政府再定位

石勇

經(jīng)濟(jì)學(xué)家陳志武對(duì)于2013版“國五條”有一個(gè)評(píng)價(jià)：房價(jià)調(diào)控，不經(jīng)立法機(jī)構(gòu)介入，一紙行政文件就可以把房產(chǎn)增值的20%變成政府的，做什么生意比開辦一個(gè)政府更能賺錢？

世界500強(qiáng)，恐怕都是“浮云”。

這是擺在中國面前的問題：政府的“公司化”沖動(dòng)難以遏制，和對(duì)社會(huì)的“家長式管理”一體兩面，一副“我就這樣，那又如何？”的樣子。

說穿了，改革無非就是要“政府的歸政府，市場的歸市場，社會(huì)的歸社會(huì)，個(gè)人的歸個(gè)人”。

能否真把政府權(quán)力“關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，是新一屆執(zhí)政高層，新一屆政府的嚴(yán)峻考驗(yàn)，也是政治誠意的試金石。其中的政府機(jī)構(gòu)改革、行政審批改革、社會(huì)管理改革等，無一不指向?qū)φ巧闹匦露ㄎ?，?duì)政府權(quán)力邊界的清晰劃分。

這是逃不掉，也拖不掉的。

由權(quán)利來定權(quán)力

對(duì)于政府權(quán)力邊界劃分，最近的一件事可以給出啟示。

3月2日，全國政協(xié)委員、國家工商行政管理總局局長周伯華向外界釋放出這樣的信息：商事登記制度改革的方案已經(jīng)初步形成，“既有時(shí)間表，也有路線圖”，“兩會(huì)”后，將全面實(shí)施。

這個(gè)改革的核心意思是，只要你提出想辦企業(yè)的申請(qǐng)，工商行政管理部門就發(fā)給你營業(yè)執(zhí)照，你就可以先開業(yè)。這意味著創(chuàng)業(yè)不再有門檻，不再有注冊(cè)資本作為擔(dān)保。

商事登記制度改革是2012年深圳的重點(diǎn)改革項(xiàng)目之一，意在進(jìn)一步為人們創(chuàng)業(yè)放開市場準(zhǔn)入，減少政府部門的審批流程。改革本身，是讓政府從它不該管的領(lǐng)域，退回到自己的邊界內(nèi)。即重新界定政府和市場、社會(huì)的功能，以及權(quán)力和權(quán)利的關(guān)系。

創(chuàng)業(yè)是一個(gè)社會(huì)的活力所在，沒有大量的人創(chuàng)造財(cái)富，又怎么能養(yǎng)活養(yǎng)好“啃人民”的政府？以辦企業(yè)的方式創(chuàng)造財(cái)富同時(shí)也是公民的天然權(quán)利，每個(gè)人都有權(quán)去追求自己的人生理想。

這一天然權(quán)利，涉及兩個(gè)內(nèi)容：其一，不能以“注冊(cè)資本”的多少來進(jìn)行限制—不是要有多少錢才有資格辦企業(yè)，政府無法評(píng)價(jià)創(chuàng)業(yè)者的能力，也無權(quán)要求創(chuàng)業(yè)者以注冊(cè)資本來對(duì)自己創(chuàng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行擔(dān)保，正如它也無法、無權(quán)擔(dān)保企業(yè)的信譽(yù)、產(chǎn)品質(zhì)量那樣。獎(jiǎng)勵(lì)和淘汰企業(yè)，那是市場的功能，不是政府該干的事。

其二，創(chuàng)業(yè)總要經(jīng)營什么，除非有由人大制定的、代表國家意志的法律（而非行政法規(guī)，它只代表政府意志，甚至僅僅代表政府部門的利益訴求）的明確限制，否則經(jīng)營范圍和領(lǐng)域是創(chuàng)造財(cái)富權(quán)利的構(gòu)成要件之一，政府部門無權(quán)拒不審批，說“只有我允許了你才可以干”。

假如既有的制度不改革，政府權(quán)力是公民創(chuàng)造財(cái)富權(quán)利的裁判，以及經(jīng)營范圍、領(lǐng)域的控制者，意味著什么？

由于政府和公民極不對(duì)等的地位，很輕易就會(huì)滑向這樣的邏輯：你的權(quán)利、你所經(jīng)營的東西我說了算，似乎，政府就是公民權(quán)利的來源和資源的所有者。這顛覆了權(quán)力和權(quán)利的關(guān)系，也歪曲了企業(yè)要經(jīng)營什么不是政府的恩賜這一事實(shí)。

實(shí)踐的后果，就是創(chuàng)業(yè)或受到種種限制，或是政府部門的審批可以變成一種權(quán)力尋租。政府權(quán)力的越位，通過窒息經(jīng)濟(jì)活力和個(gè)人權(quán)利，輕易地轉(zhuǎn)化成了部門甚至官員個(gè)人利益。

這恐怕才是政府權(quán)力越位的本質(zhì)：利用權(quán)力控制公民權(quán)利和社會(huì)資源，獲得一個(gè)權(quán)力不受約束的自由空間，然后予取予奪。改革制造了新的利益格局，但其實(shí)，政府權(quán)力不呆在自己的邊界內(nèi)，本身就是一種整體性的、屬于制度紅利一部分的利益格局，它最難以突破。

梳理一下那么多年來對(duì)政府和市場、社會(huì)的邊界劃分，可以發(fā)現(xiàn)，有三條交織在一起的軌跡。

第一條軌跡是經(jīng)濟(jì)改革，政府承認(rèn)老百姓有創(chuàng)業(yè)的天然權(quán)利了（民營企業(yè)出生長大），并且改革了對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制（把非壟斷國企推向市場，不再提供體制庇護(hù)），于是，中國一下子發(fā)展起來了。第二條軌跡，是權(quán)力通過對(duì)資源的控制，或是以辦企業(yè)的形式（壟斷國企），或是以尋租的形式，進(jìn)行了利益最大化，呼喚出“既得利益集團(tuán)”。第三條軌跡，是政府慢慢調(diào)整自己和市場、社會(huì)、公民的關(guān)系，在一些領(lǐng)域慢慢放權(quán)，但有些理念模糊不清，有些遭到既得利益集團(tuán)的阻撓，更重要的是權(quán)力控制的思路并沒有改變，因此非常緩慢，有些地方甚至走了回頭路。

政府缺位、越位最重要的根源，就在于當(dāng)它以國家權(quán)力的面目出現(xiàn)時(shí)，把自己簡單地等同于國家。但事實(shí)上，國家=政府+人民，國家的意志，必須體現(xiàn)人民的意志，但政府的意志有時(shí)候體現(xiàn)的僅僅是自己的意志。

因?yàn)榈诙l軌跡的大行其道，第三條軌跡的遲滯效應(yīng)，第一條軌跡，向前的動(dòng)力日益衰竭。扭轉(zhuǎn)這一局面，必須根據(jù)公民權(quán)利，來界定政府到底有哪些權(quán)力。

角色錯(cuò)亂的根源

政府并不是一種自然的存在，是人為了某種目的成立的，因此它的存在，需要通過做了什么和不做什么來提供辯護(hù)。它不是公司，不是強(qiáng)盜團(tuán)伙，不是協(xié)會(huì)組織，不是公民個(gè)體，其邊界劃分，決定了它的定位，把自己看成什么。越出邊界，只能引起功能紊亂，作為一種“必要的惡”，也許就沒那么必要了。

作為行使公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)，政府的功能說來很簡單，人們要成立它、委托它來干什么？

很顯然，除非“有病”，否則沒有誰會(huì)去委托一個(gè)擁有強(qiáng)制力的人來不準(zhǔn)自己做這樣做那樣，強(qiáng)迫自己做這樣做那樣。同時(shí)，也沒有誰去委托一個(gè)人來管自己本來可以管好的事情。當(dāng)然，更沒有誰傻到去委托一個(gè)靠自己養(yǎng)活的人來和自己爭利，不通過立法機(jī)構(gòu)就讓自己掏錢，甚至侵害自己。

人們成立政府，無非是委托它去做公民個(gè)人以及社會(huì)都無法做，或無法很好地做到的事情，比如強(qiáng)制契約履行，提供社會(huì)保障和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品，提供公共安全（治安和國防），保護(hù)公民自由等—這一點(diǎn)，已經(jīng)是老生常談了。

概括起來，政府要干的是四件大事：提供公共產(chǎn)品、保障公民自由、監(jiān)管調(diào)控市場、維護(hù)社會(huì)公正。對(duì)它的邊界約束，就是憲法和法律約束：依法執(zhí)政，其行為找不到憲法和法律依據(jù)的，不能去干。抵觸于憲法、法律或是自然法，只是依據(jù)于政府法規(guī)甚至規(guī)章、文件去干的事情，因?yàn)檫@只是政府的意志，是在自我賦權(quán)，本質(zhì)上并沒有合法性。這和公民的自由相反，沒有法律禁止的，公民可以去干。

歸根結(jié)底，政府缺位、越位最重要的根源，就在于當(dāng)它以國家權(quán)力的面目出現(xiàn)時(shí)，把自己簡單地等同于國家。但事實(shí)上，國家=政府+人民，國家的意志，必須體現(xiàn)人民的意志，但政府的意志有時(shí)候體現(xiàn)的僅僅是自己的意志而已。

在這個(gè)混淆下，政府權(quán)力輕易就會(huì)越出自己的邊界，在干自己要干的四件大事時(shí)，常常干不好，或者一有利就有奪取的沖動(dòng)。

比如，一方面，政府提供的公共產(chǎn)品嚴(yán)重不足，但另一方面，那些因?yàn)閴艛嗔撕芏嘞∪辟Y源，看起來應(yīng)該提供半公共產(chǎn)品的國有企業(yè)，卻又賺得盆滿缽滿，與民爭利，這個(gè)問題到現(xiàn)在仍然沒有解決。

辦國有企業(yè)，首要目的就是要提供公共或半公共產(chǎn)品，這和從納稅人那兒收稅，用來提供公共或半公共產(chǎn)品性質(zhì)是一樣的。按道理，國有企業(yè)越多，越能賺錢，對(duì)納稅人的稅收應(yīng)該越少，政府提供的公共產(chǎn)品也應(yīng)該越好才對(duì)。但事實(shí)是恰恰相反，納稅人的稅負(fù)極重，公共產(chǎn)品稀缺，而國有企業(yè)的紅利遠(yuǎn)不能被全民分享，變成了政府的收益和利益集團(tuán)的收益，這相當(dāng)于把國家所有的企業(yè)變成了政府甚至利益集團(tuán)所有的企業(yè)。既然如此，憑什么要讓某些國有企業(yè)壟斷很多稀缺的資源呢？

又比如，政府輕易就能把屬于“國家所有”的自然資源收歸給自己，但“國家所有”，邏輯上也可以是“人民所有”，國家的收益權(quán)并不只歸于政府。以行政法規(guī)的方式收稅，這也是把政府的行政權(quán)力，等同于國家權(quán)力中的立法權(quán)。

政府的功能缺失、越位，在于角色混亂。但事實(shí)上，它不是市場中的主體，不能行使所有的國家權(quán)力。它的權(quán)力是有限的，能力也是有限的。

阻止“公司化”

當(dāng)然，問題遠(yuǎn)沒那么簡單?，F(xiàn)代政府雖然是有限政府，但主動(dòng)也好，被動(dòng)也好，顯然不可能只干前面所說的那4件大事。

在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)輕易就會(huì)引發(fā)社會(huì)、政治風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)代性情境中，至少從美國的羅斯福新政開始，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、防止經(jīng)濟(jì)衰退等也成了政府的職能。爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，畢竟對(duì)一個(gè)國家、一個(gè)社會(huì)的打擊是沉重的，似乎也關(guān)乎公共福祉，在強(qiáng)大的民意壓力下，搞不好就得下臺(tái)。

政府本身不是，也不應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體。因?yàn)楹芎唵?，它不是?chuàng)造財(cái)富的主體，創(chuàng)造財(cái)富的主體是企業(yè)和公民個(gè)體。如果政府把自己視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，那結(jié)果就是把自己公司化，這是公共權(quán)力的異化。

在中國，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能顯得更突出。很多地方政府自覺承擔(dān)起“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的“重任”，既是過去全能政府的延續(xù)，同時(shí)也是改革開放后維護(hù)政治認(rèn)同的手段，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)停滯涉及政府本身治理的合法性。

不同的是，北美歐洲，還有日本、韓國等遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法把自己視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，或是由其主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因?yàn)樗鼈儾幌裰袊軌蚩刂颇敲炊嗟慕?jīng)濟(jì)資源。一些地方大到制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，中到控制經(jīng)濟(jì)資源、干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，小到出動(dòng)政府工作人員招商引資，政府作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“主體”，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是全方位的。它是主導(dǎo)者，出臺(tái)的政策，控制的資源，決定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)，以及利益在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的分配。

很多人喊政府不要干預(yù)、扭曲市場，界定好公共權(quán)力和市場的邊界，喊了很多年，到現(xiàn)在成效不大，原因就在于此。只要政府還那么自我定位為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體或主導(dǎo)者，它怎么可能放棄對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的控制，放棄以行政手段去干預(yù)經(jīng)濟(jì)呢？更何況，對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的介入，權(quán)力可以獲得最方便的利益變現(xiàn)。

就現(xiàn)代性的風(fēng)險(xiǎn)，還有中國復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)來說，的確可以認(rèn)為，政府承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能，把國家變得富強(qiáng)視為自己的責(zé)任沒有問題。它在社會(huì)自治領(lǐng)域、在公民個(gè)人權(quán)利領(lǐng)域可以也應(yīng)該放手，但在提供公共產(chǎn)品、保障公民個(gè)人權(quán)利、監(jiān)管調(diào)控市場、維護(hù)社會(huì)公正、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，是應(yīng)該積極作為或可以有所作為的。

但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上有所作為時(shí)，理念必須澄清，和簡單把政府等同于國家一樣，問題就出在理念的混亂上。政府本身不是，也不應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體。因?yàn)楹芎唵?，它不是?chuàng)造財(cái)富的主體，創(chuàng)造財(cái)富的主體是企業(yè)和公民個(gè)體。如果政府把自己視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，那結(jié)果就是把自己公司化，這是公共權(quán)力的異化。人們成立政府，并不是為了把它變成一家公司。政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，也應(yīng)有明確的邊界意識(shí)。它只能是在宏觀上主導(dǎo)，控制風(fēng)險(xiǎn)，而不能一邊控制各種資源要素，分配和輸送利益，一邊以各種行政手段來干預(yù)市場，滿足權(quán)力控制的沖動(dòng)。

合理的職能是，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的有所作為，是對(duì)提供公共產(chǎn)品職能的進(jìn)一步延伸：為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境、法律環(huán)境，激發(fā)人們的創(chuàng)造力，保證公平競爭，同時(shí)監(jiān)管好經(jīng)濟(jì)秩序，控制住經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。它發(fā)揮的，應(yīng)該是制度和法律的規(guī)范手段，保持公共權(quán)力的中立性和非“利益集團(tuán)化”。

擁有強(qiáng)大的資源控制能力和強(qiáng)力，政府確實(shí)可以做很多事情，但如果是不該做的，只能給社會(huì)帶來麻煩，也帶來自己的認(rèn)同風(fēng)險(xiǎn)。厘清角色的混亂，回歸到自己的本位比什么都重要，也是接下來要進(jìn)行的一系列政府改革的基本原則。