政府產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼“內(nèi)外有別”

張綱綱

中國是“雙反”的常客，屢遭“反傾銷”和“反補(bǔ)貼”調(diào)查。在“雙反”當(dāng)中，雖然各有所指，但是國際上各種“雙反”調(diào)查的結(jié)果顯示，政府補(bǔ)貼是背后導(dǎo)致“雙反”最主要和最常見的原因之一。

中國政府每年都花大筆的錢對一些特定的產(chǎn)品和行業(yè)給予補(bǔ)貼，但世界上其他各國政府也不例外。可以說，世界上沒有任何一個國家是沒有進(jìn)行過任何形式的政府補(bǔ)貼的。但為什么中國卻成為世界上其他國家，特別是歐美國家“雙反”的頭號攻擊對象？歐美各國政府的政府補(bǔ)貼采用了什么形式？它們與中國的政府補(bǔ)貼又有什么不同之處呢？

歐美的政府補(bǔ)貼

世界貿(mào)易組織（WTO）并沒有詳細(xì)列出各種具體的政府補(bǔ)貼形式。但從現(xiàn)實的情況來看，常用的有兩種，一種是直接支付，另一種是稅收優(yōu)惠，直接補(bǔ)貼發(fā)生在政府財政支出環(huán)節(jié)，而稅收優(yōu)惠是在財政收入征收環(huán)節(jié)就給予財政補(bǔ)貼。

在歐美國家，任何新的稅收優(yōu)惠政策出臺之前，必須先修改既定的稅法。而一旦形成法律，再變更起來就沒有那么容易了。這就是為什么歐美國家的許多優(yōu)惠政策說是臨時性的，有一定的時間期限，但實際上一施行起來，就再也回不去了，被一直保留了下來。

有鑒于此，歐美國家在政府補(bǔ)貼方式上不斷創(chuàng)新，一些新的補(bǔ)貼方式陸續(xù)出現(xiàn)，比如類財政補(bǔ)貼（In-kind Subsidies）。與直接支付和稅收優(yōu)惠相比，類財政補(bǔ)貼并不直接影響政府的財政收入，但是它卻能讓被補(bǔ)貼的對象從中收益。

有研究表明，從2000年開始，經(jīng)合組織（OECD）成員國每年大約花4.7萬億美元用在政府采購上。雖然大多數(shù)采購被認(rèn)為是在市場公平競爭的機(jī)制下完成的，但許多人相信這其中有相當(dāng)?shù)囊徊糠制鋵嵑姓a(bǔ)貼的成分。

一個很典型的例子就是對國家控制的自然資源的特許使用權(quán)。國家只允許指定的能源公司勘探，開采和利用屬于國家的礦山、油田、油氣井等，從而將其他競爭對手排斥在外。

另有一些新興的政府補(bǔ)貼方式，比如政府信用補(bǔ)貼和擔(dān)保，提供低息貸款，以及政府采購。政府采購似乎并不是那么直觀，根據(jù)WTO的規(guī)定，如果政府在采購時，本國商品優(yōu)先于國外的同等類似商品，那么這也算政府補(bǔ)貼。

每年各國政府都花大量的資金在政府采購上，有研究表明，從2000年開始，經(jīng)合組織（OECD）成員國每年大約花4.7萬億美元用在政府采購上。雖然大多數(shù)采購被認(rèn)為是在市場公平競爭的機(jī)制下完成的，但許多人相信這其中有相當(dāng)?shù)囊徊糠制鋵嵑姓a(bǔ)貼的成分。

近年來，歐美政府在進(jìn)行補(bǔ)貼時非常喜歡采用市場價格支持的方式。所謂市場價格支持，就是政府通過一系列政策干預(yù)，人為地提高某一類產(chǎn)品的市場價格，從而將一部分資金從消費者的腰包轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)廠商手中，起到補(bǔ)貼的作用。

與直接支付和稅收優(yōu)惠相比，這對政府的財政收入不會有直接影響，而且對廠商的補(bǔ)貼不那么容易被人發(fā)現(xiàn)。正是由于這些好處，市場價格支持成為歐美政府在考慮補(bǔ)貼方式時的“新寵”。

雖然各國政府在所采用的補(bǔ)貼方式上各有不同，但所相同的是大家都認(rèn)為政府補(bǔ)貼十分必要。

政府補(bǔ)貼的兩面性

就像其他任何公共政策一樣，政府補(bǔ)貼有其兩面性，有利也有弊。在許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的眼里，政府補(bǔ)貼的弊端甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過它所帶來的好處。

最受經(jīng)濟(jì)學(xué)家們指責(zé)的是政府補(bǔ)貼對市場機(jī)制的扭曲，從而大大降低了市場的自我調(diào)節(jié)能力，影響了市場經(jīng)濟(jì)的效率。在市場經(jīng)濟(jì)中，價格由供需雙方的均衡來決定，可是政府補(bǔ)貼卻人為地打破了這種均衡，從而讓價格不能夠真正體現(xiàn)供給和需求。

一個典型的例子就是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。據(jù)《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志統(tǒng)計，2011年經(jīng)合組織成員國中的富裕國家用于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的金額高達(dá)2520億美元，像挪威、瑞士這些國家的農(nóng)民超過一半的農(nóng)業(yè)收入來自政府的補(bǔ)貼。

以蔗糖為例，歐盟為支持境內(nèi)的蔗糖生產(chǎn)和出口企業(yè)，對每出口價值1歐元的蔗糖給予大約3.3歐元的政府財政補(bǔ)貼，從而讓歐盟出口的蔗糖在國際市場上具有價格競爭力。這樣不僅人為地降低了歐盟蔗糖的成本和銷售價格，而且嚴(yán)重打擊了那些發(fā)展中國家的蔗糖生產(chǎn)和出口企業(yè)，破壞了市場競爭的有效性。

正是由于每年有大量的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，許多歐美的農(nóng)場主根本不在乎自己地里種了什么，收成怎樣，也不會去想怎么改進(jìn)種子、生產(chǎn)技術(shù)來提高產(chǎn)量等等。他們利用慷慨的政府補(bǔ)貼，照樣過著十分富足和奢侈的生活。

那些擁有大量土地的歐洲皇室就更別提了，他們跟農(nóng)業(yè)八竿子都打不著，但是憑借著名下的土地照樣從各國政府獲得大量的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。有報告顯示，2004年英國女王伊麗莎白二世和威斯敏斯特公爵每人還收到大約50萬英鎊的政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，真是讓人哭笑不得。

許多政治家都信誓旦旦地說政府補(bǔ)貼是為了保護(hù)弱勢群體，維護(hù)社會的公平。果真如此嗎？

以美國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為例，據(jù)有關(guān)研究機(jī)構(gòu)的估計，1994年到2005年間，大約10%的被補(bǔ)貼對象（這里包括全國性，甚至跨國性的農(nóng)業(yè)研發(fā)、生產(chǎn)、加工和出口企業(yè)等）卻接受到總額73%的各類補(bǔ)貼，而其他90%的被補(bǔ)貼對象（主要是那些中小型、地方性的農(nóng)場主）所接受到的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不到補(bǔ)貼總額的27%。

經(jīng)合組織的報告也顯示農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼遵循80︰20原則，也就是說80%的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是由20%的被補(bǔ)貼對象所占有。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的最大受益者，不是那些真正需要政府幫助的中小農(nóng)場主，而是被那些極少數(shù)的大農(nóng)場主和農(nóng)業(yè)企業(yè)所瓜分了。

不僅如此，政府補(bǔ)貼還被解讀為保護(hù)主義，保護(hù)地方利益，保護(hù)落后。以北美的可再生植物燃油為例，美國一些州政府為支持新能源，對于以玉米秸稈為原料而加工生產(chǎn)出的植物燃油按產(chǎn)量給予補(bǔ)貼，而對使用其他植物原料而生產(chǎn)出的植物燃油卻不給予任何的補(bǔ)貼。當(dāng)這個產(chǎn)業(yè)剛剛興起的時候，玉米秸稈是首選的生產(chǎn)原料，因為它成本低廉而且供應(yīng)充足，而使用其他植物為原料的成本相對偏高。

可是現(xiàn)在，隨著技術(shù)的發(fā)展，用其他植物原料生產(chǎn)燃油的成本已經(jīng)大大降低，其單位原料出油率甚至超過了玉米秸稈，可是美國的生產(chǎn)商還是堅持使用玉米秸稈。為什么？因為只有使用它才可以從州政府手中拿到大量的政府補(bǔ)貼。

面對國外的“雙反”指控和調(diào)查，并不一定要一律地指責(zé)政府補(bǔ)貼，而是需要改變政府補(bǔ)貼的思路，引導(dǎo)和改變目前中國一些企業(yè)單一的生產(chǎn)和出口渠道，實現(xiàn)產(chǎn)地和出口地的多元化，從而增加中國企業(yè)規(guī)避“雙反”的能力，在國際貿(mào)易中處于有利地位。

精明的政治家們喜歡采用政府補(bǔ)貼的方式，是因為它能給政治家們帶來他們所最需要的東西，那就是選票。讓一些個人、企業(yè)，甚至行業(yè)從中受益，合理合法，獲得了選民的支持，還不用自己掏腰包。這相當(dāng)于變相的花錢買選票。

中國“雙反”的出路

“雙反”并不表明政府補(bǔ)貼在國際貿(mào)易中是非法的，被禁止的。恰恰相反，大多數(shù)政府補(bǔ)貼是允許的，合法的。

根據(jù)WTO1995年生效的政府補(bǔ)貼和反傾銷辦法協(xié)議（The WTO agreement on subsidies and countervailing measures， ASCM），只有兩種政府補(bǔ)貼是禁止的：一是出口補(bǔ)貼；另一個就是在本國產(chǎn)品和國外產(chǎn)品競爭的情況下，使用本國產(chǎn)品才能享有的補(bǔ)貼。

中國為什么老是成為 “雙反”的對象？這與中國政府所采用的補(bǔ)貼方式有很大的關(guān)系。中國的政府補(bǔ)貼許多就專門是鼓勵和支持企業(yè)出口的，屬于WTO明令禁止的那一類。

以去年受到歐美反傾銷調(diào)查的光伏產(chǎn)業(yè)為例，中國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能、產(chǎn)量均居世界第一，政府每年對光伏產(chǎn)業(yè)給予大量的補(bǔ)貼，2012年僅金太陽項目一項就補(bǔ)貼94億元。而由于行內(nèi)企業(yè)90%的產(chǎn)品是供出口的，對這些企業(yè)的補(bǔ)貼也就自然而然地起到了出口補(bǔ)貼的作用，一下子就被人抓住了把柄。

不僅如此，中國的政府補(bǔ)貼，很大一部分是以財政補(bǔ)貼方式出現(xiàn)的，而直接支付又在財政補(bǔ)貼中占到了很大的比重。直接支付雖然簡單直接，但是也容易被對方所輕易地發(fā)現(xiàn)，成為國外指控的證據(jù)之一。

如何避免頻繁的“雙反”？在國際貿(mào)易中，只有三條路可走。

第一條路就是針鋒相對，以牙還牙。如果任何國家對中國展開“雙反”調(diào)查，并施行包括征收懲罰性關(guān)稅在內(nèi)的一系列懲罰性措施，那么我們也起而反之，對它們展開“雙反”調(diào)查，也作出相應(yīng)的懲罰性措施，從而掀起一場貿(mào)易戰(zhàn)。戰(zhàn)爭的結(jié)果無一例外，最終落得個兩敗俱傷的下場。這是貿(mào)易雙方都不愿看到的，實屬下策。

另一條路就是為了防止被人抓住把柄，干脆就停止對這些企業(yè)的補(bǔ)貼。從根本上講，這是防止“雙反”的最根本、最有效的方式，從源頭上杜絕了“雙反”的發(fā)生。

但是，不進(jìn)行補(bǔ)貼行嗎？與歐美發(fā)達(dá)的工業(yè)化國家相比，中國的企業(yè)還不夠成熟，不夠強(qiáng)大，需要有一個環(huán)境來支持它們不斷發(fā)展壯大，從而能夠與國外的企業(yè)競爭，否則的話只會被它們所吞噬掉。在這個時候，政府補(bǔ)貼就很關(guān)鍵。如果因為怕“雙反”而停止補(bǔ)貼，無異于因噎廢食，代價會是很慘痛的。

第三條道路就是改變傳統(tǒng)的政府補(bǔ)貼的思路和方式，曲線救國。比如改變政府財政補(bǔ)貼和直接支付的補(bǔ)貼方式，使用非財政手段來進(jìn)行補(bǔ)貼，從而讓政府補(bǔ)貼變得更隱蔽，更不易被發(fā)現(xiàn)。

以光伏產(chǎn)業(yè)為例，如果中國企業(yè)在海外設(shè)立工廠，或采取與海外企業(yè)合作、制造外包等形式將光伏電池的生產(chǎn)和出口搬到海外，然后通過海外第三地將產(chǎn)品出口到美國，則可以繞開美國的懲罰措施，照樣達(dá)到出口美國市場的目的。

不可否認(rèn)，這樣做會增加額外的成本，據(jù)統(tǒng)計，額外增加的成本在6%～13%左右，但這與31%～249%的懲罰性關(guān)稅比起來，明顯劃算多了。但這還是其次，更重要的是這樣做會給目前的光伏產(chǎn)業(yè)一個生存和發(fā)展的機(jī)會，挽救的是整個行業(yè)和中國的新能源未來。

面對國外的“雙反”指控和調(diào)查，并不一定要一律地指責(zé)政府補(bǔ)貼，而是需要改變政府補(bǔ)貼的思路，引導(dǎo)和改變目前中國一些企業(yè)單一的生產(chǎn)和出口渠道，實現(xiàn)產(chǎn)地和出口地的多元化，從而增加中國企業(yè)規(guī)避“雙反”的能力，在國際貿(mào)易中處于有利地位。