分解“一把手”權(quán)力

李克誠(chéng)

近年來(lái)，黨政正職領(lǐng)導(dǎo)（俗稱(chēng)“一把手”）腐敗行為愈發(fā)引起重視，有人甚至把市縣委書(shū)記列為廉政高風(fēng)險(xiǎn)崗位。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）再度強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督。這被視為中共高層在嚴(yán)管“一把手”上達(dá)成高度共識(shí)。

然而，如何規(guī)范“一把手”用權(quán)，“一把手”監(jiān)督難的困境究竟該如何破題，迄今仍需進(jìn)一步探索。中央紀(jì)委監(jiān)察部近日在官網(wǎng)發(fā)布的關(guān)于三中全會(huì)《決定》的解讀文章，則粗線條勾勒出了今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)在“一把手”用權(quán)監(jiān)管上的大致思路和可能路徑。

監(jiān)管“失靈”

關(guān)心中國(guó)反腐局勢(shì)的人士都會(huì)注意到，這些年，我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的腐敗分子中，有相當(dāng)一部分就是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，有的還是高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，如陳良宇、劉志軍等。中紀(jì)委的解讀文章中也提到，前幾年在黨政機(jī)關(guān)縣處級(jí)以上所有受紀(jì)律處分的干部中，一把手的比例占總數(shù)的1/3以上。

“一把手”頻頻落馬，固然與其個(gè)人因素有關(guān)，但更深層的原因，則暴露出我國(guó)對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的制約和監(jiān)督不足甚至存在真空。其中，最核心的問(wèn)題就在于“一把手”的權(quán)力過(guò)于集中。實(shí)際上，早在1980年，鄧小平就敏銳地指出：“在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書(shū)記， 特別是集中于第一書(shū)記， 什么事都要第一書(shū)記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)各級(jí)代表大會(huì)不同程度地存在這個(gè)問(wèn)題?！?p>

特別是近幾年，幾乎各種事項(xiàng)都要求一把手“負(fù)總責(zé)”，更是加劇了權(quán)力向主要領(lǐng)導(dǎo)聚攏的趨勢(shì)。由于權(quán)力制約不力、監(jiān)督乏力，少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)干部把權(quán)力作為謀取個(gè)人利益的工具，習(xí)慣凌駕于班子集體之上、凌駕于組織之上，大搞“一言堂”，甚至一手遮天。鄧小平曾指出：“權(quán)力過(guò)分集中，妨礙社會(huì)主義民主制度和黨的民主集中制的實(shí)行，妨礙社會(huì)主義建設(shè)的發(fā)展，妨礙集體智慧的發(fā)揮，容易造成個(gè)人專(zhuān)斷，破壞集體領(lǐng)導(dǎo)，也是在新的歷史條件下產(chǎn)生官僚主義的一個(gè)重要原因?！?/p>

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，30多年來(lái)，執(zhí)政黨也出臺(tái)了一系列的規(guī)章制度來(lái)加以完善，特別是2003年的《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，明確把各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的“一把手”作為監(jiān)督的重點(diǎn)，并規(guī)定了10項(xiàng)監(jiān)督制度—“集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)、重要情況通報(bào)和報(bào)告、述職述廉、民主生活會(huì)、信訪制度、巡視、談話和誡勉、輿論監(jiān)督、詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)、罷免或撤換要求及處理”。但成效似乎并不明顯，對(duì)一把手監(jiān)管“失靈”的局面并沒(méi)有得到根本改變，“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督太軟、下級(jí)監(jiān)督太難”的困境仍持續(xù)存在。

強(qiáng)化班子內(nèi)部相互制約

如何規(guī)范“一把手”用權(quán)的行為、破解“一把手”難以監(jiān)督的困境呢？近年來(lái)，黨建理論界和實(shí)務(wù)界都提出了不少方案，有的已進(jìn)入實(shí)施階段。比如，以加強(qiáng)上級(jí)監(jiān)督為例，主要是通過(guò)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)的巡視、強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)辦案的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)等。

而中央紀(jì)委監(jiān)察部對(duì)《決定》的解讀文章，則從強(qiáng)化同級(jí)監(jiān)督的角度，提出了新思路。概括而言，就是要適當(dāng)分解主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力和責(zé)任，形成領(lǐng)導(dǎo)班子成員內(nèi)部相互制約和協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行閉環(huán)系統(tǒng)。眾所周知，由于領(lǐng)導(dǎo)班子成員朝夕相處，更了解彼此的情況，因此，從理論層面來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間的相互監(jiān)督，是對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督的最有效方式。

但是，在實(shí)踐層面，從近年來(lái)查處的一些大案要案可看出，一些“一把手”身處高位，大權(quán)獨(dú)攬，并不能正確處理自己與副職等班子成員之間的關(guān)系。特別是，在“一把手”對(duì)同級(jí)副職的提拔任用擁有重要發(fā)言權(quán)的現(xiàn)狀下，即使副職對(duì)“一把手”有意見(jiàn)，往往既不愿、也不敢公開(kāi)提出來(lái)，更談不上對(duì)“一把手”的監(jiān)督了。長(zhǎng)此以往，領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部以及上下級(jí)組織之間，就形成了越來(lái)越嚴(yán)重的人身依附關(guān)系。

因此，在這種情況下，對(duì)“一把手”限權(quán)、分權(quán)，就成為改革現(xiàn)狀的當(dāng)務(wù)之急。這也是中央紀(jì)委監(jiān)察部在解讀三中全會(huì)《決定》時(shí)提出的思路。也就是，應(yīng)按照分工負(fù)責(zé)原則來(lái)確定主要領(lǐng)導(dǎo)干部分管的事項(xiàng)、掌握的權(quán)力以及應(yīng)負(fù)的責(zé)任，“減少主要領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)具體事務(wù)的插手干預(yù)，降低主要領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)班子成員晉升時(shí)的權(quán)重”。

實(shí)際上，近年來(lái)，各地已在陸續(xù)嘗試并推行主要領(lǐng)導(dǎo)干部不直接分管具體事務(wù)的制度。這方面，湖南省的探索走在前列。2007年前后，湖南郴州發(fā)生了系列腐敗案，包括市委原書(shū)記李大倫、原市長(zhǎng)周政坤等多名“一把手”在內(nèi)的一大批重要領(lǐng)導(dǎo)干部被查處，涉及此案的150多人中，縣（市、區(qū)）委書(shū)記、市直單位的“一把手”占相當(dāng)數(shù)量。郴州系列腐敗案造成了惡劣影響。湖南痛定思痛，省紀(jì)委決定在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，全面探索對(duì)“一把手”權(quán)力進(jìn)行制約。主要做法是，黨政正職“三個(gè)不直接分管”、“三重一大”事項(xiàng)集體決策以及一把手“末位表態(tài)”制度。

具體而言，“三個(gè)不直接分管”規(guī)定，黨政正職不直接分管干部人事、財(cái)政（務(wù)）、工程建設(shè)項(xiàng)目，這些工作的日常管理權(quán)力必須分解給班子副職，黨政正職要把主要精力放在掌控全局和宏觀把握上，并加強(qiáng)對(duì)相關(guān)決策執(zhí)行、落實(shí)情況的監(jiān)督。

“三重一大”集體決策和一把手“末位表態(tài)”制度是指，對(duì)于重大事項(xiàng)決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排、大額資金使用等“三重一大”事項(xiàng)，必須依程序、按規(guī)定由領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定。議題決策前，要書(shū)面通知班子成員醞釀，不得臨時(shí)動(dòng)議；緊急突發(fā)事件未經(jīng)集體研究先行處置的，事后黨政正職應(yīng)及時(shí)向班子成員通報(bào)，并有書(shū)面記錄。領(lǐng)導(dǎo)班子討論決定上述“三重一大”事項(xiàng)時(shí)，黨政正職不能事先“定調(diào)”，必須在聽(tīng)取領(lǐng)導(dǎo)班子成員的意見(jiàn)后再歸納總結(jié)并表態(tài)；對(duì)意見(jiàn)分歧較大的，應(yīng)暫緩決策。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，“三個(gè)不直接分管”，使權(quán)力在領(lǐng)導(dǎo)集體內(nèi)部重新分配，讓“一把手”用權(quán)得到制衡，也為黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部筑起了一道廉政風(fēng)險(xiǎn)的“防火墻”。而“三重一大”集體決策和一把手“末位表態(tài)”，則可防止出現(xiàn)一把手通過(guò)先定調(diào)子、臨時(shí)動(dòng)議等手段，間接操縱對(duì)重大事項(xiàng)的決定權(quán)。

用細(xì)節(jié)保障制度執(zhí)行“不走樣”

受訪的政界人士對(duì)《南風(fēng)窗》記者說(shuō)，在制度設(shè)計(jì)上，一把手“三個(gè)不直接分管”、“三重一大”事項(xiàng)集體決策、“末位表態(tài)”等，對(duì)防止“一把手”濫用權(quán)力都非常有用。但問(wèn)題的關(guān)鍵是，在實(shí)施層面，則要考慮通過(guò)嚴(yán)格的程序和可執(zhí)行的細(xì)則來(lái)確保“好的制度”在執(zhí)行中不走樣、不變形。

比如，“三重一大”事項(xiàng)本身是個(gè)原則性的提法，具體到各個(gè)地方、部門(mén)、層級(jí)，到底什么是本單位的“重大事項(xiàng)”、“重要決策”，哪些崗位屬于本單位的“重要人事任免”，什么樣的事項(xiàng)才稱(chēng)得上是“重大項(xiàng)目安排”，多少數(shù)額以上的資金使用才算“大額度資金使用”，由于每個(gè)單位、部門(mén)的職能作用不同，因此，這些內(nèi)容也不盡相同。所以，在執(zhí)行時(shí)，當(dāng)務(wù)之急是要盡量能對(duì)上述“三重一大”事項(xiàng)予以具體化和標(biāo)準(zhǔn)化。其次，是對(duì)“三重一大”事項(xiàng)的商議、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)，確定一套標(biāo)準(zhǔn)化的操作流程，并且要在每個(gè)環(huán)節(jié)中，明確相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)和具體操辦人的責(zé)任，這樣一旦今后出了問(wèn)題，可以進(jìn)行有效追責(zé)。

再比如，領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策，往往是通過(guò)開(kāi)會(huì)表決的方式來(lái)通過(guò)決議。但不同的表決方式（口頭表決、舉手表決還是匿名投票表決），往往會(huì)影響到班子成員的表決行為。目前，大部分集體決策都是采用口頭表決方式，也就是“一把手”口頭征詢(xún)?cè)谧钠渌嘧映蓡T意見(jiàn)，最后大家多以口頭贊同“通過(guò)”了某一決定。這種做法也使集體領(lǐng)導(dǎo)制度容易流于形式。這導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中，集體決策成了個(gè)人專(zhuān)斷決策的外衣。也就是說(shuō)，集體決策應(yīng)當(dāng)通過(guò)具體的決策形式來(lái)保障，比如票決制。

《決定》提出，推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度。權(quán)力和責(zé)任是對(duì)等的。過(guò)去“一把手”的權(quán)力過(guò)大和無(wú)法問(wèn)責(zé)兩個(gè)問(wèn)題是聯(lián)系在一起的。分解“一把手”權(quán)力的過(guò)程，同樣也是把問(wèn)責(zé)搞清楚的過(guò)程。而要界定清楚責(zé)任，不僅要公布權(quán)力清單，權(quán)力運(yùn)行的程序也應(yīng)當(dāng)是透明和公開(kāi)的，這樣問(wèn)責(zé)才會(huì)有的放矢。