紀(jì)律與法律之間的“雙規(guī)”

葉竹盛

“雙規(guī)”的復(fù)雜面目

多年以后回顧中國的反腐史，“雙規(guī)”一定是一個關(guān)鍵詞。這個詞進(jìn)入公眾視野主要有兩種場合：一是有關(guān)部門宣布某官員“涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)，正接受組織調(diào)查”，這往往意味著一個官員政治生涯的結(jié)束、囚獄的開始，這種情況常常會引來公眾一片“歡欣鼓舞”；二是每當(dāng)“雙規(guī)”中的官員因各種原因喪命，官員家屬、學(xué)者、律師便會提出百般質(zhì)疑，而公眾的心態(tài)則往往在“活該”和“無視”之間搖擺。

近期，“雙規(guī)”也正是以這種兩種輿論反響截然相反的方式，分別因“劉鐵男案”和“於其一案”進(jìn)入公眾視野。去年底，媒體人羅昌平在微博上實名舉報原國家發(fā)改委副主任、國家能源局局長劉鐵男涉嫌貪腐，在公眾經(jīng)過近半年的等待和各種揣測之后，“雙規(guī)”消息正式發(fā)布。接踵而來的是，公眾為“打老虎”的反腐勢頭沒有減弱而“歡呼”，羅昌平傳奇般的微博實名舉報“歷程”也被媒體細(xì)細(xì)盤點。

今年4月份，溫州市工業(yè)投資集團(tuán)有限公司總工程師於其一在“雙規(guī)”期間猝死，一說是“洗澡期間摔倒”身亡，一說是“溺水死亡”。家屬發(fā)現(xiàn)於其一身上存在“大面積損傷”。事后，當(dāng)?shù)厥形闪０附M對事件進(jìn)行調(diào)查。

“雙規(guī)”在制度上的定義是1990年國務(wù)院頒布的《行政監(jiān)察條例》中所規(guī)定的監(jiān)察機關(guān)在案件調(diào)查中有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點，就檢查事項涉及的問題做出解釋和說明”?！半p規(guī)”在正式文件中也稱作“兩規(guī)”。1997年，《行政檢察法》通過，將原條例中“規(guī)定”改為“指定”，因此有了“兩指”的說法。1993年，中紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公，因此在實踐中，一般很難區(qū)分“雙規(guī)”和“兩指”。

“雙規(guī)”在一系列反腐大案中，發(fā)揮了顯著成效，陳希同、胡長青、成克杰、陳良宇等案都在“雙規(guī)”這一“反腐利器”之下，迎刃而解。

在中紀(jì)委制度反腐專家李永忠看來，“雙規(guī)”是當(dāng)下反腐敗斗爭所需要的，是為了適應(yīng)目前中國嚴(yán)峻的反腐形勢而創(chuàng)造的一種“舉世無雙”的反腐戰(zhàn)術(shù)，“沒有比‘兩規(guī)更厲害的做法了”。李永忠曾在地方當(dāng)紀(jì)檢監(jiān)察室主任8年，大約一兩成的案件動用“雙規(guī)”手段，查辦的所有案件“均告破”。

一方面是“反腐利器”，一方面是“致命黑洞”。自上世紀(jì)90年代以來，“雙規(guī)”便籠罩著神秘的面紗，以復(fù)雜的面目示人。

“反腐利器”的鑄成

那么，區(qū)別于司法程序的“雙規(guī)”是如何發(fā)揮反腐奇效的呢？這首先與“雙規(guī)”隱秘的辦案地點有關(guān)。

1998年，中紀(jì)委、監(jiān)察部《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)依法采用“兩指”“兩規(guī)”措施若干問題的通知》中規(guī)定，“雙規(guī)”場所不能設(shè)置在司法機關(guān)的辦公、羈押場所和行政部門的收容遣送場所，且不能修建用于“兩指”和“雙規(guī)”的專門場所。2001年，中紀(jì)委再次下發(fā)文件，要求“雙規(guī)”地點“必須選在能夠確保安全的地方，一般應(yīng)選在具有安全防范條件的平房或者樓房的一層”。

據(jù)介紹，酒店、招待所、軍事基地，甚至是普通民居都可能成為“雙規(guī)”場所。《南風(fēng)窗》記者詢問過多名刑事律師，他們所代理的官員貪腐案件的被告人，大多在特定的酒店或招待所房間里接受“雙規(guī)”。

中央黨校教授林喆曾參觀過地方紀(jì)委一處“雙規(guī)點”，據(jù)她介紹，“雙規(guī)點”的布置類似酒店的標(biāo)準(zhǔn)間，只是房間內(nèi)的所有尖銳處都用橡皮包裹起來，防止意外發(fā)生。人民網(wǎng)曾刊登了一組由探訪過中紀(jì)委設(shè)在大山深處的一處“辦案基地”的人士拍攝的照片，顯示該守衛(wèi)森嚴(yán)的基地配備有詢問室、心理測試室和偵查指揮室。

“雙規(guī)”的第二個特點是紀(jì)委辦案小組和司法機關(guān)相比，具有相對的獨立性，主要是因為大多小組成員是臨時從不同的單位抽調(diào)的，相互之間大多原本不相熟，因此排除了人際關(guān)系等因素的干擾。

中紀(jì)委《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范使用“兩規(guī)”措施的通知》中規(guī)定：“陪護(hù)人員從黨的機關(guān)工作人員和國家工作人員中挑選，也可商請有關(guān)國家機構(gòu)選派。對陪護(hù)人員要認(rèn)真培訓(xùn)，明確責(zé)任，嚴(yán)格紀(jì)律?！痹忻襟w報道稱，“每‘雙規(guī)一人，少說有6～9人分早中晚3班24小時全程陪護(hù)，夜間陪護(hù)不能睡覺?！?/p>

一位不愿具名的紀(jì)委工作人員告訴《南風(fēng)窗》記者，如果嚴(yán)格按照規(guī)定，“雙規(guī)”時限不能超過案件調(diào)查時限，也不能使用刑訊逼供等手段，并且應(yīng)當(dāng)保持一定的公開性，即“24小時通知”等規(guī)定，那么“雙規(guī)”實際上和目前法律規(guī)定的檢察機關(guān)所能使用的手段相差不大，因此效果也應(yīng)當(dāng)差不多。但是為什么“雙規(guī)”仍然未被放棄使用呢？該人員分析，一是“雙規(guī)”相對司法手段具有更高的隱秘性，即使其間動用了“非常規(guī)”手段，也很難發(fā)現(xiàn)和追究。更重要的是，“檢察機關(guān)辦案的話在有些東西的度上很難把握得住”。

李永忠向《南風(fēng)窗》記者總結(jié)了“雙規(guī)”之所以具有很大震懾力的原因。他根據(jù)自己辦案經(jīng)驗和研究結(jié)果總結(jié)出了“雙規(guī)”的一個道理和三大定律。一個道理就是，貪腐群體因為經(jīng)濟(jì)利益結(jié)合在一起，但是對他們而言“沒有永遠(yuǎn)的朋友，只有永遠(yuǎn)的利益”。三大定律，一是“馬桶定律”，官員被帶離權(quán)位，相當(dāng)于屁股離開馬桶，臭味就會立刻散發(fā)出來，犯罪跡象隨之呈現(xiàn)；二是“樹倒猢猻散定律”，被“雙規(guī)”官員與其他涉案人員相互孤立后，“猢猻”們就會驚慌失措，很容易各個擊破；三是“信息不對稱定律”，“雙規(guī)”后，官員和外界失去聯(lián)系，貪腐的攻守同盟就自動瓦解。

“雙規(guī)”的威力足以讓每個官員聞之色變，這一點甚至被用以敲詐官員。2009年3月，重慶某區(qū)一名局長被3名無業(yè)游民假扮的“紀(jì)委人員”以“雙規(guī)”名義帶到酒店房間“審訊”?！凹匐p規(guī)”期間，該局長對罪行和盤托出，還交出了隨身攜帶的銀行卡和密碼。無獨有偶，2010年5月，安徽全椒縣某局局長同樣被假扮的“紀(jì)委人員”以調(diào)查的名義帶走，在案發(fā)40多個小時后被警方成功解救。據(jù)媒體報道，該局長被帶走時“表現(xiàn)順從”。

前述隱秘的辦案地點和獨立的辦案小組這兩大“雙規(guī)”戰(zhàn)術(shù)，以及紀(jì)委工作組更善于把握“有些東西”的特點，是李永忠所總結(jié)出來的三大定律發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。這些特色使得“雙規(guī)”成為了“反腐利器”，但其中卻也埋下的問題也不容忽視。

與法治接軌

清華大學(xué)廉政研究室主任程文浩去年11月份曾參與中紀(jì)委書記王岐山主持的反腐專家座談會。程文浩認(rèn)為，從反腐敗斗爭的現(xiàn)實需要來看，“雙規(guī)”確有一定的必要性。然而，大部分學(xué)者同時也認(rèn)為，“雙規(guī)”應(yīng)當(dāng)與法治接軌，并在司法制度成熟之后，放棄這項過渡性的措施。李永忠雖然贊同“雙規(guī)”的實用性，同時卻也認(rèn)為，“雙規(guī)”在制度上“不是和法律沒有沖突”，應(yīng)當(dāng)慎用、少用，直至條件成熟時不用。

目前， “雙規(guī)”在制度上的確定性逐漸加強，法治因素增多，例如中紀(jì)委2001年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范使用“兩規(guī)”措施的通知》中規(guī)定，在使用“兩規(guī)”措施中，因違反規(guī)定失職、瀆職造成嚴(yán)重后果的，或者有逼供、誘供、體罰等情形的，或者無權(quán)使用而使用“兩規(guī)”措施的，應(yīng)嚴(yán)肅追究直接責(zé)任者的責(zé)任。此外，2005年中紀(jì)委“7號文”也明確規(guī)定，“雙規(guī)”中要保障調(diào)查對象的權(quán)利，包括申辯權(quán)、申訴權(quán)、人身權(quán)、知情權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。然而在實踐中，就像“於其一案”一樣，“雙規(guī)”仍然存在不少未能與法治接軌的情形。

2005年3月，河北省國資委紀(jì)委“雙規(guī)”了原河北省國際信托投資公司黨委書記、董事長梁云才等人?！半p規(guī)”期間，紀(jì)委從河北省國資委下屬公司抽調(diào)的3名辦案人員多次毆打梁云才，導(dǎo)致后者死亡。饒有意味的是，3名抽調(diào)人員中，除一人是國企保衛(wèi)科民警外，其余二人分別是沒有辦案經(jīng)驗和資歷的武裝部干事和“臨時工”司機。

“梁云才案”的媒體報道中引用了該案《起訴意見書》的記載：“看護(hù)人員以（梁云才）坐姿不正，不符合要求”、“態(tài)度不老實，不老實交待問題”為由，多次毆打梁云才。其中，“左書平（即前述民警）用墩布把兒抽打梁云才的后背，將棍子打折，用凳子猛擊梁云才的后背、肋部，造成梁胸部多處骨折，胸部、雙臂、雙腿廣泛性皮下組織、肌肉出血，致使梁云才因大面積軟組織損傷、出血所致出血性休克合并創(chuàng)傷性休克”。

事后，3人以故意傷害罪分別被判處無期徒刑、15年有期徒刑和10年有期徒刑。此外，另有兩名參與辦案的紀(jì)檢人員因“明知看管人員毆打，卻不加制止”而被判玩忽職守罪，分別是有期徒刑7年和有期徒刑3年緩刑5年。

“梁云才案”的判決結(jié)果表明，“雙規(guī)”并非司法過程，否則適用的罪名應(yīng)該是“刑訊逼供罪”。刑法學(xué)教授徐松林告訴《南風(fēng)窗》，適用故意傷害罪的是普通主體，不要求是國家機關(guān)工作人員，而適用于國家工作人員的玩忽職守罪則屬于過失犯罪，量刑最高只有7年。相比之下，刑訊逼供致人傷殘或死亡的，依故意傷害罪和故意殺人罪從重處罰，最高是死刑，但這一罪名只適用于司法機關(guān)的工作人員。盡管“梁云才案”中也有民警，但最終依然以針對普通主體的故意傷害罪判刑。

就在於其一死亡后兩周，又有消息傳出，河南省三門峽市中院副院長賈九翔在“雙規(guī)”期間死亡，官方稱其死于“突發(fā)心臟病”，家屬則反駁說賈沒有心臟病。類似的“雙規(guī)”死亡事件，近年來常見諸報端，大多被認(rèn)定為意外死亡?！赌巷L(fēng)窗》記者經(jīng)過多方查詢，發(fā)現(xiàn)類似“梁云才案”最終追究“雙規(guī)”辦案人員的案例非常少見。

1997年，天津市寶坻縣法院法官王晉英被指犯有徇私舞弊罪，先后接受紀(jì)委和檢察院調(diào)查。事后因證據(jù)不足，王被釋放。釋放后，王申請國家賠償。天津市第一中級法院在判決書中寫道，紀(jì)委“是黨的組織，不是國家機關(guān)，我國《國家賠償法》規(guī)定侵權(quán)主體必須是國家機關(guān)”，因此紀(jì)委調(diào)查的時間不應(yīng)計入國家賠償?shù)姆秶?/p>

青年政治學(xué)院法律系講師柳建龍?zhí)岢?，雖然國家賠償?shù)拇_不適用于“雙規(guī)”，但是根據(jù)《行政訴訟法》對于國家機關(guān)“不作為”也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定，法理上仍然可以追究國家監(jiān)察機關(guān)的責(zé)任。

中紀(jì)委書記王岐山在今年初講話中表示，“當(dāng)前反腐要以治標(biāo)為主，為治本贏得時間?！痹诶钣乐铱磥?，在戰(zhàn)術(shù)層面上使用“雙規(guī)”，進(jìn)行反腐“殲滅戰(zhàn)”是治標(biāo)的需要，但是長期來看，治本只能依靠“制度反腐”，而不是“權(quán)力反腐”。

5月27日，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》頒布，構(gòu)成了第一部正式、公開的黨內(nèi)“立法法”。根據(jù)這兩部法規(guī)，包括中紀(jì)委在內(nèi)的黨的機關(guān)所頒布的黨內(nèi)法規(guī)都要通過備案審查，其中一條審查標(biāo)準(zhǔn)是“是否同憲法和法律不一致”。“雙規(guī)”的制度性規(guī)定主要以黨內(nèi)法規(guī)的形式體現(xiàn)，這兩部法規(guī)的出臺，或是“雙規(guī)”走向法治化的前奏。

雙規(guī)：制度建設(shè)歷程

1990年

國務(wù)院頒布的《行政監(jiān)察條例》規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)在案件調(diào)查中有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點，就檢查事項涉及的問題做出解釋和說明”。

1994年

《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》頒布實施，規(guī)定“雙規(guī)”不僅適用于紀(jì)委正式立案的調(diào)查，也適用于立案前的初步核查?！半p規(guī)”適用“凡是知道案件情況的組織和個人”。

1997年

《行政檢察法》通過，將原條例中“規(guī)定”改為“指定”，并且增加了一句規(guī)定，“但是不得對其實行拘禁或者變相拘禁”。

2001年

中紀(jì)委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范使用“兩規(guī)”措施的通知》，要求只有在紀(jì)委“已經(jīng)掌握了涉嫌違紀(jì)黨員的一些嚴(yán)重違紀(jì)事實及證據(jù)，具備了給予其紀(jì)律處分的條件，但仍有重要問題需要使用‘兩規(guī)措施深入調(diào)查的”情況下，才能適用“兩規(guī)”。另外，嚴(yán)格要求“對非黨員一律不準(zhǔn)使用‘兩規(guī)措施”。

2005年

中紀(jì)委發(fā)布“7號文”—《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)嚴(yán)格依紀(jì)依法辦案的意見》，重申“兩規(guī)”對象必須是黨員，并將“兩規(guī)”實施主體限制在縣處級及以上紀(jì)檢機關(guān)，設(shè)置了更為嚴(yán)格的“兩規(guī)”審批程序。此外，針對超期“兩規(guī)”的問題，“7號文”規(guī)定，“兩規(guī)”的時限不得超過案件調(diào)查的時限，如果因為案件復(fù)雜等原因需要延期的，則需要通過更為嚴(yán)格的審批程序。