鐵路建設(shè)為何轉(zhuǎn)向

張生

在鋪就全球最大規(guī)模的高鐵網(wǎng)絡(luò)之后，近期中國(guó)的鐵路建設(shè)悄然轉(zhuǎn)向。

6月底，國(guó)家發(fā)改委在發(fā)布《貫徹落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)若干政策的意見》中提到，“加快建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是城際鐵路、市域鐵路等大能力運(yùn)輸方式及綜合交通樞紐。”其目的是，“強(qiáng)化優(yōu)化開發(fā)區(qū)域城市群內(nèi)城市之間的內(nèi)在聯(lián)系與分工協(xié)作，適當(dāng)分散特大城市中心城區(qū)的功能?！?/p>

盡管2008年調(diào)整的《鐵路中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》也明確了制定該規(guī)劃的原則之一是：“統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)布局、人口和資源分布、國(guó)土開發(fā)、對(duì)外開放、國(guó)防建設(shè)、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的要求，并體現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃明確的促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)均衡發(fā)展的方向?！迸c上述發(fā)改委要求的加快鐵路建設(shè)的初衷基本吻合。

不過，國(guó)家發(fā)改委這次點(diǎn)名要加快建設(shè)的對(duì)象卻是，在全國(guó)鐵路網(wǎng)中處于支線地位的城際鐵路以及市域鐵路，這與此前強(qiáng)調(diào)的“四縱四橫”高速鐵路和快速鐵路系統(tǒng)，已經(jīng)出現(xiàn)了可謂180度的大調(diào)整，而其背后的原因則值得探究。

還有2.2萬公里沒修完

建設(shè)方向的調(diào)整多少也是無奈之舉。

按照《鐵路中長(zhǎng)期規(guī)劃》，到2020年中國(guó)鐵路里程當(dāng)突破12萬公里，而據(jù)原鐵道部數(shù)據(jù)，截至2012年，中國(guó)大陸的鐵路運(yùn)營(yíng)總里程為9.8萬公里，位居世界第二，但論路網(wǎng)密度或人均長(zhǎng)度，尚且不足經(jīng)合組織國(guó)家平均水平的5%。

要想完成這項(xiàng)中長(zhǎng)期目標(biāo)，就意味著從2013年起，得連續(xù)4年每年增加至少2750公里里程才能保住底線。在過去4年，中國(guó)鐵路新線年均投產(chǎn)約4000公里以上，以此推算，完成2020年計(jì)劃并不存在大問題。但是，今年出現(xiàn)的一個(gè)大變數(shù)是，有著64年歷史的鐵道部已經(jīng)不復(fù)存在。

在3月份的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，負(fù)責(zé)全國(guó)鐵路規(guī)劃、投資、管理運(yùn)營(yíng)的鐵道部被裁撤，其規(guī)劃、監(jiān)管等行政職能被并入交通部及其下轄的國(guó)家鐵路總局，企業(yè)職責(zé)歸入新成立的中國(guó)鐵路總公司，后者接收了原鐵道部的全國(guó)人員、資產(chǎn)和負(fù)債。

隨著原鐵道部職能的一分為三，鐵路建設(shè)大躍進(jìn)背后的強(qiáng)勢(shì)推力也隨之消解。熟悉鐵路規(guī)劃建設(shè)的中國(guó)工程院院士王夢(mèng)恕向《南風(fēng)窗》表示，中國(guó)鐵路總公司目前已經(jīng)背負(fù)了2.6萬億的負(fù)債，目前既無財(cái)力也無動(dòng)力去推動(dòng)大規(guī)模的鐵路建設(shè)。

原鐵道部制定2013年初的規(guī)劃是，當(dāng)年全路固定資產(chǎn)投資6500億，投產(chǎn)新線5200公里以上。從中國(guó)鐵路總公司發(fā)布的“全國(guó)鐵路主要指標(biāo)完成情況”看，今年前5個(gè)月鐵路固定資產(chǎn)投資為1576.1億元，尚不及原年度計(jì)劃的1/4。

隨著“四縱四橫”高鐵骨架網(wǎng)絡(luò)基本建成，高鐵建設(shè)的高潮已經(jīng)過去。據(jù)王夢(mèng)恕透露，今年，西安至成都、成都至蘭州以及鄭州到重慶高鐵線路已經(jīng)停建緩建。

這背后，固然有缺乏資金支持的緣故，但是更重要的因素或許在于，當(dāng)初鐵道部宣稱的修建高鐵有助于釋放既有線貨運(yùn)能力的目標(biāo)，并未達(dá)到預(yù)期的效果。

原鐵道部的一份內(nèi)部報(bào)告顯示，京津城際高速鐵路開通后，小京山線圖定貨物列車增加4對(duì)，年貨物輸送能力增加1095萬噸；膠濟(jì)高速鐵路開通后，既有膠濟(jì)鐵路圖定貨物列車增加11對(duì)，年貨物輸送能力增加2920萬噸；武廣高速鐵路開通后，既有京廣鐵路武廣段圖定貨物列車增加33對(duì)，年貨物輸送能力增加8760萬噸；鄭西高速鐵路開通后，既有隴海鐵路鄭西段圖定貨物列車增加5對(duì)，年貨物輸送能力增加1460萬噸；滬寧城際高速鐵路開通后，既有京滬鐵路滬寧段圖定貨物列車增加32對(duì)，年貨物輸送能力增加8395萬噸。

上述5條高鐵線路建成后，2012年對(duì)應(yīng)的既有線共計(jì)年增加貨運(yùn)量2.3億噸，不過，這一數(shù)字僅相當(dāng)于當(dāng)年鐵路貨運(yùn)總量的5%左右，與《鐵路中長(zhǎng)期規(guī)劃》規(guī)劃的、以及原鐵道部多次強(qiáng)調(diào)的“主要繁忙干線實(shí)現(xiàn)客貨分線”的目標(biāo)尚存在不小差距。

據(jù)鐵道部公開數(shù)據(jù)，武廣高鐵開通次年，原武廣鐵路每日仍然開行有100對(duì)普速旅客列車；京廣高鐵開通后，既有京廣線仍然保留了136對(duì)普速客車。對(duì)此，原鐵道部的解釋是為了滿足不同旅客對(duì)不同速度等級(jí)、不同票價(jià)的選擇。

北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)對(duì)《南風(fēng)窗》表示，京滬、京廣等高鐵開通后，原既有線保留了大量普速客車，客貨混運(yùn)的格局并沒有得到改變，因此為貨運(yùn)騰挪出的運(yùn)能并不及預(yù)期的多。

作為當(dāng)年“反高鐵派”的代表人物，趙堅(jiān)至今仍然堅(jiān)持認(rèn)為，如果把修高鐵的錢拿過來，可以多修3倍長(zhǎng)的普通鐵路，到2020年，中國(guó)鐵路總里程就能達(dá)到16萬公里的遠(yuǎn)期建設(shè)目標(biāo)。

此外，部分高鐵客流稀少，投資回收期拉長(zhǎng)，也促使規(guī)劃者對(duì)于高鐵新線的審批趨于謹(jǐn)慎。因此，既能夠少動(dòng)用中央資金，又能夠避免重復(fù)建設(shè)的，新一輪的鐵路擴(kuò)張，只有轉(zhuǎn)向地方政府主導(dǎo)的城際鐵路和市域鐵路。

歷史欠債如何還

這對(duì)于地方政府來說倒是個(gè)好消息。

2012年初，負(fù)債壓力之下，原鐵道部提出將其持有的城際鐵路股權(quán)，置換各省持有的鐵路干線股權(quán)，并由省方控股城際鐵路的思路。不久，河南、湖北陸續(xù)與鐵道部簽訂了置換協(xié)議，獲取省內(nèi)城際鐵路的控股權(quán)。

鐵道部雖然甩掉了城際鐵路的包袱，一些地方政府也有意接手，但實(shí)際操作起來卻有心無力。以武漢城市圈的4條城際鐵路為例，其總投資約為435億元，原計(jì)劃是地方政府和鐵道部各承擔(dān)一半，但鐵道部退出之后，融資重?fù)?dān)就全部落到地方政府肩上，其結(jié)果是，這4條城際鐵路的通車時(shí)間已一再延后，至今也沒有一條投入運(yùn)營(yíng)。

地方財(cái)力不濟(jì)的情況，并非湖北獨(dú)有。據(jù)中國(guó)鐵路總公司統(tǒng)計(jì)，今年前5個(gè)月，在國(guó)家鐵路和合資鐵路路網(wǎng)建設(shè)大中型項(xiàng)目中，地方政府及企業(yè)投資完成146.90億元，僅完成年計(jì)劃的20.6%，比上年同期減少60.39億元。

如今，發(fā)改委提出要加快建設(shè)城際鐵路后，湖北、河南等地城際鐵路融資有可能將得到中央輸血?？紤]到目前長(zhǎng)三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城際鐵路已經(jīng)基本建設(shè)完畢，因此，這一政策調(diào)整的受益方將主要是中西部地區(qū)。

發(fā)改委把鐵路建設(shè)方向從“長(zhǎng)大高鐵干線”轉(zhuǎn)向速度較低偏重支線的城際鐵路，某種程度上也有償還舊債的意味。

過去很長(zhǎng)一段時(shí)間，中國(guó)鐵路建設(shè)就一直是東部快于中西部。仍以湖北為例，直到2012年7月漢宜鐵路通車，這才結(jié)束了有著中部糧倉(cāng)之稱的江漢平原不通國(guó)家鐵路的歷史。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，全國(guó)不通鐵路的29個(gè)地級(jí)市中，有25個(gè)是在云南、四川、青海、西藏等中西部地區(qū)。

而前幾年的高鐵大躍進(jìn)，更是拉大了地區(qū)間的不平衡。當(dāng)很多中西部城市省會(huì)之間尚未通高鐵時(shí)，北京、天津兩地之間則已經(jīng)有兩條最高時(shí)速為350公里的高鐵連接；上海和南京目前正在籌劃經(jīng)過兩地之間的第三條高鐵。

“鐵路修到哪里，就富到哪里，這是大家都知道的道理。”王夢(mèng)恕說，加大對(duì)中西部地區(qū)的鐵路建設(shè)，不僅便利了當(dāng)?shù)亟煌?，重要的是還將拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)低迷的大背景下，具有重要意義。

此外，提高鐵路在交通運(yùn)輸中的比重，還將有助于降低中西部的單位產(chǎn)值的能耗比，加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，并有助于改善日益惡化的空氣質(zhì)量。

德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿近期曾做過如下測(cè)算：高速鐵路消耗的能源分別僅相當(dāng)于高速公路和航空運(yùn)輸?shù)?0%和5%。馬駿建議，到2020 年，中國(guó)鐵路總里程應(yīng)達(dá)到16 萬公里，比2012 年的9.8 萬公里提高63%，這才有可能滿足在公路運(yùn)輸保持4%低增速的情況下，整個(gè)社會(huì)輸運(yùn)總量的增長(zhǎng)。

但是現(xiàn)在的問題是，對(duì)于地方城際鐵路來說，繼承的投資者對(duì)此興趣更弱。

鐵道部被撤銷之后，中國(guó)鐵路總公司依然掌握鐵路的投資權(quán)限，一些地方政府則擔(dān)心，從政府到國(guó)企這一身份的轉(zhuǎn)變，未來的鐵路投資導(dǎo)向調(diào)整，將更關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益好的鐵路項(xiàng)目，而中西部的公益性、開發(fā)性鐵路項(xiàng)目投資趨于弱化。

事實(shí)上，即便發(fā)達(dá)地區(qū)的城際鐵路，目前仍面臨著嚴(yán)重的盈利難題。今年7月初，國(guó)內(nèi)各省鐵路投資公司負(fù)責(zé)人在杭州召開會(huì)議，大家競(jìng)相吐苦水，反應(yīng)盈利困難：預(yù)計(jì)到今年底，廣珠城際累計(jì)虧損32.6億元，廣深港客專累計(jì)虧損22億元。

中西部新建的城際鐵路的財(cái)務(wù)報(bào)表，也可能較為難看。業(yè)內(nèi)人士預(yù)計(jì)，2014年初通車的湖北4條城際鐵路，年運(yùn)營(yíng)收入預(yù)計(jì)約為8億元，而年成本費(fèi)用則達(dá)30億元，可謂開通當(dāng)日即是虧損之時(shí)。

“資金的事情其實(shí)并不是大問題?！蓖鯄?mèng)恕說，鐵路本身是一個(gè)公共產(chǎn)品，暫時(shí)的虧損也不足為懼，關(guān)鍵是政府要下決心去做這個(gè)事情，真正地把一個(gè)完整的鐵路網(wǎng)給搭起來。