環(huán)評機構(gòu)脫鉤改制再出發(fā)

張墨寧

2013年1月初，國家環(huán)保部通報了2012年為期4個月的環(huán)評機構(gòu)專項執(zhí)法檢查情況。對存在問題的88家環(huán)評機構(gòu)分別提出取消資質(zhì)、限期整改、縮減評價范圍、通報批評和內(nèi)部整改的處理意見，并對49名向環(huán)評機構(gòu)出借個人證書、主持編制的環(huán)評文件質(zhì)量較差、超越專業(yè)類別從業(yè)的人員給予通報批評。被責(zé)令進(jìn)行內(nèi)部整改的54家環(huán)評機構(gòu)中，不乏中國環(huán)境科學(xué)研究院、北京大學(xué)、南開大學(xué)等“大牌”環(huán)評單位。

這一結(jié)果并不出人意料，環(huán)評機構(gòu)在商業(yè)利益鏈條上的違規(guī)操作以及環(huán)評工程師掛靠早已是潛規(guī)則。環(huán)評制度改革思路既定已近5年的情況下，環(huán)境影響評價機構(gòu)的泛濫程度仍沒有得到根本抑制。改革的方向是審批公正、評價獨立，環(huán)保部門與環(huán)評機構(gòu)能否完全脫鉤是成敗關(guān)鍵，以執(zhí)法檢查的結(jié)果來看，剝離利益關(guān)系的改革進(jìn)程依然阻力重重。

“脫鉤脫利”的阻力

早在2008年，環(huán)保部就提出將改革環(huán)評制度，環(huán)評機構(gòu)與環(huán)保部門要完全脫鉤，確保環(huán)評審批不受利益干擾。環(huán)評業(yè)務(wù)將由真正獨立的環(huán)評中介服務(wù)機構(gòu)、獨立的市場主體來承擔(dān)。同時，還將堅決淘汰弄虛作假、環(huán)評質(zhì)量不過關(guān)的環(huán)評機構(gòu)，推行“黑名單”制，對嚴(yán)重違規(guī)的環(huán)評機構(gòu)，3年內(nèi)禁止其從業(yè)。

彼時，《環(huán)評法》已經(jīng)執(zhí)行了5年。然而，環(huán)評亂象依然不止。我國《環(huán)評法》和《建設(shè)項目環(huán)保管理條例》規(guī)定重大建設(shè)項目必須預(yù)先通過環(huán)評報告，由具備相應(yīng)資質(zhì)的環(huán)評機構(gòu)加以審核。新建、擴建的項目增多，催生了環(huán)評機構(gòu)和人員的大規(guī)模增長，在急切吞占市場的驅(qū)動下，環(huán)評機構(gòu)為了爭取環(huán)評資質(zhì)，不惜高價招攬環(huán)評工程師掛靠其下。

《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》要求，甲級資質(zhì)的環(huán)評單位必須至少有10名登記于該機構(gòu)的環(huán)評工程師，乙級評價機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備12名以上環(huán)評專職技術(shù)人員，其中至少有6名登記于該機構(gòu)的環(huán)評工程師。據(jù)北京某環(huán)?？萍脊镜沫h(huán)評師李元章（化名）介紹，對此，環(huán)評機構(gòu)用接收掛靠的辦法來應(yīng)對環(huán)評工程師的稀缺性，也就是說，環(huán)評工程師可以將資格證掛靠在環(huán)評機構(gòu)，環(huán)評師通過掛靠掙錢，掛靠單位雖然不能以此來接環(huán)評項目，但可以增加項目或者提升資質(zhì)。一個環(huán)評工程師的兼職“掛靠價”通常是3年12萬～24萬元之間。

環(huán)評資質(zhì)的造假為進(jìn)一步的濫制報告打開了口子，潛規(guī)則被默認(rèn)的重要原因便是評價機構(gòu)與行政主管部門的模糊分界。目前，除了極少數(shù)具備環(huán)評資質(zhì)的私營企業(yè)，絕大多數(shù)環(huán)評機構(gòu)是事業(yè)單位，隸屬于地方環(huán)保系統(tǒng)或科研院所。其中，以地方環(huán)保系統(tǒng)下屬的環(huán)科院所從事環(huán)評工作居多。評價與審批環(huán)節(jié)便很難徹底分開，環(huán)評造假的猖獗也就不難理解了。

全國人大常委會關(guān)于《環(huán)評法》的執(zhí)法檢查報告曾指出，全國不少環(huán)評編制單位往往與環(huán)評報告審批單位存在利益關(guān)系，有些是其下屬事業(yè)單位，違反了《環(huán)評法》的有關(guān)規(guī)定。這種體制如不改變，環(huán)評審批的公正性就難以保障。環(huán)保部副部長潘岳在接受采訪時也坦承，環(huán)保系統(tǒng)的環(huán)評機構(gòu)與其所從屬的環(huán)保部門，具有千絲萬縷的聯(lián)系。

這種聯(lián)系使環(huán)評機構(gòu)和審批部門成為利益共同體。2007年，浙江杭州環(huán)保系統(tǒng)爆發(fā)腐敗案，共涉及杭州 13 個區(qū)縣、90 多人。這一案件中，杭州市環(huán)保系統(tǒng)普遍存在利用環(huán)評項目審批權(quán)，以 20%至 40%不等的比例收取環(huán)評管理費，產(chǎn)生環(huán)評機構(gòu)和審批單位“攜手腐敗”現(xiàn)象。杭州市環(huán)境科學(xué)院作為市環(huán)保局的直屬單位，為搶占環(huán)評市場，向杭州各區(qū)縣環(huán)保局定出了 30%的高額回扣，名曰“環(huán)境影響測評項目協(xié)作費”。在高額回扣的吸引下，各區(qū)縣環(huán)保局紛紛將各自審批的環(huán)評業(yè)務(wù)推薦給杭州市環(huán)科院。環(huán)保局既是審批者，又充當(dāng)介紹人。

厘清裁判與運動員的角色，才能保證環(huán)評的公信力和對行政審批權(quán)的制約。按照環(huán)保部最初的設(shè)想，全國各省市應(yīng)有近600家科研事業(yè)單位分別于2011年底和2012年底前完成環(huán)評體制改革。但討論了整整兩年之后，環(huán)評機構(gòu)與政府部門“脫鉤脫利”的想法仍未成為現(xiàn)實。在這一點上，環(huán)評體制改革不前的局面可以看作是全國事業(yè)單位改革的縮影，去行政化的過程必然面臨部門利益和個人利益的強大阻力。

封閉式改革難以為繼

2010 年 6 月，環(huán)保部終于下決心有所動作，啟動了事業(yè)單位環(huán)評機構(gòu)體制改革試點，計劃把事業(yè)性質(zhì)的環(huán)評機構(gòu)逐步改制為企業(yè)，或者剝離環(huán)評業(yè)務(wù)成立企業(yè)，讓環(huán)評機構(gòu)與環(huán)保部門“完全脫鉤、徹底脫利”。試點意見中規(guī)定，行政主管部門及其所屬的公益性事業(yè)單位不得參股，在職人員不得兼任改革后環(huán)評機構(gòu)的法定代表人和專職環(huán)評人員。

目前，除了極少數(shù)具備環(huán)評資質(zhì)的私營企業(yè)，絕大多數(shù)環(huán)評機構(gòu)是事業(yè)單位，隸屬于地方環(huán)保系統(tǒng)或科研院所。其中，以地方環(huán)保系統(tǒng)下屬的環(huán)科院所從事環(huán)評工作居多。

方案既定，環(huán)保部的首批試點以小心謹(jǐn)慎的姿態(tài)緩慢前行，對于阻力最大的地方利益則是“輕拿輕放”，首批18家試點單位中，環(huán)保部下屬的環(huán)境規(guī)劃研究院、環(huán)境科學(xué)研究院、華南環(huán)境科學(xué)研究所、南京環(huán)境科學(xué)研究所和中日友好環(huán)境保護(hù)中心五家事業(yè)單位是重頭，研究院所下設(shè)的環(huán)評中心被剝離，轉(zhuǎn)制為企業(yè)。其他環(huán)評單位則多屬于偏遠(yuǎn)地區(qū)或者中小城市。

2011年4月，中央公布全國事業(yè)單位改革分類時間表。國家整體計劃的出臺無異于給環(huán)保部吃了一顆定心丸，可以進(jìn)一步放開手腳、擴大試點范圍。當(dāng)年10月，啟動了事業(yè)單位環(huán)評機構(gòu)體制改革的第二批試點，不再僅限于環(huán)保系統(tǒng)事業(yè)單位環(huán)評機構(gòu)，最終確定了25個省市的79家科研院所。

近幾年，無論是公費醫(yī)療的分省逐市取消，還是養(yǎng)老保險的并軌，各領(lǐng)域事業(yè)單位改革的路線大致都遵循了先易后難的模式。即便如此，由于行政機構(gòu)沒有同步加入、頂層設(shè)計缺失，事業(yè)單位改革方向迂回不前。而環(huán)評機構(gòu)與行政部門的“半脫鉤”狀態(tài)不僅愚弄了破除特權(quán)的社會訴求，更帶來了對于公共利益的直接侵害。

2010年7月，福建紫金礦業(yè)紫金山銅礦濕法廠發(fā)生廢水滲漏事故，約9100立方米的含銅酸水外滲引發(fā)汀江流域污染，僅棉花灘庫區(qū)死魚和魚中毒約達(dá)189萬公斤；2010年年末，安慶市懷寧縣高河鎮(zhèn)發(fā)生 200 多名兒童血鉛超標(biāo)事件。諸多環(huán)境污染事件的背后，都有環(huán)評造假這一“推手”。據(jù)媒體報道，在1162家環(huán)評機構(gòu)中，事業(yè)單位環(huán)評機構(gòu)有576家，其中掛靠在各級環(huán)保系統(tǒng)的有333家。環(huán)評報告是如何出爐、又是如何成為審批依據(jù)的？當(dāng)原本提供咨詢服務(wù)的第三方機構(gòu)喪失了獨立性，便必然為權(quán)力和利益所綁架。

環(huán)評機構(gòu)逢源于建設(shè)單位和審批單位之間，脫鉤改革的不徹底性反而使其獲得了雙重身份，一方面作為營利性主體分享利益，另一方面又因與行政部門的天然聯(lián)系獲得了“開綠燈”的特權(quán)。沒有信息公開的實現(xiàn)，封閉式的改革最終只能導(dǎo)向不同權(quán)力層級的“躲貓貓”游戲。

盡管早在2005年，當(dāng)時的環(huán)保總局就發(fā)布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》。但環(huán)保部環(huán)境評估中心副總工程師任景明認(rèn)為，政府并未發(fā)揮公眾在參與管理和監(jiān)督過程中應(yīng)有的作用，環(huán)境影響評價中公眾參與的執(zhí)行與落實主要依靠建設(shè)單位和環(huán)評單位，公眾參與的深度與廣度難免受到有形無形的制約。

他介紹說，一些單位隨意發(fā)放調(diào)查問卷湊數(shù)，故意回避主要的利益受損者，盡量選取受益的公眾，以至于絕大多數(shù)環(huán)境影響報告書中公眾對規(guī)劃或建設(shè)項目的滿意度頗高。還有一種情況是，隨意縮小公眾范圍，某些單位甚至僅選取規(guī)劃范圍或項目建設(shè)范圍內(nèi)的對象進(jìn)行公眾參與。

由于建設(shè)項目環(huán)評已處于決策鏈的末端，環(huán)評信息公開時，項目建設(shè)地址基本確定，某些項目前期工作業(yè)已開展，公眾意見對決策影響不大。至于補做的環(huán)評，由于規(guī)劃已落實，項目已建成投產(chǎn)，公眾參與只是一種形式或一道程序，一旦引起環(huán)境糾紛就很難解決。

經(jīng)過廈門、大連XP項目，渤海溢油事故、PM2.5爭議等公共事件中民間環(huán)保風(fēng)暴的沖擊，環(huán)保部再也無法忽視公眾對于環(huán)境的切身感受和環(huán)境意識的提升。去年9月，環(huán)保部部長周生賢在談到環(huán)評信息公開時，特別強調(diào)將修訂《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，細(xì)化和規(guī)范公眾參與的內(nèi)容和程序，創(chuàng)新公眾參與的組織形式，擴大參與范圍和有效性，并表示，2015年環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構(gòu)脫鉤改制工作要全部完成。

將公眾參與環(huán)評進(jìn)一步程序化可以看作環(huán)評制度改革再出發(fā)的標(biāo)志，從2008年到現(xiàn)在，脫鉤改制已經(jīng)從國家環(huán)保部門高層的公開表態(tài)進(jìn)入了全面剝離階段，如何使環(huán)評機構(gòu)在獨立中獲得公信和權(quán)威，不能僅靠政府部門自上而下的監(jiān)管，對于環(huán)評機構(gòu)的評價權(quán)更應(yīng)該讓公眾來分享。