人大代表履職“倦怠癥”何解

李克誠(chéng)

2013年3月5日，第十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議開幕式，共有18位全國(guó)人大代表缺席。在上一屆全國(guó)人大5年任期內(nèi)，從第二次會(huì)議起，每年開會(huì)均有數(shù)十人甚至上百人缺席全體會(huì)議，最多的一次達(dá)200人之多。雖然有的缺席，肯定有合理、正當(dāng)理由，但按照“每67萬人分配1名全國(guó)人大代表”的原則，18位人大代表缺席，相當(dāng)于1200余萬民眾的“代言人”在如此隆重的場(chǎng)合沒有履行職責(zé)。

地方各級(jí)人大會(huì)議的出勤率是個(gè)更直觀的觀察窗口。2007年海南省“兩會(huì)”，缺席代表將近占1/5，于是，大會(huì)發(fā)出“緊急通知”，嚴(yán)肅整頓會(huì)風(fēng)，強(qiáng)調(diào)不得無故缺會(huì)。2010年8月，浙江溫嶺市人大常委會(huì)召開“半年工作通報(bào)會(huì)”時(shí)，也有88名（23%）人大代表缺席。

作為履行職責(zé)的前提，準(zhǔn)時(shí)出席會(huì)議本是人大代表的份內(nèi)之事和責(zé)任所在。且各級(jí)人大常委會(huì)通常會(huì)提前一個(gè)月就把開會(huì)的具體日期通報(bào)給人大代表，因此，外界難免質(zhì)疑：難道還有比商議國(guó)是更重要的事情嗎？

“翹會(huì)”僅僅是部分人大代表履職“倦怠癥”的一個(gè)縮影。開會(huì)時(shí)打瞌睡，會(huì)議期間不提交議案和建議、不作發(fā)言、閉會(huì)期間不調(diào)研等“三無”代表也不鮮見。作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的人大代表履職出現(xiàn)這些現(xiàn)象，不能不引人憂思。

“不積極、不主動(dòng)”的那些代表

“應(yīng)當(dāng)說，所有當(dāng)選全國(guó)人大代表的，在當(dāng)選的那一刻都會(huì)覺得無上光榮，都會(huì)懷著感恩的心感謝組織的安排，都會(huì)特別珍惜這頂‘帽子和參政的機(jī)會(huì)?！痹?dāng)選為第十屆全國(guó)人大代表的煙臺(tái)大學(xué)教授王全杰對(duì)《南風(fēng)窗》記者說，有官員在聊天時(shí)曾感慨，他當(dāng)了4年市長(zhǎng) （地級(jí)市市長(zhǎng)通常為全國(guó)人大代表），后來提拔成了市委書記，結(jié)果錯(cuò)失了全國(guó)人大代表的提名，感到非常遺憾。

然而，一旦當(dāng)選后，有的代表為何卻出現(xiàn)了“翹會(huì)”、不提議案等“不作為”行為呢？王全杰教授分析說，這可能與不少代表仍把人大代表視為一份“政治榮譽(yù)”（而非“政治責(zé)任”）的觀念有關(guān)，認(rèn)為自己缺席會(huì)議之類“不重要”、“對(duì)大會(huì)影響不大”。而且，在現(xiàn)實(shí)生活中，人大代表能否獲得連任與其履職情況的好壞看起來關(guān)系也不大，也沒聽說過某個(gè)人大代表僅僅因?yàn)槿毕瘯?huì)議或履職不積極而受到處理。

此外，從人大代表的結(jié)構(gòu)構(gòu)成上來看，官員群體和企業(yè)家占據(jù)了我國(guó)各級(jí)人大代表的大多數(shù)席次。在開會(huì)時(shí)，受官本位和“對(duì)上負(fù)責(zé)”思想的影響，官員群體在履職時(shí)多謹(jǐn)言慎行、“順從”傾向明顯，在發(fā)言時(shí)，多是一些諸如“完全贊同”、“堅(jiān)決擁護(hù)”之類的空洞表態(tài)。對(duì)權(quán)力帶有較大依附性的企業(yè)家群體，往往也有人把主要的心思和精力放在了結(jié)識(shí)官員的身上，履職反而成了“副業(yè)”，他們的發(fā)言多數(shù)也是看官員臉色行事，不愿發(fā)表真實(shí)的意見。

這也是近年來社會(huì)上熱議的“人大代表不如政協(xié)委員敢言”的原因所在：人大代表代表團(tuán)分組審議時(shí)是按地域劃分的，大家來自同一個(gè)地區(qū)，因擔(dān)心惹領(lǐng)導(dǎo)不高興，有些批評(píng)和建議就不敢說；而政協(xié)委員分組討論時(shí)是按界別劃分的，基本上同組的委員都是來自同一個(gè)或相似的領(lǐng)域，談?wù)撈鹪掝}來更容易得到呼應(yīng)，顧慮也更少些。

一位身兼全國(guó)、省人大代表10多年的資深人士對(duì)本刊記者說，有的人大代表認(rèn)為行權(quán)履職沒有什么報(bào)酬，又耗費(fèi)精力，“費(fèi)力不討好”，因而對(duì)代表工作不主動(dòng)；也有的代表認(rèn)為決策重大事項(xiàng)是領(lǐng)導(dǎo)干部的事，自己“人微言輕”，因此對(duì)參政議政缺乏熱情，自然也沒有什么責(zé)任感和使命感。

實(shí)際上，也有人大代表會(huì)為積極履職“費(fèi)力又傷心”甚至付出代價(jià)。據(jù)媒體報(bào)道，全國(guó)人大代表謝子龍?jiān)?009年全國(guó)“兩會(huì)”期間曾提出1個(gè)議案、10項(xiàng)建議。但直到第二年的“兩會(huì)”召開，他才收到了4份回復(fù)，其中一份還是“八股文”。而為了提交議案，他與同事曾跑了南京、廣州等多個(gè)城市調(diào)研，結(jié)果議案提交上去一年多，都沒有收到任何回復(fù)。

王全杰教授也告訴記者，他在全國(guó)人大會(huì)議上，因?yàn)椤肮懿蛔∽约骸?，曾連續(xù)3次提出官員公示財(cái)產(chǎn)議案等數(shù)十個(gè)議案和建議，還常常將基層百姓的怨言帶到分組會(huì)上。當(dāng)時(shí)，有位好心的老代表偷偷告訴他，“你如果想連任就少說些領(lǐng)導(dǎo)不喜歡的話”。老代表的話，頗能反映出部分人大代表的心態(tài)。

正向激勵(lì)與壓力傳導(dǎo)

從理論上說，人大代表是由民眾經(jīng)過法定選舉程序產(chǎn)生的民意“代言人”，人民代表大會(huì)制度是社會(huì)成員表達(dá)利益訴求的最正式、最具法律效力的機(jī)制。但在現(xiàn)實(shí)生活中，在此起彼伏的群體性事件或者公共事件發(fā)生時(shí)，卻鮮見群眾利益代言人—人大代表的身影。

人大代表代表團(tuán)分組審議時(shí)是按地域劃分的，大家來自同一個(gè)地區(qū)，因擔(dān)心惹領(lǐng)導(dǎo)不高興，有些批評(píng)和建議就不敢說；而政協(xié)委員分組討論時(shí)是按界別劃分的，基本上同組的委員都是來自同一個(gè)或相似的領(lǐng)域，談?wù)撈鹪掝}來更容易得到呼應(yīng)，顧慮也更少些。

事實(shí)上，怎么才能讓人大代表更好擔(dān)起責(zé)任、積極履職，一直成為執(zhí)政黨和社會(huì)各界關(guān)心的話題。中共十八大提出，要通過在人大設(shè)立工作機(jī)構(gòu)等形式，加強(qiáng)人大代表和選民的聯(lián)系。不少地方人大常委會(huì)此前也推出過多項(xiàng)激勵(lì)舉措，來引導(dǎo)、敦促代表們積極履職。譬如，發(fā)放活動(dòng)經(jīng)費(fèi)或工作補(bǔ)貼，這解除和減少了他們“自掏腰包”調(diào)研的可能；對(duì)人大代表的履職情況（如出席會(huì)議、提交議案、下鄉(xiāng)調(diào)研等）進(jìn)行考核、公示，在年終時(shí)請(qǐng)人大代表向選民或者人大常委會(huì)述職等。

實(shí)際上，人大代表之所以出現(xiàn)履職“倦怠癥”、乏力感，主要并不在于激勵(lì)機(jī)制的缺乏，而是對(duì)他們的約束機(jī)制不夠：在現(xiàn)有的大范圍、多層次、多級(jí)別的間接選舉方式和具體的提名方式下，他們不容易感受到來自選民（權(quán)利委托人）的壓力，或者說，民眾的訴求和壓力無法及時(shí)有效地傳遞到人大代表身上。比如，如果民眾對(duì)某位省人大代表非常不滿，打算對(duì)其罷免。但在現(xiàn)實(shí)層面，除非該代表出現(xiàn)了嚴(yán)重犯罪行為，否則，鮮見成功罷免的例子。

某省人大的一位老代表對(duì)《南風(fēng)窗》記者說，在人大開會(huì)時(shí)，曾經(jīng)看到這樣的場(chǎng)景：一些低級(jí)別的官員、企業(yè)家甚至科研工作者，利用開會(huì)時(shí)機(jī)“拉關(guān)系”、拍上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)“馬屁”，對(duì)高級(jí)別官員歌功頌德，“肉麻的程度甚至讓坐在周圍的人都渾身起雞皮疙瘩”。而那些拍馬屁的人卻面不改色心不跳，因?yàn)樗麄兦宄骸罢l讓我當(dāng)代表，我就對(duì)誰負(fù)責(zé)。”

代表專職化不現(xiàn)實(shí)

針對(duì)一些代表的“代表意識(shí)”弱化、履職不力等問題，近年來，不少人將“癥結(jié)”歸因于我國(guó)人大代表是代表兼職制上，進(jìn)而提出應(yīng)改革目前的代表兼職制，轉(zhuǎn)向代表專職化。這股聲音在2003年之后一度頗為高漲。

2003年3月，十屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過新一屆全國(guó)人大常委會(huì)委員名單，其中19名來自行政機(jī)關(guān)和學(xué)界的年富力強(qiáng)的“特別委員”當(dāng)選為“專職常委”。這也被外界視為我國(guó)嘗試推行代表專職化的舉動(dòng)。主張人大代表專職化的人認(rèn)為，代表專職化將使他們從原來的工作崗位和繁瑣事務(wù)中解脫出來，使其專心致志于人大的立法和審議工作。一旦實(shí)現(xiàn)了人大代表專職化，這些以政治為業(yè)的人士，為了能不斷當(dāng)選、不被選民拋棄，則會(huì)更加盡職盡責(zé)、重視與選民的聯(lián)系，傾聽民意、反映民情、審議法案。

“這種思路實(shí)際上是與西方議會(huì)進(jìn)行橫向比較后，基于自身制度缺陷而得出的結(jié)論，往往忽略了西方議員專職制形成的歷史背景以及推動(dòng)其形成的社會(huì)力量?！绷某谴髮W(xué)政治學(xué)副教授孟憲艮對(duì)《南風(fēng)窗》記者說，他對(duì)“議會(huì)之母”—英國(guó)議會(huì)及議員制度考察后發(fā)現(xiàn)，其實(shí)，最初，英國(guó)的議員是不領(lǐng)薪水的“義務(wù)議員”，隨后是兼職議員，后來才過渡、演化成為一種專職議員。而英國(guó)議員在專職化之前，就在與專制王權(quán)的反復(fù)斗爭(zhēng)、維護(hù)選區(qū)利益等政治生活中取得了極大的職業(yè)權(quán)威，這種“權(quán)威性”才是議員職業(yè)真正的生命力所在。

換句話說，并非實(shí)施了代表專職化，人大代表的政治權(quán)威就一定會(huì)得以增強(qiáng)。“人大代表權(quán)威不能靠外界的力量來樹立，而必須依靠自己的履職成效而獲得?！?/p>

此外，我國(guó)人大代表專職化，就意味著，國(guó)家各類公權(quán)機(jī)關(guān)的人員都不得擔(dān)任人大代表。在這種情況下，如何保證執(zhí)政黨的路線、方針、政策在人大得到貫徹，如何確保黨的主張通過人大代表的行為上升為國(guó)家意志，將成為執(zhí)政黨不得不考慮的現(xiàn)實(shí)問題。所以，短期來看，人大代表專職化不會(huì)是改革的優(yōu)先選項(xiàng)，也不太可能大規(guī)模推廣，我們也不應(yīng)把督促代表積極履職的希望寄托在這之上。

因此，在當(dāng)前，要想讓人大代表真正對(duì)“人民”負(fù)起責(zé)來，促使他們主動(dòng)履職，可行的辦法就是改善目前的代表提名機(jī)制，增強(qiáng)選舉的競(jìng)爭(zhēng)性。這樣，既利于淘汰掉那些缺乏履職熱情、責(zé)任感和履職能力的候選人，也使更多的真正具備代表意愿和履職能力的人脫穎而出。