的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是由稅務(wù)部門征收的。上世紀(jì)90年代，由于社會(huì)保險(xiǎn)沒有相關(guān)立法，社保部門沒有處罰措施、缺乏權(quán)威，很多地方的企業(yè)不愿參加社保，即使參加了，也經(jīng)常拖欠保費(fèi)。于是有的地方想到借助稅務(wù)部門的權(quán)威，委托稅務(wù)部門進(jìn)行征收。發(fā)現(xiàn)效果不錯(cuò)后，逐步推廣開來(lái)。比如，當(dāng)時(shí)有個(gè)企業(yè)，欠了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)3億多元，有錢也拖著不交，后來(lái)由稅務(wù)部門出面，很快就解決了。而在有的地方還是社保部門自己征收。“在一個(gè)國(guó)家同時(shí)存在兩套征收系統(tǒng)，全世界其他國(guó)家都沒有?！?/p>

2000年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)暫行條例》，將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的收繳下放給各省。有的全省都不統(tǒng)一，部分地區(qū)是稅務(wù)部門收繳，部分地區(qū)是社保部門收繳。有的省稅務(wù)部門下面設(shè)有專門的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳局，有一套機(jī)構(gòu)，一支隊(duì)伍，專門征收社保費(fèi)并收取手續(xù)費(fèi)。

鄭功成對(duì)這種情況深為擔(dān)憂，“稅務(wù)部門征收很難真正監(jiān)管好社保費(fèi)用，他們關(guān)心的是企業(yè)的收益，而養(yǎng)老保險(xiǎn)需要關(guān)心的是企業(yè)里的人，勞動(dòng)部門在這一方面有優(yōu)勢(shì)。而且不同部門征繳，將來(lái)出了事，責(zé)任也無(wú)法認(rèn)定。”

因?yàn)椴皇谴蟛恐?，同一件事的職?zé)被分割在若干部門，只有高于這些部門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)才可能完成，也導(dǎo)致了中央政府的被動(dòng)。表現(xiàn)之一就是，國(guó)務(wù)院下面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)繁多，有100多個(gè)各種委員會(huì)、辦公室和小組，這在各國(guó)行政機(jī)構(gòu)中很少見。而這種議事機(jī)構(gòu)又進(jìn)一步削弱了各主管部門的權(quán)力。在地方上是，一些本該各部門干的事，必須要地方首長(zhǎng)才能干成，而在中央一級(jí)就表現(xiàn)為，本來(lái)是部委的事，只能國(guó)務(wù)院解決。權(quán)威不夠，問責(zé)就很難。

因?yàn)椴皇谴蟛恐?，同一件事的職?zé)被分割在若干部門，只有高于這些部門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)才可能完成，也導(dǎo)致了中央政府的被動(dòng)。表現(xiàn)之一就是，國(guó)務(wù)院下面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)繁多，有100多個(gè)各種委員會(huì)、辦公室和小組，這在各國(guó)行政機(jī)構(gòu)中很少見。

職責(zé)分割導(dǎo)致政策分割，因?yàn)楦鱾€(gè)部門都會(huì)制定和執(zhí)行自己的政策，這就造成了資源分割，從而造成權(quán)益的不平等；另一方面還會(huì)導(dǎo)致爭(zhēng)權(quán)，幾個(gè)部門管理，有利益的都上，沒有利益的都不動(dòng)，增加了行政惰性。對(duì)法治建設(shè)也不利，“目前的很多立法，都是部門博弈，嚴(yán)重影響到立法進(jìn)程”。

理論共識(shí)與現(xiàn)實(shí)難題

南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院副教授賈義猛認(rèn)為，大部制的行政改革取得了較好成效，接下來(lái)應(yīng)做好內(nèi)部機(jī)構(gòu)和職責(zé)的調(diào)整與優(yōu)化，從“大部委”深化到構(gòu)建“大司局”和“大處室”，并在“三定方案 ”中細(xì)化和明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍。

部門調(diào)整之外，還有“人”需要落實(shí)。按照現(xiàn)行國(guó)務(wù)院組織法的規(guī)定，每個(gè)部委應(yīng)該是“一個(gè)正職，二到四個(gè)副職 ”的領(lǐng)導(dǎo)職位配置，但現(xiàn)在的部委副職數(shù)量明顯超員 ，例如，國(guó)家發(fā)改委現(xiàn)有副主任多達(dá)十位。在現(xiàn)行“分管型”副職的設(shè)置模式下，副職過多，人為增加了管理層級(jí)， 提高了行政成本。賈義猛建議，要下大力氣減少副職設(shè)置，作為過渡措施，可以考慮副部長(zhǎng)兼任新組建的大司局長(zhǎng)，以此來(lái)減少行政層級(jí)，提高行政效能。

而參與政策咨詢的專家們最重要的共識(shí)是，大部制首先要明確政府職能的兩次劃分，第一是，清晰劃分政府與市場(chǎng)、社會(huì)的作用邊界，堅(jiān)持政企分開、政資分開、政事分開、政府與社會(huì)中介組織分開，“在自己不該管的地方放掉”；第二，才是在政府部門間合理配置政治管理、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理、公共服務(wù)與生態(tài)管理等職能，形成科學(xué)的政府職能結(jié)構(gòu)，“把該管的再抓起來(lái)”。

這一點(diǎn)，從深圳和順德等地方改革中可以看得更為清晰。李軍鵬認(rèn)為，“‘順德經(jīng)驗(yàn)符合基層管理的需要，可以全國(guó)每個(gè)縣都推廣”，“如果縣一級(jí)改了，會(huì)倒逼地市一級(jí)改”。當(dāng)初廣東要選縣（市）作改革試點(diǎn)時(shí)，很多地方都不積極，說阻力特別大。但在順德大部制改革取得一定成績(jī)，廣東省決定進(jìn)行大規(guī)模推廣后，“大家都沒有意見了”。對(duì)中央的大部制改革也有啟示：當(dāng)?shù)氐母母锸窃趧冸x了政府審批權(quán)后進(jìn)行的，為政府大部制職能分配的科學(xué)性打好了前提。

但從當(dāng)前中央政府的改革現(xiàn)狀看，雖然也有減少審批、加大社會(huì)建設(shè)的表現(xiàn)，但在現(xiàn)實(shí)中的重要性和對(duì)整體改革的影響有限，目前重點(diǎn)仍然在政府部門之間和內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職能調(diào)整上。這也使得許多學(xué)者分析，當(dāng)前的大部制改革“缺乏頂層設(shè)計(jì)”。

國(guó)家發(fā)改委包羅萬(wàn)象的權(quán)力的存在，是政府職權(quán)不清的重要表現(xiàn)。李軍鵬表示，國(guó)家發(fā)改委的權(quán)力近年來(lái)已經(jīng)縮小了不少，不過沒有達(dá)到許多學(xué)者的預(yù)期程度而已，畢竟它承擔(dān)著國(guó)家油電氣運(yùn)等大量具體的調(diào)控任務(wù)，沒有權(quán)力不可能完成工作。而為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，在加強(qiáng)宏觀調(diào)控下一時(shí)加強(qiáng)了一定權(quán)力，也可以理解?！叭绾味ㄎ话l(fā)改委的職能，需要認(rèn)真思考。”